党内法规制度价值体系探析

□ 赵晓强

（1.吉林大学，吉林 长春 130012；2.中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

一、党内法规制度的价值及价值体系

党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，习近平同志指出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，并提出“力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障”［1］。可见，党内法规制度承载着全党乃至全国人民的美好愿望和强烈期许。在哲学上讲，实践主体与党内法规制度这种需要与被需要的关系被称为价值关系，价值是一个哲学范畴，它体现着实践主体对客观事物的要求。

价值“反映的是在人类实践活动中主体与客体需求与被需求的关系，揭示的是人的实践活动的动机和目的”［2］，体现了实践主体对客观事物的需求，换个角度说，价值用以表达客观事物可以满足实践主体的需要，进而对实践主体有意义。价值与人的情感紧密相连，价值判断都是在回答“应当是什么”的问题，比如，共产党员应当具有坚定的理想信念。这与事实判断完全不同，事实判断要解决“是什么”的问题。尽管价值具有强烈的主观色彩，但是并不是说价值完全取决于个人的“好恶”，价值观是由一定的物质生活条件决定的，也正是因此，人们才可能形成共同的价值观。

“党内法规制度的价值”通常表达三种意义，或者说我们在三种语境下使用“党内法规制度的价值”。第一，党内法规制度在管党治党的过程中能够增进哪些“善”。比如，忠诚、担当等，这可称为党内法规制度的目的价值。第二，党内法规制度自身应具有的好的品质。比如，党内法规制度体系完备、逻辑清晰等，这可称为党内法规制度的形式价值。第三，指的是一种评价标准，它既是党内法规制度目的价值的证成准则，又是党内法规制度形式价值的尺度标准。比如，我们通过党内法规制度来规范党内政治生活，使党的执政能力和领导水平得到了提高。三种语境下的“党内法规制度的价值”也就构成了党内法规制度的价值体系，也就是说党内法规制度的目的价值、形式价值和评价标准共同构成了党内法规制度的价值体系，三者相辅相成、缺一不可。

二、党内法规制度的目的价值体系

习近平同志指出：“先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性，我们加强党的建设，就是要同一切弱化先进性、损害纯洁性的问题作斗争，祛病疗伤，激浊扬清。”［3］党内法规制度建设是党的建设的重要组成部分，是提高党的建设科学化水平的制度保障，也必然以促进党的“先进性”和“纯洁性”为己任，也可以说“先进性”和“纯洁性”构成了党内法规制度的目的价值体系。

（一）先进性

“先进”是“位于前列，可为表率”的意思，体现的是一个事物相对于另一个事物具有卓越的性质。党的先进性是指政党这样一种政治集团比之其他政治集团和群体组织所具有的先进性特征，是一个政党能够走在社会发展前列、带领社会前进并为全社会做出榜样和表率的一种性质、素养和能力［4］。正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所指出的，“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分；在理论方面，他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”如此，可以看出，中国共产党的先进性具有两个方面的含义，“一是指一个政党在思想、理论、纲领等方面所具有的优于其他政党的特质；二是指一个政党在人类社会历史发展进步中所起作用的性质”［5］，这样，一方面，中国共产党的“先进性”意指中国共产党与其他政党相比“位于前列”，可以作为世界各国政党的“表率”；另一个方面，意指中国共产党在中国各个阶层中具有卓越的属性，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”是这种“先进性”的集中体现。

作为党内法规制度目的价值的“先进性”，一方面要求把对“先进性”的要求贯穿于党内法规制度体系之中，也就是说所有的党内法规和规范性文件都要体现“先进性”的要求；另一方面，党内法规制度要从制度层面促进和保证“先进性”的实现。为此，第一，党内法规制度建设必须以先进的理论为指导，那就要“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”。第二，党内法规制度要将党的先进思想制度化，党的十九大报告指出要坚持“思想建党和制度治党同向发力”，把党的先进思想融入党内法规制度之中。第三，党内法规制度要对党员提出更加严格的要求，以区别于普通群众，作为“先锋队”，党员应当以身作则，适用高于普通群众的行为规范，正如党的十八届四中全会所指出的“党规党纪严于国家法律”。第四，着力加强“党的领导法规”建设，党的十九大报告指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这是党的“先进性”的集中体现，因此，要在制度上完善党对国家事务的领导方式和体制机制，提高执政本领。

