论环境行政案件案由的规范化

赵 珂

(中南财经政法大学 法学院， 湖北 武汉 430073)

引言

案由是诉讼案件性质与内容的概括题要，是依照法律在事实基础上对案件的定性。[1](P.6)在司法实务中，案由贯穿司法审判的始终，并发挥着重要作用。在立案阶段，审判机关依照案由确定案件应移送的审判业务庭；在审判阶段，当事人通过案由了解案件类型以及可能的裁判结果，审判人员借助案由确定法律的适用；审判结束后，审判机关以案由为类型化标准开展案宗归档、数据分析等工作。[2]一个环境案件是否能够被划定为环境资源案件，是否依照环境领域的实体法和程序法进行审理，能否最终归档于环境资源类案件，案由是其中的关键性因素。

近年来，环境司法专门化快速推进，多地设立环境资源案件的专门审判机构。截至2019年底，全国共设立环境资源案件的专门审判机构1353个，其中环境资源审判庭513个，合议庭749个，人民法庭(巡回法庭)91个。[3]然而，环境案件的案由制度并未跟上环境司法专门化的步伐。在以2004年印发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号)(以下简称《案由通知》)为基础的传统案由分类体系中，环境资源案件的案由未有专门划列，致使案由制度无法发挥其在环境司法审判中应有的作用。

案由范围的不明确已经成为制约环境资源审判专门化建设的重要因素。[4]2020年12月25日，最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》(以下简称《案由暂行规定》)就行政案件案由的确定作出了新的规定。《案由暂行规定》作为最高人民法院经过广泛的意见征询和调研，并结合司法实践所取得的成果，对于解决当前环境行政案件案由适用失范的问题有所帮助，但是依旧难以满足案件妥当裁判的需求。

鉴于此，本文以环境行政案件案由为研究对象，借助对2004年《案由通知》与2020年《案由暂行规定》的对比分析，以探寻司法专门化背景下环境行政案件案由的规范化进程和出路。

一、环境行政案件案由适用的现实样态

《案由暂行规定》于2021年1月1日起生效，在此之前，关于行政案件案由的全国性规范文件包括《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号)和《最高人民法院关于增加部分行政案件案由的通知》(法〔2019〕261号)(下文简称《增加案由通知》)。其中《增加案由通知》以知识产权授权确权和垄断行政案件案由确定为内容，并不涉及案由的基本构成。因此，环境行政案件案由的确定以《案由通知》为依据，在此规范适用期间，环境行政案件案由的适用存在形式上与实质上的双重失范。

(一)环境行政案件案由适用的形式失范

案由适用问题需以实践的现实样态，即通过分析样本案例的方法予以呈现，但是环境行政案件样本的提取存在两方面的困难。一是通过案由无法识别出环境行政案件，这是案由适用的实质困境；二是以案由为选择依据确定案由研究的样本不具有科学性。因此，为保证样本案例确为环境行政案件，本文将以各级人民法院与检察院发布的与环境相关的典型案例中的行政案件作为研究样本。笔者在北大法宝网站对典型案例进行检索，共检索到环境行政案例56件，其中有43件发布于最高人民法院或最高人民检察院的环境相关典型案例文件中，13件发布于地方的环境相关典型案例文件中。(1)虽然环境行政典型案例数量不多，不足以形成反映环境行政案件实践全貌的量化分析，但基本可囊括环境行政案件案由适用失范的表现形式。

《案由通知》对行政案件案由的构成要素作了明确规定(见表1)，并详细列举了 “行政管理范围”与“行政主体类别”的内容，但样本案例中却呈现出不同于《案由通知》规定案由构成的多种样态(见表2)。

表1 《案由通知》规定的行政案件案由的分类与构成

两表相较，明显可以看出样本案例案由的确定并未严格遵照《案由通知》的规定，同时表现出形式上的失范。

1.主要构成要素缺失 《案由通知》强调确定案由的基本方法为划分案件的“类别”，“行政管理范围”“行政主体类别”为“类”，“行政行为种类”为“别”。因而，“行政管理范围”“行政主体类别”“行政行为种类”三个要素为行政案由构成的主要部分，但在司法实践的样本案例中，案由的主要构成要素并不一定存在。

