公众参与地方立法及重大行政决策情况调查——以G市为例

何泳嘉 陈日如 冼华栋

华南师范大学法学院，广东 广州 510006

近年来，我国对提高公众3参与度、完善公众参与的保护机制尤为重视。《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“要加强和改进政 府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。”

一、G市公众参与地方立法及重大决策的现状

(一)G市公众参与的主要规范

在规范和保障公民参与地方立法方面，G市于2010年开始施行《G市规章制定公众参与办法》；2012年5月率先开设立法官方微博，均在立法微博上及时公布所有立法项目的立法调研、征求意见、常委会审议、公布实施等立法信息，每一个立法项目都将立法内容列为讨论提纲在立法微博中展开讨论、征求意见。还专门制定了《G市人大常委会立法官方微博管理办法》，规范立法官方微博的运行和管理；2014年8月建立了立法官方微信，面向社会公众提供立法资讯G市在立法工作上，创立了多个“全国率先”，包括率先建立立法顾问与立法咨询专家论证制度；率先开展网络民主立法、在全国人大系统开设第一个立法官方微博、官方微信，举行全国首个网上立法听证会；编写全国人大系统第一本《立法业务指南》，在全国率先推行精细化立法；率先建立法规立项标准体系；首创立法后量化评估制度；在全国首次进行规范性文件主动审查；举行全国首个法规监督听证会等。

在重大决策方面，2013年G市政府常务会议审议通过《G市重大行政决策目录管理试行办法》，《办法》规定，决策目录中的事项凡涉及群众切身利益，且公众意见可能分歧较大的，或是决策部门及决策承办部门认为有必要组织听证的，应当同时纳入听证目录管理。G市市政府还在政府门户网站等官方网站上开设重大行政决策信息专题网页，发布重大行政决策信息，征集社会公众对决策事项的建议和意见，并予以反馈。2016G市政府报告指出，要继续推行重大行政决策公众参与、专家论证，定期组织政府新闻发布会。

G市的立法方面的公众参与制度在全国还是处于领先地位，2006年在全国最先出台了一项专门规范地方行政立法的规章即《规章制定公众参与办法》，且2010年实施《G市规章制定公众参与办法》，而G市的立法工作也一直依法进行着。据不完全统计，G市人民政府法制办公室官网所公布的2017年度相关立法草案的公众参与情况说明的公告共有8篇，征集意见的公告共有15篇，公众意见共收集到10条。G市政府官网所公布的50余条行政立法的公众参与情况说明的公告中，显示有公众参与提意见的项目共28项，可统计的公众意见数为403条。同时，公众所提的意见也会如实地公布在网站上，且意见的采纳与否以及相关原因也在相关页面上有所显示。综合各方面因素来看，G市在落实公众参与地方立法和重大行政决策方面的制度建设和实际操作上都有值得肯定的地方，而G市公众对此的总体参与度态势乐观。

(二)G市公众参与的方式和途径

据了解，现阶段政府法制办向公众开通的参与立法的渠道多样，常见的包括座谈会、论证会、听证会和网络征求意见，其次还有问卷调查和开放性听取意见，甚至还可以通过有关媒体的报道来进行相关的了解与参与。公众可以通过多种途径来参与到立法和决策当中。而不同群体，可以采取最合适最便利的方式来参与，如精通网络运作的年轻群体参加政府的网络征求意见，而喜好传统媒介的老年群体也可采取传真、电子邮件以及邮寄信件等方式参与到立法和决策当中。就G市开展的网络听证会新形式，其中《G市停车场建设和管理规定》网上立法听证会点击量超过1508万，在线观看现场辩论的网友近16万次。目前，政府也在竭力扩大信息的公开性，完善参与平台的便利性，在未来，公众参与立法和决策的途径和方式将会更加多样。

(三)G市公众参与现状评析

1.公众参与度不高

虽然G市的公众参与制度相对发展，就立法而言，G市这方面的制度还是走在前面：在2006年就出台了专门的政府规章作为立法工作开展公众参与的最主要一个依据。但是，公众参与立法和决策的积极性还待提高。在作者进入社区开展的《公众参与地方立法及重大行政决策情况调查问卷——以G市为例》问卷调查中，有数据显示，超过九成的受访者表示没有参与过或正在参与G市地方立法或重大行政决策的制定或修订。而在调研过程中，也有不少受访者表示没有意愿参与立法或决策。

2.公众参与度不均衡

首先，群体参与度不均衡。经调查发现，G市地方立法和重大行政决策的公众参与度在参与群体中出现明显差异。普遍来说，相对于老年人，青壮年群体对网络以及电子产品的熟悉度和了解度会较好，综合运用各种方法、渠道来参与立法和决策的能力也较强，以致该群体的参与度也比老年人高；而由于知识分子的参政议政和主人翁意识较强，参与立法和决策的能力和积极性也会比其他阶层的公民要强。

