监察体制改革背景下人民监督员制度优化探讨

方 皓

中共池州市委党校，安徽 池州 247000

一、人民监督员制度定位

人民监督员制度本身是围绕监督自侦权而进行设计，以健全检察权运行的外部监督制约机制为目标，突出的是“监督”属性。从制度实践来看，人民监督员制度已突破其设置初衷，演变成为公民参与司法的重要制度载体。

(一)“监督者”的质疑与回应

如何对人民监督员制度的运行效果进行评价是一个实务难题。如果单纯站在监督者的立场，那么监督结果采纳率可以成为一个重要依据，但是监督结果采纳率高并不必然能够得出人民监督员制度运行效果好的结论。究其原因，追求对个案的精确监督并非该制度的创设初衷，事实上，实务界与理论界一直对人民监督员是否具备对个案的精确监督能力心存疑虑。理由是显而易见的，人民监督员并不具备专业的刑事案件研判能力。所以，以“监督”为名的人民监督员制度其实名实不副。

(二)“参与者”的剖析与补正

正如前文所述，实践着的人民监督员制度已经突破了该制度创设的初衷，在各类报道中，我们能够看到人民监督员活跃在案件公开听证会、检务公开、专项法律监督等各类活动中。2013年3月，高检院出台的《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》也将“主动商请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、法学专家等介入公开审查和矛盾化解”写入规定。由此可见，人民监督员制度的影响已不限于自侦领域，其制度定位已由“个案监督”拓展至“广泛参与”检察权运行的重要环节。这一变化背后的深层次原因是“监督”不足以独立支撑起这一制度，当制度与实践相脱节，参与主体便不再只是“被动地反映所处场景的社会规范”[1]。

二、人民监督员监督范围界定

人民监督员制度的法定监督范围经历了三次重要变化，但始终局限于检察机关办理的自侦案件。监察体制改革的背景下，有必要重新布局人民监督员制度的监督范围，解决“无米下锅”的制度困境。

(一)总体思路

综观世界各国公民参与司法的制度，公民越来越多地参与到检察权运行的各个环节。以美国大陪审团制度为例，按照美国宪法第五条修正案的规定，“无论何人，除非根据大陪审团的报告或起诉书，不受死罪和其他重罪的审判”。具体而言，大陪审团不负责判定罪名是否成立，而是根据政府方面的律师(检察官)提交的证据来认定是否达到一定的证明标准，从而决定是否将嫌疑人移交审判。以美国大陪审团制度为原型，日本于1948年通过了《检察审查会法》，建立了普通民众参与检察权运行过程的制度，由其负责对检察官作出的不起诉决定进行审查以及就检察业务的改进提出建议和劝告。由此可见，扩大人民监督员制度的监督范围，使其更为广泛地参与到检察权运行的各个重要环节，具有大量的域外经验予以支撑。

(二)具体路径

按照上述逻辑，人民监督员制度承担着作为检察机关外部监督制约机制和提升检察工作透明度、增强司法公信力的任务。因此，从某种角度来讲，人民监督员制度的监督范围越大，越有利于实现这个目标。但是，诉讼制度的构建向来都是一种平衡的技艺，必须综合考量多种因素的交互叠加效果。

1.排除项

有观点提出，“在维持现有人民监督员制度监督范围不变的前提下，根据此次职能整合性质的不同，直接把现有的人民监督员制度根据相关情况并入到监察委员会中”[2]。这一观点有“拆东墙补西墙”之嫌，根据传统监督范围而进行的制度推演存在较强的路径依赖，解决了“谁来监督监察委”的问题，但是回避了“谁来监督检察院”的问题。还有学者认为，人民监督员制度“应该在监察改革中得到继承和发展”，应该“将人民监督员制度优化为人民监察员制度”[3]。但是，文章并没有直接说明是否保留人民监督员制度对检察机关的监督。如果将人民监督员制度的监督范围扩展至监察委办理的职务犯罪案件，也存在监督重心发生转移的风险，使得本就捉襟见肘的人民监督员队伍容易陷入四面出击、疲于应对的局面，不利于实现其提高检察工作透明度和司法公信力的原始目标。

2.必选项

《监察法》公布后，检察机关从法律上不再享有对职务犯罪案件的侦查权，但仍然履行立案监督、批准或决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。以《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》第二条为例，可以直接将“人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作”更改为“人民检察院办理的案件工作”，实现对案件监督范围的全覆盖。但应有所侧重，可以借鉴参考日本检察审查会、美国大陪审团等监督模式，将监督重点集中于拟不起诉的案件、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件以及拟撤销的案件。