行政作为案件的案由构成应以“行政管理范围”为第一构成要素，而样本案例中仅有50%的案件案由包含“行政管理范围”要素；行政不作为案件要求以“不履行特定行政职责或义务”为案由构成要素，强调明确不履行的是何种行政职责或义务，而样本案件中仅有30%的案件案由明确了具体不履行的职责。样本案例以外的其他案件，案由中含有“行政管理范围”或是“特定行政职责或义务”要素的案件所占比例更低。

2. 具体表述混乱 《案由通知》明确了案由构成元素的确定方法和表述方式，但其规范未规定不作为案件的构成要素，致使案由的具体表述存在差异，例如，行政不作为案件案由的第三构成要素为“不履行特定行政职责或义务”，但在样本案例中对于不履行的表述存在“怠于履行”“不履行”“未全面履行”“未履行”以及“督促履行”五种形式。

表2 样本案例案由的分类与构成

3. 行政主体与行政主体类别混同 在一般情况下，案由、原告、被告均为案件名称的组成部分，一个环境行政不作为案件在名称中应同时包括作为被告的行政主体与作为案由构成要素的行政主体类别，即案件的名称应为“原告+诉+被告+行政主体类别+不履行特定行政职责/义务+案”，但在样本案例中，绝大多数环境行政不作为案件在名称构成上仅有“行政主体”这一个部分。例如，最高人民法院2019年度人民法院环境资源行政典型案例“倪恩纯诉天津市生态环境局不履行环境保护监督管理职责案”，其中“天津市生态环境局”即是对应案件名称中“被告+行政主体类别”的部分。

对于这种情况，可作两种解释，若将“行政主体”解释为案件名称中的被告，那么案由中就缺少了行政主体类别这一部分；若将“行政主体”作为替代案件案由中的行政主体类别，那么案件名称中即缺少了被告，且“行政主体”不同于“行政主体类别”，其缺少对主体类型化的过程，不具有呈现案件性质的功能。

考虑到案由在案件名称中是不可或缺的，而案由必须反映出案件的关键所在，“行政主体”在环境行政不作为案件中有很大概率充当的是案由中行政主体类别的角色。这无疑是不合乎《案由通知》中对于案件案由的规定的，但在样本案例中，所有的环境行政不作为案件案由基本上遵循了这种构成形式。

(二)环境行政案件案由适用的实质困境

环境行政案件在适用案由规范的过程中不仅在形式上较为混乱，而且存在适用不能的实质性困境。《案由通知》表明确定案由的基本方法为划分案件的“类别”，但是环境行政案件无法遵照规范实现“类”与“别”的划分。

1. 环境行政案件划“类”不能 按照《案由通知》中案由的划“类”设计，行政作为案件与行政赔偿案件的类型化区别体现于“行政管理范围”；行政作为案件与行政不作为案件的类型化区别分别体现于“行政管理范围”和“行政主体类别”。因此，环境行政案件应在案由构成的“行政管理范围”或者“行政主体类别”部分体现出环境案件的特性，即通过行政管理范围与行政主体的类型化对环境行政案件进行标识，但事实上这一目标并没有实现。

作为案件与赔偿案件中，环境行政案件无法对应于《案由通知》中所列举的某一或某些行政管理范围。《案由通知》中行政管理范围具体分为42大类67小类，其中涉及环境行政事务的包括环保、资源、能源、土地、农业、水利等多个领域。从案例的实践情况看，以上述行政管理范围为案由的行政作为案件或者行政赔偿案件均可能为环境行政案件。例如，最高人民法院发布的2019年度环境资源行政典型案例中的吉林省珲春林业局诉珲春市牧业管理局草原行政登记案和云南得翔矿业有限责任公司诉云南省镇康县人民政府地矿行政补偿案，这两个案件中的案由的行政管理范围为“草原”和“地矿”，但案件实质上是环境行政案件。