其次，项目参与度不均衡。经了解，公众参与地方立法和重大行政决策的行为在项目上体现出一定的偏好性。对于与自身利益息息相关的项目，相关部门收到的公众意见偏多，如《关于鼓励互联网租赁自行车规范发展的指导意见》在网络上收到的公众意见多达112条；而其他的与市民利益不太紧密或者利益性表现得不明显的项目，收集到的意见相对较少；如《G市医疗机构炮制中药饮片备案管理办法(征求意见稿》在网络上收集到的公众意见数则为0。这一定程度上说明公众对参与民生类的立法或决策的积极性会更高。

二、G市公众参与效果欠佳的原因分析

(一)公众参与能力不足、动力缺失

就G市公众的普遍情况而言，大部分市民的政治参与意识仍然不高，据我们的调研数据，有很多本科学历以上的受访者，哪怕是就读于高等院校乃至政史类专业的学生，大部分学生对于公众参与都是不甚了解的，举重明轻，公众的政治教育与公众参与意识培养是比较滞后的。除了知识能力条件制约了公众参与地方立法与重大行政决策外，公众参与受自身条件影响也是十分大的，例如与自身利益相关度、年龄、性别、职业，参与者所在城市、代表利益群体等因素。即使G市作为公众参与较为发达的城市，然而我们的调研数据显示，公众对于与自身利益相关度低的事项参与热情是很低的，其中性别、职业等都有一定影响。G市作为国际大都市，城市流动人口占比大，非本地人口占比大，而流动人口及非本地户籍人口往往难以参与到地方立法与重大行政决策。

我们的调研数据显示，G市的公众参与的意识虽强烈，但实质上参与度却偏低。就客观环境分析，地方立法与重大行政决策一直以来在大众心里都感觉比较高端，无资格参加、不敢参加及参加无用都是公众的普遍心理。G市虽然在体制上倡导并保证公众参与的权益，但受普遍心理的影响，大部分公众仍抱着“多一事不如少一事”的想法，不愿发表自己的意见，不愿参与到地方立法与重大行政决策中，不愿意大费周章的参加听证会等。因此普通民众很少会参与进去，养成了认为地方立法与重大行政决策是地方人大、政府和专家学者应该做的事而非他们应该操心的，认为地方立法与重大行政决策是抽象的，针对的是所有人，与个人无关，认为自身的意见不能起到作用的惯性思维。这也导致了在地方立法与重大行政决策中的主导力量是人大及政府公权组织及专家学者等，并且起着决定性的作用，公众在地方立法与重大行政决策中却一直处于较为被动接受的地位，使公众参与的权利得不到充分的实现。这现象在我们的调研数据及专家访谈稿都有体现到，G市作为全国的一部分，其公众参与的现象也具有这个的共性。

公众除了惯性思维的影响外，其参与地方立法与重大行政决策的利益驱动也不足，而在因为政府与地方人大方面在普及地方立法与重大行政决策的公众参与程序相关知识的力度不大，使公众存在着参与会较为繁琐，参与所得与时间成本差异太大，最后选择了“多一事不如少一事”。

(二)公众参与的宣传及教育力度不大

受访民众中大部分连什么是公众参与、如何参与都不十分了解，何谈主动参与。这与G市政府的政治参与宣传普及及教育力度不大是有很大关系的。由于公众参与的程度并不会主动深化推进的，若政府不作为，公众参与会“野蛮生长”至类民粹，别谈停留在原有阶段，而是全面退步且造成社会不问，参与的深度和广度并没有随之加深而是退化。G市地方立法与重大行政决策预备阶段虽然由人大及政府相关部门通过网络、报纸、电视等多种媒体进行公示，也会贴出公式，并且发放一些调查表，但其实关注度很低，局限性很强，公众仍属于被动参与。其中对于参与途径及程序的宣传力度是极小的，而对于公众的政治参与素养培养及教育也是近乎没有的。公众能够接受到的普及及教育是较严重滞后的。

(三)传统思想制约公众积极参与地方立法

政治文化对公众参与有着十分重要的导向作用，它影响着甚至决定了公众的参与认识及参与积极性。我国长期以来的传统政治文化是官本位文化，而文革动荡使法治近乎毁于一旦，官本位的文化影响深远，这也造成了公民意识不强及参与惰性。这作为我国普遍情况，G市地区再前卫发达也自然具备这一共性。

我们数据显示，很多民众具有参与意思，但是实质上参与度较低，这也表明了受访者对政府公权方面的不信任感，很多受访者并未有过递交立法与决策意见的行为却表示政府公权方面是不会接纳自己的意见的，这也是官本位思维的体现。传统政治文化遗留的思想使得公众并不能完全信任公权，这也和法治未发展起来时的乱象息息相关。如果不通过完善参与制度和加大公众参与的宣传力度，剔除官本位的思想遗留，公众参与始终是难以发展的。