（二）纯洁性

纯洁性是党内法规制度的又一目的价值。马克思主义政党的纯洁性，是指党员和党组织在思想、政治、组织、作风、行为等方面与党的性质、宗旨的一致性［5］。毛泽东同志提出要建设“一个有纪律的、思想上纯洁的、组织上纯洁的党，合乎统一的标准的党”［6］。党的性质是“中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益”，党的宗旨是“全心全意为人民服务”。各级党组织、党员都要在思想上和行动上与党的性质和宗旨保持一致。党内法规制度既是行为规范，也是道德准则，不仅管行为，也管思想，对各级党组织和党员提出了更高的要求。

纯洁性在党的建设的不同方面，对各级党组织和党员的要求所有不同。在政治建设方面，纯洁性表现为“忠诚”，要求各级党组织和党员忠诚于党，尤其要做到“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导”，同党中央保持高度一致。在思想建设方面，纯洁性表现为“信仰”，共产党人要坚定理想信念，“做共产主义远大理想的坚定信仰者和忠实实践者”。在组织建设方面，纯洁性表现为“担当”，党的干部应当勇于担当，能干事，干成事。在作风建设方面，纯洁性表现为“服务”，要求党的干部服务人民，保持同人民群众的血肉联系。在纪律建设方面，纯洁性表现为“严明”，党的干部应当严格遵守党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律以及生活纪律。

三、党内法规制度的形式价值体系

党内法规制度的形式价值指的是党内法规制度形式上的优良品质，也就是说党内法规制度本身合乎人们的期望和理想。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》提出了“系统性、整体性、协同性明显增强”的要求。《关于加强党内法规制度建设的意见》提出要“保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”。这两个方面构成了党内法规制度的形式价值体系。

（一）系统性、整体性、协同性

党内法规和规范性文件数量庞大，必须按照一定的“次序”组合在一起，或者说党内法规制度如何进行分类。对此，学界有两种有代表性的观点。潘泽林老师将党内法规制度分为：党内“宪法”、党内“刑法”、党内“民法”、党内“行政法”和党内“诉讼法”［7］。王振民老师将党内法规制度分为六大类：党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的队伍建设法规、党的作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党内工作程序法规［8］。《关于加强党内法规制度建设的意见》明确指出“完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》也从这4个方面做出了“顶层设计”，为党内法规制度的系统性建设指明了方向。

党内法规制度的整体性是指党内法规对党的活动的全覆盖。整体性是从党内法规调整范围角度而言的，“党规的调整视野是360°，通过强弱不等的调整方式，实现党的意志和主张的影响力对整个社会活动的全覆盖”［9］，这些活动既包括党的自身建设活动，同时还包括党的领导和执政活动。党的十九大报告指出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，指的就是要实现党内法规制度对党务活动的全覆盖，将党的活动全部纳入党内法规制度的轨道。其实，也不难发现，党内法规制度的整体性和系统性互为表里，整体性是对外而言的，系统性是对内而言的，是不可分割的，是一个问题的两个方面。

党内法规制度的协同性是指党内法规制度之间的有效衔接和相互促进。党内法规制度之间有效衔接，形成拉动效应，相互促进，共同发展。党内法规制度的协同性建设应从以下几个方面着手：第一，加强党内法规制度建设的顶层设计。第二，建立健全党内法规制度的清理制度。第三，加强党内法规和规范性文件的备案审查工作。第四，建立健全党内法规制度的评估制度。同时，还应重视党内法规与国家法律协调和协同的问题，坚持“国家法律高于党内法规”和“党内法规严于国家法律”的原则，使两者能够互相促进、相互补充。

（二）立得住、行得通、管得了

《关于加强党内法规制度建设的意见》指出“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”，这是对党内法规制度所提出的又一个方面的形式价值。

