刑事立案监督的现实困境及解决途径

张云燕

天津市河东区人民检察院，天津 300171

一、检察机关刑事立案监督存在的问题

(一)立案监督线索来源少

按照《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》规定，刑事立案监督职能由侦查监督部门承担。结合自身工作职能，侦查监督部门获取立案监督线索的途径主要有三条：一是在审查逮捕工作中发现，二是案件当事人向检察机关控告、申诉和举报，三是通过刑事司法与行政执法衔接机制获得。

受审查逮捕案件审查期限和办案人员力量制约，侦查监督部门很少主动通过摸排走访获取立案监督线索，通常是在审查逮捕中发现，或者被动等待控告申诉举报。而立案是审查逮捕的前置程序，有大量刑事案件在立案侦查后，公安机关并不进行提请审查批准逮捕，使得检察机关侦查监督部门通过审查逮捕发现立案监督线索十分有限。公安机关以未达到立案标准不予立案，或将应当侦查的案件作为治安案件处理，案件则无法进入刑事侦查、诉讼程序，检察机关亦无法获知案件线索。

(二)立案信息了解少

检察机关基于法律规定和自身在刑事诉讼中承担的阶段性职能，难以实现在立案阶段介入案件，掌握公安机关立案的详细情况，检警双方在立案阶段存在严重的信息不对称，造成检察机关立案监督权的行使过于被动。事实上，检察机关只有充分获取案件和公安机关立案相关行为的信息，才能合理判断立案行为是否具备合法性，从而进一步确定是否启动监督程序。然而，在现行的刑事案件侦查程序下，对于应立而不立的案件，是无法进入检察机关侦查监督部门视野的。例如，公安机关因警力不足、查办难度大等原因主动撤案，且案件当事人并未进行举报申诉，则检察机关对于公安机关的违法撤案行为就无从知晓。而对于不应该立案而立案的案件，一直到审查逮捕阶段，检察机关才初次接触犯罪嫌疑人和案件材料，错误立案情况才初次有了被纠正的可能，造成立案监督权的缺位和延迟。

(三)检察机关调查权受限

在现行的《刑事诉讼法》中，没有关于检察机关立案监督调查核实的规定。《人民检察院刑事诉讼规则》作为司法解释，其位阶较低，导致检察机关开展立案监督调查核实存在依据不足、程序不明、手段欠缺等问题。检察机关侦查监督部门通过调查核实获取的证据材料能否作为刑事证据使用，亦无明确规定。

(四)立案监督缺乏刚性约束力

立案监督作为一种事后监督程序存在，其意义在于纠正公安机关的错误立案情况，进而阻止或者启动侦查程序。但是，公安机关作为侦查权掌控方，即使检察机关对错误立案情况进行了监督，立案后侦查的进展，提请批准逮捕、移送审查起诉仍然由公安机关决定。如果公安机关立而不侦，消极推诿，检察机关并没有积极有效的约束手段和控制方法。

二、产生问题的原因分析

(一)检察机关立案监督力量不足

在检察机关内部，立案监督职能划归在侦查监督部门。侦查监督部门同时承担了审查逮捕、侦查活动监督等职能，近年来，审查逮捕案件数量大幅增加，基层检察机关“案多人少”的矛盾十分突出，检察官办案的主要精力无法顾及立案监督，在内部管理上，对检察官通常只有审查逮捕工作的考核，对开展立案监督没有任务要求。客观上，侦查监督部门有限的监督力量，从广度、深度上都不具备监督公安机关受案、立案全过程的能力。

(二)立法规定不完善

现行《刑事诉讼法》第111条规定了人民检察院有权对公安机关应立案而不立案的案件进行监督，对于公安机关不应立案而立案的案件，人民检察院是否有监督权，《刑事诉讼法》没有规定。检察机关开展立案监督的方式方法、程序手段等，《刑事诉讼法》均没有相关条款做出规定。法律规定的缺位和模糊，造成立案监督权在司法实践工作中缺乏依据，有名无实，基层检察机关在行使立案监督权的过程中无从入手，得不到公安机关、行政执法部门的有效配合，严重影响了立案监督工作的实际效果。