值得注意的是，以环保、资源、能源、土地、农业、水利等行政管理范围为案由的行政案件不一定为环境行政案件。即便案由中行政管理范围标识为资源的行政作为案件也可能不是环境行政案件。例如，“陆波、赵建平等诉湖州市国土资源局土地行政登记案”一案，案由构成中行政管理范围为资源行政管理中的土地行政管理，案件主要纠纷为房屋预告登记对此后土地抵押登记的约束效力，因此，不应将其定性为环境行政案件。[5]简言之，《案由通知》所列举的多个行政管理范围均可用以作为环境行政案件案由的构成要素，但以其为构成要素的案件却并不一定是环境行政案件。

《案由通知》没有明确行政不作为案件案由中主体类别的确定方式，实践中大部分行政不作为案件案由以行政主体代替了行政主体类别。一般情况下，这种替代是不影响案由的类型化功能的，即可以依照主体明确案件涉及的行政管理范围，例如，以公安局为行政主体的案件基本可以确定是公安行政管理范围内的行政案件。但由于环境行政管理主体的多元化，其无法承担起类型化案件的功能。一方面，与环境相关的行政机构的不作为行为并不一定与环境相关，因此，自然资源局的不作为行为可能为环保行政管理案件，如江西省安义县人民检察院诉安义县国土资源局不履行矿山地质环境保护职责案；也可能为产权行政管理案件，如夏高凤诉原都江堰市国土资源局违法注销集体土地使用权案。另一方面，由于环境行政管理主体的环境行政管理职责分散，因而生态环境主管部门、自然资源主管部门、农业主管部门等主管部门的不作为行为引发的案件均可能为环境行政案件。例如，海南省文昌市人民检察院诉文昌市农业农村局海洋行政公益诉讼案和云南省剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局怠于履行法定职责环境行政公益诉讼案。

2. 环境行政案件的区“别”不能 所谓区“别”是指在体现同一特性的案件范围中，能够通过案由中某一构成要素实现对案件的进一步类型化。《案由通知》明确以“具体行政行为种类”与“以不履行特定行政职责或义务”为“别”。在实际情况中，存在依照《案由通知》无法对案件进行区别的情况。例如，样本案例中的“岳西县美丽水电站诉岳西县环境保护局环境保护行政决定案”“罗建兰、游泳等人诉丰都县水务局行政批复违法案”，案件中被诉行政行为无法在《案由通知》所列举的27个行政行为种类中找到归属，因而将其作为例外情况酌情处理，确定其案由为“行政决定”和“行政批复”。类似的情况还集中体现在新增可诉行政行为的诉讼当中。2014年，《环境保护法》修订案于全国人大常委会会议表决通过，新设“限制生产、停产整治”“责令更改”等行政行为(2)此处的“行政行为”作广义解释，即行政行为是行政机关所作出的法律行为。； 2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定全国试行生态环境损害赔偿制度，并明确生态环境损害赔偿诉讼为民事诉讼，但对于磋商协议的性质以及磋商协议相关诉讼的归属并没有明确规定，存在将磋商行为作为行政行为的意见。[6]

在上述新的行政行为中，仅有“责令更改”一项行政行为与《案由通知》有所对应，2010年环境保护部发布的《环境行政处罚办法》指出“责令更改”为行政命令。(3)《环境行政处罚办法》第12条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：(一)责令停止建设；(二)责令停止试生产；(三)责令停止生产或者使用；(四)责令限期建设配套设施；(五)责令重新安装使用；(六)责令限期拆除；(七)责令停止违法行为；(八)责令限期治理；(九)法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”其他的新增行政行为在案由中如何归类并没有明确规定。例如“限制生产、停产整治”的法律属性不明，案由中的行政行为种类是行政处罚、行政命令还是行政强制措施，一直都存在争议。[7]在司法实践中，与“限制生产、停产整治”相关的案件，案由大都未对行政行为种类进行表述。(4)在北大法宝网中，以“责令限制生产”为关键词对司法案例全文进行检索，共检索出案例500余件，其中过半数未在案由中标明行政行为种类。但其中对责令限制生产决定书单独起诉的案件较少，多为对责令限制生产决定书与行政处罚决定书的诉讼，故而无法直观统计责令限制生产相关诉讼案由的准确表达情况，仅能得出大都未标明行政行为种类的结论。