“立得住”要求党内法规制度具备“合法性”。第一，在制定主体上具备“合法性”，根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）规定，党内法规应当由“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”制定，规范性文件只能由“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”制定。第二，在制定程序上具有“合法性”，根据《制定条例》，党内法规的制定应当履行起草、调查研究、征求意见、报送草案、审核、审议批准、报请发布、公开发布等程序，此外，党内法规和规范性文件制定后，还应当向中央备案。

“行得通”要求党内法规制度具备“科学性”。这给党内法规制度建设提出了几个方面的要求：第一，党内法规制度建设应当遵循党的建设的一般规律，也要遵循法治建设的一般规律。第二，党内法规制度的条文应当逻辑严密、表述准确、简明实用，避免出现歧义和繁琐，使人们能够准确理解其意。第三，党内法规制度应当实体规范和程序规范同步建设，避免有实体而无程序，导致党内法规制度无法适用。第四，操作性强。一方面，党内法规制度应易于操作；另一方面，在制度设计上应考虑操作的成本，防止成本过高。

“管得了”要求党内法规制度具备“权威性”。这样要求各级党组织和党员必须严格遵守党内法规制度，树立党内法规制度的权威。为此，第一，坚持以上率下。各级领导机关和领导干部带头做好遵守党内法规制度的表率，是党内法规制度获得“权威性”的最直接来源。例如，八项规定提出以来，以习近平同志为核心的党中央率先垂范，在全党形成了示范效应，直接带动了党风的扭转。第二，注重学习教育。各级党组织和党员应当将党内法规制度作为日常学习的重要内容，党校、行政学院、干部学院应当将党内法规制度作为各类班次的必修课。第三，强化监督检查。一方面，将遵守党内法规制度作为各类考核、干部任用的重要标准；另一方面，各级执纪机关加强监督和问责，按照《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》的要求，“形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制”。

四、党内法规制度的评价标准体系

党内法规制度的评价标准体系是党内法规制度建设成败的尺度，提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化是党内法规制度建设的主要评价标准。

（一）提高党的执政能力和领导水平

通过党内法规制度建设，进而提高党的执政能力和领导水平是对党内法规制度的最直接评价标准，也就是说，党内法规建设的水平与党的执政能力和领导水平成“正相关”的关系。早在2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》就指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领”。党的十九大把党的执政能力作为新时代党的建设的重要组成部分，提出“加强党的长期执政能力建设”“增强依法执政本领”。党的十八大以来，“党和国家事业发生历史性变革”，“党在革命性锻造中更加坚强，焕发出新的强大生机活力”，这说明党内法规制度已经转化为管党治党的实效。

另一方面，党的十八大以来，党的领导水平显著提高，正如党的十九大报告指出的“五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的”，这些成就离不开党的领导，也说明党内法规制度在增强党的领导水平方面成果显著。党的十九大报告进一步提出“坚持党对一切工作的领导”“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，对增强党的领导水平提出了进一步的要求。同时，还提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。可见，党内法规制度在加强和改善党的领导方面要发挥更大的作用。

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化是党内法规制度的又一评价标准，也就是说党内法规制度建设能够推进国家治理现代化。党内法规制度对国家治理体系和治理能力现代化的推进作用主要体现在以下两个方面。

从制度层面讲，党内法规制度及其执行是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”［10］。可见，党内法规制度是国家治理体系的一部分，而运用党内法规制度管党治党则是国家治理能力的组成部分，党内法规制度建设推进了国家治理现代化。

从治理的视角看，党内法规制度促进了善治的实现。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”［11］。俞可平通过对各家观点的分析，认为善治的基本要素有十个，包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正［12］。党内法规制度在促进善治实现方面作用显著，特别表现在“法治”这个要素上。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。“法治的精髓就是对国家机关及其工作人员行使国家权力进行监督和制约”［13］，中国共产党是执政党，通过党内法规制度来管党治党，让各级党组织和党员干部在监督和约束的环境中工作，也是在对国家权力进行监督和制约，更加充分地体现了法治对权力的制约。

可见，党内法规制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。反过来说，国家治理体系和治理能力的现代化程度是党内法规制度建设的评价标准。