违法信访刑法规制疑难问题研析

王洪伟

信访制度是我们党发扬人民民主、接受群众监督、维护群众权益、巩固执政基础的重要政治制度，在国家治理体系中占有独特地位，具有政治参与、权力监督、权利救济、化解矛盾功能，依法信访是我国公民不可剥夺的宪法权利a《宪法》第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。。但在维稳压力下，少数信访群众采取缠访、闹访、越级访（进京访）、择机访、群体访、暴力访等违法甚至犯罪手段向各级党委政府施压，导致实践中非法治管控手段b常见的“维稳”手段包括“拔钉子”（不惜运用拘留、劳教、进“黑监狱”、关“学习班”等手段重手打击屡教不改者）、“开口子”（“花钱买平安”）和“揭盖子”（惹出事来摆不平了，就把地方官员一锅端了以平民愤）等权宜之计。过度适用，损害了党和政府权威，消解了尚不完善的法治秩序。随着我国改革进入攻坚期和深水区，社会转型加速，利益分化加剧，思想观念多元、多样、多变，导致社会矛盾多发、高发，信访总量与治理成本双双攀高。推进信访法治化建设，依法处置违法信访行为，已是势在必行。

一、信访行为类型化及其处置法治化

依法信访是公民权利，也是应尽义务。治理违法信访，要坚持法治，讲究政策，保护合法，制止制裁非法。实践中，要甄别违法与否、违法类型和危害程度分别处置：

1.依法上访。无论诉求合理与否，只要依照法定程序、采取合法方式向法定职能部门信访，即使是重复访、进京访，比如对省高级人民法院二审、申诉复查或者再审结果不服，多次到最高人民法院正常上访，是不能按违法犯罪处理的c需要指出的是，“合法信访不能达到非法目的”，若相关部门、个人为了所谓政绩、面子，不加审查地满足信访人要求，致使信访人不合理诉求得到满足，那么受到追究的不应是信访人，而应是作出不当行为的有关部门、人员。。诉求合理的要解决问题到位，诉求无理的要思想教育到位，生活困难的要帮扶救助到位。

2.一般违法信访。对违反《信访条例》非正常上访或者在信访活动中实施违法行为的，无论诉求合理与否，应先处理违法行为，再解决合理诉求。对情节轻微的，应以批评教育为主，依法予以警告、训诫或者制止；对情节较重、违反《治安管理处罚法》的，依法强行带离现场或者予以罚款、扣留等行政处罚。

3.严重违法信访。对信访活动中触犯《刑法》、实施犯罪行为的，要依法追究刑事责任。对组织聚众闹事、实施极端闹访等行为的，要依法从严惩处，切实增强依法处置的威慑力和效果。但对诉求合理或者部分合理的，要查明信访人的犯罪原因、目的和动机，以及相关部门、个人未及时解决信访问题的责任大小，在定罪量刑时予以考虑。

二、违法信访刑法规制的基本立场

违法信访不是单纯的法律问题，更主要的是一个社会问题，需要运用经济、政治、文化、法治等多种手段综合治理。其中，刑法具有最严厉的人身强制性，有着严格的适用范围。在运用刑法对违法信访进行规制时，必须准确把握违法与合法、罪与非罪、此罪与彼罪的界限，做到有所为、有所不为，打准打稳、当打则打，但绝不能滥打、乱打。实践中要处理好以下三个关系：

（一）惩罚犯罪与保障人权并重

追究犯罪、惩罚犯罪、匡扶社会正义，是刑事司法的本原功能，绝不能忽视和弱化。但强化人权保障，更有利于准确惩罚犯罪。绝不能以弱化、限制甚至牺牲人权保障为代价去片面追求惩罚犯罪，导致错判无辜，冲击正常法治秩序。对违法信访，要以正义的方式追求正义，切实破除不是依法而是积极追求入罪的思想倾向。

一是必须恪守罪刑法定原则。处罚涉访犯罪，必须以事实为根据，以法律为准绳。但在司法实践中，逾越刑法规定出入罪的案例偶有发生。例如，某甲因房屋拆迁补偿问题长期非正常上访，最终与拆迁办达成补偿260万元的协议，并将拆迁办交付的两张计200万元的支票背书转让他人清偿债务。后拆迁办发现补偿款计算有误，遂通知银行止付，并与某甲重新确定补偿款为196万元，某甲以“涉案两张支票已丢失”为由，出具了“如出现纠纷由某甲全权负责”的字据，扣除已领取的60万元，又从拆迁办领取136万元。2012年两张计200万元支票的持票人提起诉讼，法院依法判决银行给付持票人200万元。拆迁办相关责任人员因渎职被追究刑事责任，并以不当得利为由，诉请法院判令某甲返还200万元。为惩治某甲这一信访老户，法院先以某甲涉嫌诈骗罪移送公安机关侦查，而检察院以证据不足为由不予批捕；法院又通过释明由拆迁办提起自诉控告某甲犯侵占罪，一审判处某甲有期徒刑四年。但侵占罪的保护对象是特定的，只能是代为保管物、遗忘物、埋藏物，其中代为保管物不因保管法律关系成立而导致所有权的转移。基于票据行为的无因性，本案中拆迁办一经出票，由此产生的票据法上的权利义务便独立存在，不会因拆迁办与某甲之间拆迁补偿协议变更而受影响。拆迁办的出票行为，并非将支票交给某甲代为保管，支票也不是遗忘物、埋藏物，故不属于侵占罪保护的对象。以侵占罪对某甲定罪处罚，违反罪刑法定原则。