二、环境行政案件案由适用乱象的成因

环境行政案由适用表现出形式上的失范与实质上的困境，致使环境行政案件案由不能准确地反映案件的特征和属性，继而无法实现案由制度存在的价值。究其缘由，大致存在如下的逻辑进路，即环境行政案件打破了《案由通知》中对行政管理范围的划定，但案由制度的设计对此未有应对之策，因而无法实现案由制度的功用，且案由制度多年未进行修订，因此，各省份探索出了多元的规范路径，致使各地对案由的表述大相径庭。换言之，制度的滞后与各省份规范的多元化是产生案由适用乱象的直接原因，但其本质在于案由制度设计逻辑的缺失与环境行政案件案由的需求之间的矛盾。

(一)案由规范滞后与多元规范并存

直至《案由暂行规定》发布，行政案件案由规范已有16年未发生变更，在此期间，环境行政案件案由确定的需求无法得到回应。因此，各省份积极开展了确定环境行政案由的探索，并发布多种性质的地方性文件，以明确环境资源行政案件审判范围的形式，呈现出对环境行政案件案由确定的多种影响。

一是扩充案由。江苏省高级人民法院发布的《关于设立环境资源法庭并跨区域管辖环境资源案件的通知》中列举了8类由环境资源法庭集中管辖的案由，其中“环境行政公益诉讼；环境保护政府信息公开”为《案由通知》中未有涉及的案由，而“渔业行政管理；畜牧行政管理”为《案由通知》中农业行政管理范围的案由。云南省高级人民法院印发的《云南省环境资源案件受案范围(试行)》提出了“基础案由+调整案由”的形式，在确定基础案由的基础上，允许中、基层法院结合各地区的环境特点在调整案由的部分自行规划。在其他省份发布的关于环境案件审判的相关规范文件中，虽没有直接提及案由，但也多在环境资源专门审判机构受案范围部分明确了多类案件为环境行政案件，如“环境公益诉讼案件”“环境资源行政机关申请法院强制执行的行政非诉案件”等等。此类案件无法对应《案由通知》中关于案由的规定，因此，各省份人民法院在确定审理范围后，存在以案件范围直接作为案件案由中“行政管理范围”部分的情况，相当于对环境行政案件案由进行了扩充。

二是确定案由的归属。依照《案由通知》，行政案件案由的明确分类仅包括“作为案件、不作为案件与行政赔偿案件”，案由的其他类型化则通过构成要素中的“行政管理范围”与“行政主体类别”予以实现。环境行政案件的案由并没有经过筛选和归纳而成为一类，各地方均通过对环境资源专门审判机构审判范围的明确，阐明某类案件的案由为环境行政案件案由。例如，《上海市高级人民法院关于环境资源案件范围的规定》(沪高法[2019]715号)明确“环境行政公益诉讼、环境保护行政处罚纠纷、环境保护行政许可纠纷、环境保护行政强制纠纷、环境保护政府信息公开纠纷、环境保护行政不作为纠纷以及涉及海洋及通海可航水域环境资源的海事行政纠纷”为环境资源行政案件，此类案件相关的案由为环境行政案件案由，这就存在通过明确环境行政案件范围对行政案件案由进行归类的情况。

从环境行政案件案由规范缺失的角度而言，各省份的规定不失为一种好的尝试。但各省份在划定环境行政案件范围、明确环境行政案件案由的过程中带有明显的本地特性和倾向，很容易形成具有差异性的结果。例如，河南省在《河南省高级人民法院环境资源审判庭受案范围》中指出环境资源类的行政案件包括涉及土地征收、确权、规划等土地类的行政案件，而重庆市在相关文件中提出土地行政管理案件不归为环境行政案件。(5)重庆市高级人民法院发布的《关于环境资源审判庭受案范围的规定(试行)》表示涉及土地的各类行政案件不由环境资源审判庭审理。这种差异性的案由归类使得案件案由不统一、不规范成为常态。