(三)立案监督与立案标准不统一

现行《刑事诉讼法》规定，公安机关发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查。最高人民检察院发布的《人民检察院立案监督问题解答》提出，“人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。”这就无形中提高了立案监督的标准。立案监督标准和立案标准的不统一，使检察机关在行使立案监督权时出现困惑。

(四)案件考核制度不合理

由于受到维稳任务和破案率的影响，公安机关为达到案件业绩考核要求，在办理刑事案件时，通常采取不破不立，先破后立的方式，即在立案前就进行大量的侦查取证工作，如果没有收集到足够充分的证据，便不予立案，或者将应立案侦查的案件作为治安管理案件处理，造成大量应打击的犯罪案件无法进入侦查、诉讼程序。检察机关同样面临业绩考核压力，为了完成立案监督任务，在存在线索来源少、监督力量不足等问题的形势下，不得不降低姿态，要求公安机关主动提供问题案件，作为立案监督案件来源，监督权有名无实。

三、强化刑事立案监督的途径对策

(一)拓宽立案监督线索来源渠道

建立检察机关、公安机关、行政执法机关常态化的工作联系机制，定期召开联席会议，从制度层面加强公安机关、行政执法机关配合检察机关开展立案监督的积极性、主动性。检察机关侦查监督部门应加强立案监督力量，强化办案检察官监督意识，将立案监督数量和质量列入检察官业绩考评体系。与检察机关内部控申、民行等部门加强沟通联系，深入挖掘立案监督线索。加强检察机关立案监督职能宣传，使案件当事人在发现有公安机关违法立案现象时，及时向检察机关申诉举报。

(二)搭建案件信息共享平台

建设检警乃至整个司法系统的政法专线网络，是国家信息化战略的重要部署。通过技术手段，搭建行政执法机关、公安机关与检察机关之间的案件信息共享平台，打破检察机关无法获取公安机关和行政执法机关案件信息的障碍，是实现被动监督向主动监督转变的重要途径。检察机关应提升信息分析运用能力，确定重点监督领域，及时发现监督线索。公安机关、行政执法机关通过信息共享平台，亦能及时获取检察机关的监督审核情况，保障刑事立案监督取得实际成效。

(三)完善立案监督相关立法规定

通过完善立法，加强检察机关刑事立案监督的刚性约束力。《刑事诉讼法》关于立案监督的条款中，应增加检察机关对于公安机关不应当立案而立案启动监督程序的相关规定，从而形成立案监督法律规定的完整体系。不同位阶法律与司法解释应统一立案监督与立案的执行标准，为检察机关提供明确统一的法律适用指向。明确检察机关在立案监督程序中的调查权，为检察机关调取证据材料提供法律依据。制定关于行政执法与刑事司法衔接的单行立法，规定对涉嫌犯罪案件的移送标准、期限、程序和证据要求，明确对其行政执法机关责任人的追责程序。明确规定检察机关在两法衔接中的监督地位、职责和具体措施等，不断增强监督刚性。

(四)制定合理的案件考核制度

公安机关在刑事案件中不破不立、先破后立的现象，归根结底是由不合理的案件考核制度造成，其负面影响是致使大量刑事案件无法正式进入侦查程序，不利于有力打击犯罪。与此同时，检察机关没有“能捕、能诉、能判”把握的刑事立案监督数量，直接影响到侦查监督部门的业绩考核。上级部门在制定案件考核制度时，应严格遵循刑事立案的标准，细化、明确考核指标，将不利于打击犯罪、发挥检察机关监督职能的考核指标摒弃出考核体系，促进检警双方规范侦查与监督行为。