土壤污染防治法律制度研究

齐云伟 刘碧函 郭 莉

1.江苏中烟工业责任公司徐州卷烟厂，江苏 徐州 221002；2.徐州工程学院环境工程学院，江苏 徐州 221008

一、我国土壤污染防治立法现状

我国目前在治理土壤污染这一领域，有关于防治土壤污染的法律规定只是零散分布于其他环境要素的法律法规之中，例如《环境保护法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》、《农产品质量安全法》及配套规章《农产品产地安全管理办法》等。除此之外，还有《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等一系列标准和规范。我国目前针对环境污染制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等一系列相关的专项单行法，但尚未出台一部以土壤污染防治为主要内容的单行法规，缺乏相应的法律法规及具体有效的实施程序。

我国当下的土壤污染情况日益严重，一系列的《土壤环境保护法》立法工作正在积极开展中，建立了以环保部为领导人，多个相关部门一起参与的《土壤环境保护法》起草领导小组及工作小组，并设立由土壤环境领域的专业人士构成的专家小组，初步形成《土壤环境保护法(草案)》[1]。

二、我国土壤污染防治立法存在问题

我国现在的土壤污染防治立法方面仍有很多不足之处：

(一)土壤污染防治法律体系不完善

截止至今，我国在大气污染、水污染、固体废物污染及噪声污染等方面已经有了专项的单行立法，但是在土壤污染这一领域的法律仍有缺口，暂未有统一实施的《土壤污染防治法》。而涉及土壤污染防治的法律法规只囊括在其他环境要素的法律法规或部门规章中，例如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《基本农田保护条例》及《土地管理法》等。关于土壤污染防治的法律法规只是存在于其他法律条文中，分散且缺乏系统性，这些法律条文也缺乏衔接点，使其不能够形成一个完整的法律系统。除此之外，这些零散分布的法律规定也大大增加了可操作的难度，无法进行一个系统的土壤污染防治工作，在防治的效果上面也微乎其微。同时，土壤污染防治的相关法律制度在现行立法当中是不健全并且缺失的，导致土壤污染防治工作的难以开展的现象。

(二)土壤污染防止监管机制混乱

土壤污染防治是一项艰难复杂的工作，同时这项工作也涉及了方方面面，而开展系统有效的土壤污染防治工作离不开有秩序的监管，因此，我们需要在监管过程中明确相关部门的监管职责。虽然近几年来政府在体制改革方面一直很重视，但是在土壤污染防治监管方面依然会存在交叉混乱的情况，而出现这种现象主要是因为在具体的监管职责划分方面没有明确的规定。

(三)责任主体认定不明确

法律责任主体与土壤污染防治密切相关，然而在我国目前所实施的法律之中，土壤污染防治法律法规只是针对原则性进行了规定，但尚未有法律责任方面的规定。因此，在土壤污染防治法律规范中，法律责任主体的认定应该尽快提上日程。而目前为止，我国对于法律责任主体的规定比较单一，同时对于法律责任主体的认定也是比较模糊不清的。但是由于土壤污染具有隐蔽性、积累性、滞后性的特点，使得有的污染即使是很多年前不知道由谁造成的，引发的后果却是现在人来承担，这使得很难确定土壤污染责任，同时责任的追究以及治理的落实也是相当的困难，明确的认定土壤污染责任人遇到了阻碍。

(四)法律责任不完善

当前，我国主要遵循“谁污染，谁治理”的原则，同时在责任主体的规定方面也是比较单一的，主要是追究土壤污染行为人的法律责任却忽视追究环境主管部门、地方政府等行政主体在土壤污染防治工作上的一些失职、违法行为的法律责任。现行的关于农用地的污染防治的法律主要以罚款的形式对污染土壤这一行为加以行政处罚，但是在“停止排放污染物”、“治理污染”、“修复土壤环境”等行政处罚方式的规定就有一定的欠缺。不只是这样，规定的罚款的金额也较少，对于土壤污染的民事法律责任方面也没有一个确切的规定。而在惩罚严重土壤污染行为时，规定的法律责任过轻，只规定了行政法律责任，却缺少了刑事法律责任的相关规定，往往使那些严重污染土壤的行为人得不到刑事制裁。正是因为规定的法律责任过轻，使得现行的农地土壤污染防治法律的规定形同虚设[2]。

三、国外土壤污染防治立法

(一)荷兰

在1980年荷兰发生的莱克尔克土壤污染事件使其于1983年制定并颁布了《土壤修复(暂行)法案》，从此拉开了荷兰进行土壤污染治理的序幕。从1980年至今，荷兰致力于制定相关的法律法规以及其相关配套标准，土壤污染防治法律体系也大致得到完善。