(二)行政机构职权变革与开放性缺失

自1974年环境保护领导小组专设至今，环境保护的领导机构经历了7次变革。特别是2018年国家推进深化生态环境机构改革，强化生态环境保护机构与职能设计，将原本7个部门的生态保护职责汇总于新设的生态环境部，将原本8个部门的资源开发利用与保护职责汇总于新设的自然资源部。意味着原本划定为环境保护行政管理、资源行政管理、农业行政管理、水利行政管理、国有资产行政管理的部分行政管理职能，需要被划入环境资源行政管理的大类当中。

从制度运转的角度而言，每一个制度都需要有一个更新的机制以适应外界条件与需求的变化。《案由通知》的案由制度缺乏对于新情况的应对机制，以至于环境行政案件在案件类型化与可诉行政行为种类发生变动时，无法及时作出回应。结合环境行政案件案由确定的需求，制度开放性的缺失体现在两个方面。

一是行政管理范围的固化。由于“行政管理范围”与“行政主体类别”的划定并没有明确的标准，仅是依照穷尽列举的方式呈现目前存在的行政管理范围。没有标准的类型化，意味着不存在类型化跟随实践需求发生变化的可能性，因而列举的行政范围是固定的。二是行政行为的类型化。行政行为类型化的要求意味着在新的可诉行政行为产生至明确类别的时间段内，相关案件都无法准确地适用案由规范。正是因为案由制度在设计之初忽略了行政案件类型化与可诉行政行为可能存在的变化，致使案由体系无法应对环境行政管理职权对以往行政管理范围划分的突破，继而产生了一系列适用问题。

三、《案由暂行规定》产生的规范与突破

2020年《案由暂行规定》出台，以“简洁、明确、规范、开放”为原则，确定了“行政行为”是唯一的案由确定标准。这对于缓解既往环境行政案件案由适用的问题确有裨益。

(一)《案由暂行规定》中案由的构成与特征

《案由暂行规定》明确案由确定的唯一依据是被诉行政行为。案由具体分为三级：一级案由为行政行为，囊括行政机关与行政职权相关的所有作为与不作为；二、三级案由是对一级案由的细化，其中，三级案由主要是依照法律法规等列举的行政行为名称，以及行政行为所涉及的权利等内容来进行划分的。同时，《案由暂行规定》明确了8种特殊行政案件案由的确定规则，详见表3。

相较于《案由通知》的案由体系，新的案由规范具有以下三方面的特征。

一是，重构案由分类。行政案件案由不再做作为案件与不作为案件的划分，不履行法定职责的普通案件与公益诉讼案件以特殊行政案件案由的形式予以呈现。同时，明确了7种特殊案件的案由确定规则。

二是，简化案由构成。《案由通知》中划“类”为行政案件案由确定的主要方式，作为案件的第一次划类以“行政管理范围”为依据，《案由通知》和《增加案由通知》共归纳和列举了42个大类的“行政管理范围”，其中行政管理范围宽泛的领域可再进行细化分解，如公安、工商、税务等。作为案件的第二次划类，以“行政行为类别”为依据，将行政行为归纳为27类。而《案由暂行规定》明确行政行为作为案由确定的唯一依据，而“行政管理范围”“行政主体类别”“行政行为类别”不再作为案由的构成要素。“类”与“别”的划分都依据行政行为实现，行政行为性质和种类成为区分不同类型行政案件的唯一标准。

表3 《案由暂行规定》规定的特殊行政案件案由确定规则

三是，细化案由适用。《案由暂行规定》对案由适用过程中可能出现的问题作了详细规定，包括对三级案由的适用顺序、多个行政行为被诉案由的确定、不可诉行政行为案由的确定以及不履行法定职责的概念。

(二)形式失范的规范化

在以往案由的适用过程中，环境行政案件在形式上表现出了主要构成要素缺失、表述混乱、以行政主体替代行政主体类别的情况。《案由暂行规定》所形成的案由体系能够完全规避环境行政案件案由适用中存在的形式失范问题。