而据数据可知，很多受访者对于政府是不能完全信任的，即使没有了解过，也会认为自己参加也是无意义的。“无资格参加”，“参加无用”及“多一事不如少一事”都是社会上主流思想之一，很多民众由于受到主流思想影响，抱着不做“出头鸟”的想法而选择不参加。

三、完善G市公众参与的若干建议

(一)增强公众参与意识

据分析，我们可知目前G市政府公众参与度低的主要原因之一是公众的政治参与意识较为薄弱，因此提高G市公众参与度的关键一环是增强公众的参与意识。

G市民众应当树立主人翁意识，更加积极地参与到各式重大行政决策与地方立法的活动中。第一、G市民众可以多关注政府公布栏、报纸等传统媒体关于地方立法与重大行政决策的信息。第二、利用新媒体，例如关注微信公众号：gzzffzb(G市政府法制)查阅相关地方立法动态，登录http： // www. gzlo. gov. cn/ (G市人民政府法制办公室网站)，查看相关地方立法的动态及参与渠道的公告。也可以网上递交立法或文件意见。第三、利用信函等工具递交自己的对地方立法与重大行政决策的的意见，地址及联系方式均在G市政府及各区政府网站有公布。第四、积极参与听证会等民意反映活动。

(二)拓宽公众参与渠道

社区可以通过派发传单、组织讲座等相关活动，向社区居民积极宣传公民权利，提高人民的权利意识和当家作主的主人翁意识，号召公众积极参与地方立法和重大行政决策；同时，社区等组织可举办更多民主活动，让社区居民参与进来，从小事做起，激发公民的责任感和担当感；开拓更多的民主参与渠道并试点运行，为更大范围的公众参与积累经验，也是一个不错的方法。在调研的过程中，我们小组成员发现街头派发问卷这种方式能够很好地收集到市民的民意。因此，我们建议政府可以采用问卷调查的方式，鼓励工作人员或委托其他组织、媒体等前往街头，走进社区派发问卷、聆听民意，同时也可以利用问卷星等平台开展线上的问卷调查。这样收集回来的意见，更能充分地体现基层老百姓的想法，使决策和法律法规更具科学性。

在当代社会中，微信和微博这两个社交软件已融入群众的日常生活中，基本上每天都有几亿人在使用。近几年来，G市人民政府法制办和G市人大立法委都分别注册了相关的微博账号和微信公众号，这无疑是一种与时俱进、便民的民意收集渠道。但是，我们留意到微信公众号发表文章的阅读量是较少的，而在新浪微博上发表的微博转发量和评论也是较少的。对此，我们呼吁政府应大力宣传这种收集民意的新渠道。政府可以让其工作人员纷纷将推送和微博文章转发至个人的社交平台上，推广公众号和增加阅读量；也可以与企业、事业单位合作，适当的给予阅读者一些奖励，如文末增加一些小抽奖，适当发放一些小礼品等等。

此外，微博和微信公众号上都有“投票”这一功能，政府可以利用此功能更好地收集民意，在决策和立法上遇到问题，可以发起投票询问市民的意见。

(三)设立奖励制度

据调查，公众参与率低的其中一个原因是即将出台的政策或法律法规与自身的利益关系不大，这就阻碍了政府吸收不同群体的意见。面对这种现状，我们建议政府应该建立相关的奖励机制，在物质和精神上奖励做出杰出贡献的个人，以此激励市民的参与热情。例如，对那些提出有意义、有深度的观点的市民给予50块钱的奖励，或者发出表扬信并张贴在其工作单位、生活小区里，使其获得一种荣誉感满足其精神需要。

(四)健全意见处理程序

目前，G市政府和人大做得十分好的一点是，对于收集回来的意见作出回应并公示，说明采纳或不采纳的原因，但是我们认为目前仍存在待提高的地方。对于收集回来的意见应及时做出反馈，而不是等到收集意见时间截止了才公布。这样，一边征集一边告示，有利于后来的参与者吸取经验，提出更高质量的建议。并且这种反馈不仅仅要面对公众，还要面对当事人。要明确告知当事人采纳或不采纳的原因是什么，这可以使当事人进行一个及时的反思，为下一次提意见积累经验，提高自己参政议政的能力。

四、结语

促进公众参与地方立法和重大行政决策，是保障公民知情权和参与权等民主权利的体现，更是社会民主化进程加快的缩影。但完成这一进程，并不能一蹴而就，必须循序渐进，在不断地发展中发现问题并解决问题，这也不是仅仅靠一方的努力就能实现，而是需要政府、人大、公众、社会各界等各方面的沟通配合才能成功。