荷兰在1983年公布的《土壤修复(暂行)法案》对全国统一的土壤修复限值进行了规定，明确规定修复后的土壤污染物含量须低于法案规定的土壤修复限制标准。1987年，荷兰修订并颁布《土壤保护法》，对土壤环境管理的理念进行了相关调整。与此同时修订后的法律规定，在原则上对于污染场地，政府不再修复买单，土壤污染行为人应该对土壤污染修复承担相应的法律责任。荷兰于1994年对《土壤保护法》进行再一次修订，基于风险的标准值体系也建立了起来。针对土壤修复，荷兰于2000年公布了相关的目标值和干预值。2008年，荷兰发行了《土壤修复通令》，对土壤干预值标准加以保留，不再规定目标值标准(改为在标准化和土壤质量评估报告中规定)。2013年荷兰再次修订《土壤修复通令》，增加了土壤修复工作程序以及建立了土壤污染治理修复工作程序，其中包括调查监测、风险评估、治理修复、后续管理等[3]。

(二)日本

自20世纪70年代以来，日本便为了解决重金属土壤污染问题，采取一系列的相关措施，建立法律法规及标准等土壤污染防治法律体系。

专门法律和相关法律构成了日本的土壤污染防治法律体系，其中专门法律由1970年的《农业用地土壤污染防治法》及2002年的《土壤污染对策法》构成，其中2002年的《土壤污染对策法》被称为日本土壤保护的重要里程碑。相关法律包括《大气污染防止法》、《水质污浊防止法》、《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《二噁英类物质对策特别措施法》等。以上述的法律规定作为法律依据，日本制定了土壤污染防治的政策。同时，在这些法律的基础上日本还颁布了一系列相关法律法规。譬如，在2003年日本环境省颁布了《土壤污染对策法施行令》及《土壤污染对策法施行规则》，作为具体实施《土壤污染对策法》的法规，并详细地规定说明土壤污染防治[4]。

(三)德国

20世纪70年代初，德国提出了土壤保护。同时德国在70年代制定的《联邦森林法》、《肥料法》、《垃圾处理法》等法律中都融合了土壤保护的法律。德国各大洲在1991年大多成立了土壤污染保护委员会，讨论保护土壤的相关问题。德国第一次借助1998年颁布的《联邦土壤保护法》和在1999年6月的《联邦土壤保护与污染场地条例》这两部法律，在法律层面上针对土壤的保护以及污染防治进行相关的规范。

德国为了达到修复污染场地的目的，颁布了一系列的技术指则和法令，同时在国家立法中吸纳了欧洲指令，要求严格遵守相关法律法规。不止如此，废弃物处置场地的运行关闭还需要受到以下的法律规范，比如1991年的《废物技术指令》、1993年的《城市垃圾技术指令》、2001年的《废物处置条例》、2002年的《填埋条例》、《地下废物储存条例》等规定及标准[5]。

(四)法国

法国的土壤污染防治的基本策略以预防原则为主，建立污染土地的公共信息数据管理库为次，最后再引入环境风险评估管理的概念。但是法国在法律层面上还没有专门的土壤污染防治的法律法规，只是通过对现有的工业法、废物法、民法等法律规范进行不断的修改与完善来规范土壤污染行为人的直接或间接责任，以此达到土壤污染防治的目的。

(五)美国

美国在20世纪30年代时就开始在土壤污染方面提高关注度。1935年4月美国国会通过了《土壤保护法》，随之土壤保护这一国家政策被正式确立，并且专门的土壤保护机构——土壤环境保护署被设立了起来。之后，《联邦危险物质法》和《固体废物处理法》被相继确立，对土壤保护作出进一步规定。美国在1980年通过了《综合环境反应、赔偿和责任认定法案》(The Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)，为了确保实施法案，在资金方面提供支持，建立“超级基金”制度。因此，这部法律又被称作“超级基金法”。与此同时，超级基金法也被纳为美国土壤污染防治法律体系的一部基本法律。美国国会于1996年再一次通过修订超级基金法的方案，并对相关责任方进行额外规定。美国国会在1997年通过了《纳税人减税法》(《综合环境反应、赔偿和责任认定法案》的配套法律)。美国政府在2001年再一次签署并通过了“棕色区域法”，也就是配套法规《小企业责任减免与棕色地带复兴法》[7]。

四、结合国情及相关经验提出的建议

(一)建立土壤污染防治法律体系

目前我国在环境污染这一领域已经制定了一系列专项单行法，其中包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，然而并没有专门的法律法规对土壤污染方面进行规定，但是草案已基本形成。为了能够很好地解决日益严重的土壤污染问题，我国迫切需要制定土壤污染防治单行法。而在制定法律的过程中，我们可以向荷兰、日本、德国、法国、美国等学习其成功经验，在法律条文中体现切实可行的内容，避免空洞性、原则性的内容和措施。而土壤污染防治法的内容应该包括环境影响评价制度、排污许可制度、污染责任制度、土壤污染治理修复制度等，使我国的土壤污染防治法具有可操作性，有法可依。除此之外，应该在土壤污染防治法与其他环境要素污染防治法之间找到一个衔接点，使得土壤污染防治法与其他污染防治法共同形成一个完善的土壤污染防治法律体系。