如前文所述，规范多年未有更新，地方文件指导案由的确定是环境行政案件案由适用形式失范的主要成因。《案由暂行规定》作为最高人民法院下发的司法解释性文件，是最高人民法院依法有权作出的具有普遍司法效力的解释，对下级人民法院具有约束力，是普遍适用于全国行政案件案由的规范文件。《案由暂行规定》的发布和实施标志着2004年发布的《案由通知》以及以往存在的对环境行政案件案由有所影响的各地方性文件同时废止，既往案由适用可能存在的地域性差异将不复存在。

《案由暂行规定》中案由构成简单，行政行为是案由确定的唯一依据。行政管理范围与行政主体类别不再是环境行政案件案由的主要构成要素，自然也就不存在主要构成要素缺失，以及行政主体替代行政主体类别的问题。同时，在行政案件中，行政行为作为被诉内容确实能够体现案件性质并提示法律适用，是行政案件案由的构成要素。行政行为在案由构成中的重要性在实践数据中亦有所体现，在样本案例中，所有案件案由都包含行政行为要素。换言之，在《案由暂行规定》适用期间，案由构成要素缺失的情况不会出现。

《案由暂行规定》中对案由作出了明确规定，通过列举的方式确定了22个二级案由与140个三级案由，基本实现了对目前法律规范中可诉行政行为的全面涵盖，即保证了在常规范围内的案件案由是唯一且确定的。而且，在非常规情况下，对特殊行政案件案由的确定规则作出了详细的界定，并对案由确定中存在的其他可能产生混淆的问题予以说明，保证了案由确定的准确性。

(三)实质困境的突破

适用《案由暂行规定》可以保障环境行政案件案由不会再出现以往存在的形式不规范的问题，对于环境行政案件案由适用的实质困境也有一定的突破。

1. 三级案由实现区“别” 依照《案由规定》中对于行政行为种类的划分，环境法律规范中的可诉行政行为几乎均为行政处罚和行政强制措施。因此，无法通过案由实现对不同类型环境行政案件的区别。为解决这一困境，《案由暂行规定》明确了案由的确定优先适用第三级案由，而三级案由为规范文件所列举的具体行政行为，大部分的行政行为都被单独划归为一类，故而能够通过案由对不同环境行政案件予以区分。

2. 开放性的制度设计 如前文所述，由于《案由通知》中行政案由体系在制度设计中忽略了案件类型与可诉行政行为增加的情况，致使新的环境行政案件产生时，无法在原本的案由体系中确定案由。环境行政处于发展阶段，可诉行政行为的增减是规范动态发展的必然结果。相较于《案由通知》中难以确定案由情况的“酌情处理”，《案由暂行规定》明确了案由的新设依据，即对于《案由暂行规定》未列举案由的案件“可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由”。

这一规定可以从两个层面予以解释：一是考虑到行政案件案由可能存在新设的可能性，在案由体系中保留了案由新设的路径；二是明确了未列举案由案件的表述方式，保障了新增可诉行政行为在诉讼中案由的确定性和唯一性。

《案由暂行规定》中新设路径的可行性得益于案由构成要素“行政行为”对于传统案由构成中“行政行为类别”的替换。 “类别”二字的删除意味着去掉了行政行为类型化的过程，即从规范中提取的关于行政行为的表述可以作为新的案由直接纳入到案由体系当中。例如，在环境行政行为“限制生产”新设之初，无法确定其应当归属于行政处罚、行政命令还是行政强制措施，所以，在属性未明阶段，其可以将“限制生产”作为案由来实现对案件性质的表述，而且这一表述是确定且唯一的。

3. 案由类型化的实现 《案由暂行规定》中案由的确定不再关注行政管理范围，仅对案件行政行为的类型化予以呈现。因此，行政管理范围与行政主体类别的划定无法实现对环境案件的识别是《案由暂行规定》没有解决的问题。