此外，尤其要注重发挥人民监督员制度在公益诉讼案件中的纽带作用，促进人民群众对公益诉讼制度的理解。完善人民监督员在公益诉讼案件线索发现机制中的主体地位，对人民监督员办事机构经审查报送的人民监督员提供的线索，检察机关应当及时进行调查并可以邀请人民监督员作为见证人参与调查，调查终结后应当将调查结论以及下一步将采取的措施及时告知人民监督员。对于履行公益诉讼诉前程序而制作的检察建议书，检察机关应当及时将其报送人民监督员办事机构，由后者负责将检察建议书传送至每一位人民监督员。在行政公益诉讼案件中，人民监督员应当根据督促履行职责检察建议书的内容，对行政机关履职的情况进行评价，作为检察机关是否提起诉讼的重要参考。应当建立公益诉讼案件流程进度表，对经过诉前程序且符合条件而检察机关不提起诉讼的案件，由人民监督员督促其履行职责。

三、人民监督员选任程序与效力机制

(一)人民监督员选任程序

人民监督员的选任程序——作为一种法律程序——既带有“技术性手续”的意味，也蕴含着制约国家权力、保障公民权利的价值。从人民监督员制度作为检察机关外部监督制约机制的角度出发，应当选出一支具有广泛代表性和扎实群众基础的人民监督员队伍。但是，从确保监督实效的角度来说，又应当选出一支具备较高政治素质和法律素养的人民监督员队伍。正如前文所述，人民监督员制度的创设并不是为了给检察机关建立一支专业法律顾问团队，而是为了增进检察工作透明度和提升检察公信力。所以，笔者主张在选任程序中坚决贯彻大众化的选任思路，选出一支具有广泛代表性的人民监督员队伍。

确立了选任程序所欲实现的目标，还必须探讨如何完善选任程序从而实现这一目标。2016年出台的《人民监督员选任管理办法》从改变选任机关、明确选任条件、降低选任门槛等方面对人民监督员选任程序进行了调整，构建了由省级和设区的市级司法行政机关具体负责的选任程序，改变了以往“单位推荐+检察机关确认”的选任模式。结合《人民监督员选任管理办法》第8条的规定来看，如果能够落实，的确能够选拔出一支具有广泛代表性的人民监督员队伍。但是，根据2017年上海市司法行政机关公布的人民监督员名单来看，选任的人民监督员存在“精英化”色彩浓厚的问题。究其根本，是理念与实践的错位：当人民监督员的选任机关从监督实效出发，选任结果便不言而喻。因此，问题的症结在于如何避免选任机关的偏向性选择。笔者认为，解决这一问题的思路在于：一方面，要发挥程序的制约作用，进一步细化人民监督员的选任条件，事先制定明确的选任方案，提高“资格审查”后“考察”环节的透明度；另一方面，要完善选任前的培训机制，提高选任机关工作人员对人民监督员制度的整体认知，注重选任的客观中立性，在此基础上，确保能够选出一支具有广泛代表性的人民监督员队伍。

(二)人民监督员效力机制

所谓监督效力，是指监督者提出的意见对被监督者是否具有约束力。从监督者的角度来说，监督效力的强弱意味着监督者将在何种程度上对被监督者进行约束。不存在没有监督效力的监督，对被监督者没有任何约束力的监督不是监督。

人民监督员制度的监督效力问题一直广受诟病。根据现行《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》(以下简称《规定》)，人民监督员的评议和表决意见只是检察机关案件办理的参考意见。有学者就此指出，“检察机关对人民监督员的意见一般采取可听则听，不听则束之高阁，人民监督员制度到了形同虚设的境地”[4]。但能否就此认为，应当增强监督意见的效力？笔者对此持否定意见。人民监督员制度作为检察机关的外部监督制约机制，其制度初衷不在于赋予监督意见以既判力，而在于强调检察决定的作出应当注重倾听人民群众的声音。观察现行规定关于监督意见效力的安排，不难看出，虽然监督意见并不具备终局性效力，但是具有程序性效力，如果多数人民监督员对检察决定仍有异议的，可以提出复议。

为进一步增强监督意见的程序性约束效力，可对《规定》第二十三条进行修改，对人民监督员提出复议的案件，先交由相关部门另行指定检察人员及时、全面地进行审查，提出的审查意见均需报检察委员会研究决定。这样做的目的在于增强复议决定作出的权威性，避免“人情案”、“关系案”的发生。同时，借鉴裁判文书公开的经验，探索建立全国统一的人民监督员门户网站，将各地人民监督员基本情况、监督的案件基本情况、人民监督员评议情况和表决意见、提出复议的情况以及检察机关的最终决定及时进行发布。

四、结语

从世界各国公民参与司法的实践来看，公民与司法权的良性互动成为推动法治进步的重要因素。人民监督员制度作为富有中国特色的公民参与司法的重要制度载体，具有疏导社会情绪、消除司法隔阂、提升司法公信、培育法治信仰等积极作用，尽管这一制度的前景在监察体制改革的背景下尚处于未知状态，但仍具有探讨性。