(二)理清土壤污染防治监管机制

由于造成土壤污染的原因比较复杂，土壤污染防治工作也涉及方方面面，这就需要很多工作部门的配合，所以，一个井然有序的监管机制是十分必要的。在如何建立一个稳定的监管机制方面，我国可以向日本借鉴。在日本，由地方最高行政长官负责地方的土壤污染防治，由其直接对中央环境行政主管机关进行直接负责。

我国可以适当性的给予各级地方政府更多的土壤污染防治职能，由地方领导人对国家环保部直接做出相关汇报。这样的话，我们可以尽量避免产生相关部门之间“踢皮球”或“扯皮”的现象，提高工作效率。

(三)明确责任主体

当发生土壤污染时，土地使用权人首先应当查明土壤污染类型及土壤污染来源，并将调查的最终结果上报给当地的人民政府环境保护主管部门。而当地的人民政府环境保护主管部门参照上报的调查结果，组织专家或者第三方机构对污染造成的损害结果进行评估，然后再通过国务院环境保护主管部门规定的程序对土壤污染责任人进行确认。当土壤污染责任人没有办法得到确认抑或是消亡的，这时需要土地使用权人依据国务院环境保护主管部门所作的有关规定对土壤污染风险进行评估，对土壤污染风险报告进行编写，并上报给当地的人民政府环境主管部门加以备案。以“土十条”为参考依据，一旦单位及个人造成土壤污染便需要承担修复与治理的主体责任；当责任主体发生变更时，则由变更之后的主体来继续承担相对应的法律责任；当土地使用权依照法律规定的程序进行转让时，由土地使用权的受让人或者是双方约定好的责任人来承担相应的污染治理修复的责任；当责任主体死亡又或是无法明确认定时，应该由当地政府承担土壤污染修复治理的责任。

(四)完善法律责任

环境法律责任在立法过程中扮演着十分重要的角色，我国应该在民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任这三方面对土壤污染责任做出详细规定。

就民事法律责任而言，严格的民事法律制度在各个发达国家普遍实行，以美国的《超级基金法》最为显著，严苛的法律制度有益于对土壤污染责任人追究责任，土壤污染的治理与修复有了一个保障，与此同时有利于重视环境保护。

就行政法律责任而言，我国的《固体废物污染环境防治法》中已有相关规定，然而相关的行政法律责任规定较为分散，并在土壤污染归于哪一行政机关管理尚未有明确的规定，所以应该明确行政职责，对于行政责任的归属问题进行明确规定。

(五)建立专项基金制度

例如，1980年美国实施《超级基金法》之后，在土壤污染防治工作上获得了可观的成就；德国的土壤污染基金包含于环境责任基金之中。上述国家设立基金的目的大致相同，以解决在土壤污染修复的过程中确定责任主体模糊不清或者是主体虽然已被确定但没有能力去承担而继续治理土壤污染的情形。

我国以上述国家的经验作为基础，结合国情，建立专项基金制度。基金的来源可以是企业缴纳的税费、环境损害诉讼所获得的治理修复费等。资金可以由地方的环保部门支配，但是需要定期向国家环保部门汇报。

(六)完善公众参与制度

土壤污染防治工作的有序进行不仅需要政府部门的监督负责，同时还需要群众的参与。为了让群众更好的参与到土壤污染防治工作中，我们应该通过法律保障群众参与渠道，并适当拓宽。

政府及相关部门首先应该大力宣传教育，使群众有一个保护土壤的意识，然后再通过网络平台，把关于土壤污染防治工作的信息公布上去，使群众及时了解工作开展进度，并且可以在网络上征询群众意见。除此之外，当群众发现政府或相关部门有违法行为时，可以向有关负责部门进行监督举报。

五、结论

土壤污染这个话题，随着经济的发展，越来越受到了人们的关注。很多国家针对土壤污染防治已经有了专门法律，但是我国只是在其他环境法律中对其进行规定，而为了保障土壤污染防治工作的有效开展，法律制度无失为一个最佳选择。因此，制定专项的土壤污染防治法势在必行。

我国在土壤污染防治立法上仍然存在着很多不足：土壤污染防治法律体系不完善、土壤污染防止监管机制混乱、责任主体认定不明确以及法律责任不完善。所以，针对以上不足，我给出了以下建议：建立土壤污染防治法律体系、理清土壤污染防治监管机制、明确责任主体、完善法律责任、建立专项基金制度及完善公众参与制度。

但是本文仍然存在很多不足之处，由于笔者不是法律专业，同时在时间和知识上也没有那么充足，没有能够很好的分析。只是根据现有的分析结果给出自己的一些建议，仍然不够完善。笔者日后将丰富自己，继续研究，继续完善。同时，我相信，土壤污染会越来越受到国家的关注，加上目前我国已经在2017年针对《土壤污染防治法(草案)》进行征询意见，日后我国一定会建立一个完善的土壤污染防治法律体系！