四、环境行政案件的案由需求

《案由暂行规定》在一定程度上解决了环境行政案件案由适用中形式失范的问题，而且实现了对实质困境的突破，即以最简单的方式处理了复杂的问题。然而，从实质意义上讲，环境行政案件案由适用的实质困境依旧没有得到彻底解决，依照《案由暂行规定》确定的案由仍无法识别案件是否为环境行政案件。

(一)环境行政案由类型化的需求

1. 环境行政案件划“类”的必要性 案由贯穿于审判活动的始终，其效用包括明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、类型化卷宗四个方面。构成要素中仅有行政行为的案由能够实现案由的基本效用，因此，对于环境行政案件而言，不做划“类”的案由制度所产生的问题主要体现在三个方面。

一是无法准确确定案件的性质。一般案件依据其本质属性被确定为民事案件、刑事案件、行政案件，案由中行政行为的要素能够说明案件为行政案件，应交由行政审判庭审理。然而，基于环境司法专门化的推进，有必要从一般行政案件中识别出环境行政案件交由环境资源专门审判机构审理。在没有明确环境行政案件案由的情况下，案件是否交由环境资源专门审判机构审理是基于立案庭工作人员的主观判断，不能保证对案件的识别是准确、客观且基于同样标准的。

二是无法准确提示法律的适用。行政行为所能提示的法律适用于程序争议，对于实体争议的法律适用并没有提示作用。

三是无法支撑司法统计分析。司法实践样态分析是发现法律规范可能存在的问题、提出学术研究命题的主要手段。对案例的识别需要以案由为关键点，《案由暂行规定》的案由体系只能对案件作出与行政行为相关的统计和分析，而无法对环境行政案件进行提取和研究。

2. 环境行政案件的分“类”需求 从行政案件整体的角度看，在一般行政案件中将环境行政案件划归为一类，无法完全实现案由制度在环境行政案件中的效用。《案由暂行规定》中二、三级案由的类型化大致以行政行为的种类和所涉及的权利内容为依据。行政行为的确是环境行政案件需要关注的焦点，但由于环境行政管理独立于其他行政管理的时间并不长，因而更需要关注案件的性质与行政管理的特性。因此，环境行政案件特征的类型化体现才是呈现案件性质、实现精细化审判的关键，即需要从环境行政案件内部展开对不同环境行政案件的类型划分。

(二)环境行政案由制度的设想

《案由暂行规定》删除了“行政管理范围”与“行政主体类别”要素，并指出确定或者掌握相关行政管理领域某类行政案件的基本情况，是可以通过被诉行政机关要素的提取来实现的。换言之，不同管理领域案件的类型化可以通过对被诉行政主体的识别来实现。在一般情况下，这种假设是可以成立的。

在不涉及环境行政管理职责的情况下，行政机关与行政管理范围存在一一对应的关系。但如上文所述，环境行政监管职权分散在多个部门，而每个部门所涉及的职权并不一定都与环境相关，因此，仅通过被诉行政机关要素的提取，无法实现对环境行政案件的识别。

为实现环境行政案件案由的实质有序，完成对环境行政案件的外在划类与内在分类，需要形成与《增加案由通知》中关于知识产权授权确权案件案由类似的对环境行政案由的专门规定，同时形成涉及多个层级的环境行政案由体系。多层级环境案由体系需要一个明确的范围划分标准，以避免新设的案由库中案由类型重复、划分混乱，从而产生新的问题。因而要求案由类型化的标准需要具备两个条件。一是类型化的实质性。这就要求对范围的划分不能仅仅是形式上的分类，以至于在案件的审判和归类中无法进行实际意义上的区别。[8](P.64)二是类型化的实践性，案由的设计和类型化服务于案件审判和司法统计，其中最为重要的是为司法制度的补充和修正提供数据支撑。在此基础上，从实践操作的角度而言，存在以下三种可能的类型化方式。

一是以行政行为所归属的行政管理范围为标准。为解决环境行政职权冲突、重复、分散的问题，2018年，国家机构改革时已将与环境相关的职权汇总于自然资源部和生态环境部，并形成了“有统有分、有主有次”的职能结构。如此，对行政管理范围所作的划分有益于法官对案情的把握，有助于当事人了解行政管理的职能，更为重要的是案宗归档的数据结论可以直接服务于对行政机关职权行使状况的评判和修正。而环境行政案件内部的类型化则以对业务工作的分配为标准，例如，生态环境部的业务工作分配以环境要素为依据，可分为水生态行政管理、大气行政管理、土壤生态行政管理、海洋生态行政管理等等。环境要素是环境的基本结构单元，要素内部存在物质与能量的流动，以整体作为行政监管的对象，作用于不同环境要素的相同职能一般由同一行政机构承担，因而隔绝了以主体替代行政管理范围的现象。但类型化的行政管理范围是围绕环境要素的行政管理职权的总和划定的，其边界具有模糊性，因此在特殊案例中可能涉及多个行政管理范围的交叉而出现无法确定案由的情况。

二是以行政行为适用的规范为依据。即发生纠纷的行政行为适用的是与环境相关的法规，并将其视为环境行政案件。对环境行政行为的类型化可以环境法规制度体系为依据，如三同时制度、环境影响评价制度、生态红线制度等等。此种类型化方式得益于制度体系的完备、开放及问题导向，不同类型的案件也会表现出相对清晰的边界，法律规范的任何变动都可以迅速且独立地对应在某个制度之中，便于作出相应的案由调整。但存在争议的行政行为往往会适用多项法律，且存在环境行政案件中有争议的行政行为不适用环境规范的特殊情况。例如，在吉林省辉南县人民检察院诉辉南县卫生和计划生育局要求确认行政行为违法案〔(2017)吉0523行初11号〕中，被诉行政行为为卫计局颁发《医疗机构执业许可证》的行为，经法院审理认为该行为因未提供环评报告而违反了《吉林省医疗机构审批管理办法》。在该案件中并未适用与环境相关的法律，但其争议的事实的确属于环境行政管理的范畴。

三是以诉讼的目的为依据。若针对被诉行政行为的争议是以环境保护为目的而发生的，即将其划归为环境行政案件。此种类型化的方式抛弃了案件的外在形式，并在实质意义上对环境行政案件进行识别，进而可以识别对环境特性表达不明显的环境行政案件。如上文所述的医疗机构许可相关案件，被告基于排放污水、污染环境提起的诉讼可以被认为是环境行政案件。同时，对诉讼目的的识别依据可以有效剔除存在程序争议的行政案件。在案由的二级划分中可以参考《中国环境资源审判(2019)》对环境资源案件的划分，即将环境资源案件划分为环境污染防治案件、生态保护案件、资源开发利用案件、气候变化应对案件和生态环境治理与服务案件等，但此种类型化的方式同样存在弊端，对诉讼目的的判断具有主观性，可能会存在偏差。

结语

通过对环境行政典型案例的研读发现，在《案由通知》适用期间，环境行政案件案由存在主要构成要素缺失、表述不规范、行政主体与行政主体类别混同的形式不规范，以及无法通过案由实现案件划“类”与区“别”的实质困境。从表面上看，环境行政案件在适用《案由通知》中存在的问题源于案由规范的滞后以及各地方案由制度的多样化探索，究其根本在于案由制度设计中行政管理范围划定的不合理以及开放性的缺失。

《案由暂行规定》在很大程度上规避了既往案由适用中存在的问题，通过对案由构成的简化以及对案由适用规定的细化，满足了环境行政案件案由形式规范的需求。但由于案由构成过于简化而依旧存在无法通过案由对环境行政案件进行识别的问题。对于环境行政案件而言，倘若要通过案由确定案件性质、指导法律适用并进行有效的司法统计，就必须对环境行政案件进行分类，以达到对外区别其他司法案件、对内形成不同环境行政案件类别的目的。如何实现环境行政案件的具体类型化是值得进一步探讨的课题，笔者认为行政行为所归属的行政管理范围、行政行为适用的规范以及行政诉讼的目的均存在作为类型化标准的可能性。