二是必须坚持证据裁判原则。认定案件事实，必须以证据为根据，没有证据不得认定犯罪事实。在查办涉访犯罪时，信访人居住地的侦查机关，应当注意依法调查、收集信访人在案件发生地的犯罪事实和证据。例如，某乙无理上访且涉访事项已经有关部门三级终结，却先后20余次到北京中南海周边、天安门广场等敏感区域非正常上访，先后被北京公安机关训诫20次，被当地公安机关拘留4次。检察机关以上述事实为根据，以某乙构成寻衅滋事罪为由将其诉至法院。中南海周边是国家中央机关的办公地区，天安门广场是国家举行政治性集会和迎宾活动的重要场所，不是接待信访、反映诉求、解决争议的场所，某乙在其反映问题已经终结后，仍然长期到上述区域非正常上访，其主观上明显具有发泄情绪、逞强耍横、制造影响的动机，以期达到向当地党委政府施压、逾越法律规定解决其不合理诉求的目的，符合寻衅滋事罪主观方面的要件。但在客观方面，除上述指控事实外，检察机关并未提供确实、充分证据证明某乙到北京非信访区实施了规定的寻衅滋事罪应当具备四种行为之一d《刑法》第293条第1款规定：有下列寻衅滋事行为之一，破坏社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制：（一）随意殴打他人，情节恶劣的；（二）追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，情节恶劣的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的；（四）在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。。虽然不能排除某乙已构成寻衅滋事罪的可能，但根据现有证据认定其犯罪，属于事实不清、证据不足。

三是必须准确解释刑事法律。为有效处置涉访违法犯罪，一些部门和地方陆续出台指导性文件，详细列举了涉访违法犯罪表现形式，要求依照《信访条例》《治安管理处罚法》《刑法》进行处罚。但有些文件对违法与犯罪行为界分不明，虽然操作方便，但难免挂一漏万、失之偏颇。对此，公安部和山东省政法四机关均持慎重态度，在相关指导性文件e公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字〔2013〕25号）、山东省高级人民法院、检察院、公安厅、司法厅《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（鲁公发〔2015〕35号）。中详细列举涉访违法犯罪行为表现后，分别采用“符合《刑法》第××条规定的”和“依照《刑法》第××条规定构成犯罪的”，才能定罪处罚。“法有尽而情无穷”，实践中落实这些指导性文件时，仍需刑事法官严格依照《刑法》及相关司法解释作出认定。

（二）法律、政治与社会效果统一

社会的良好治理需要坚持法治，但司法公信与权威的确立却根植于对政治、经济、社会的深刻理解和足够尊重。涉访刑事案件不少是重大、敏感、复杂案件，办案风险易向政治、经济、社会领域传导，法律效果、政治后果、社会影响是办案人员必须考量的三个要素。在依法办案同时，必须统筹、检视并回应各方关切和需求，防止一强调法律效果，就罔顾政治、社会效果，一强调政治、社会效果，就偏离法律效果，努力实现“三效”统一。

首先，法律效果是基础。坚持严格司法、依法公正裁判，是刑事司法工作不能动摇的原则和必须坚守的底线，失去法律效果，政治效果和社会效果也就无从谈起。缺乏法律效果的裁判，会导致案件的公正审判退化为个案化处理，而不是规则化的处理。这种反法治的做法，会导致国家治理变成一种无规则的治理，进而消解以稳定为特征的法律和制度。“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行为可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”f习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日）。。

其次，政治效果是前提。党的领导是中国特色社会主义法治最本质的特征和最根本的保证，司法必须旗帜鲜明地服从和接受党的领导，而党自身必须在宪法法律范围内活动。党对司法的领导，是通过制定长期的宽严相济刑事政策、短期的因应社会形势需要开展打击某类犯罪的专项行动政策以及对某些重大敏感案件总体上提出办案要求实现的。党对国家与社会的治理，需要司法的支持与配合，司法对党的政治需求，应与刑法适用结合起来，将其吸纳为刑法能够评价的内容，作为定罪量刑考量的重要依据。办理涉访犯罪案件，政治稳定性是起码应当保障的因素，撼动政治稳定性的办案选项首先就会被排除。

再次，社会效果是目标。依法处置涉访犯罪案件，还应密切关注当事人诉求之间的冲突、当事人诉求与法律的冲突以及社会舆论对案件的情绪化关注。在收集、固定证据和认定案件时，不仅重视定罪、量刑等核心事实，而且重视证据收集合法性事实，必要时还要分析案件发生的深层原因，深入了解和把握与案件有关的社会背景、前因后果、传统文化、民情风俗等边际事实g沈德咏：《让热点案件成为全民共享法治公开课》，载法制网http://news.k618.cn/society/201704/t20170406_10887931.html， 2017年10月1日访问。，体察案件背后的复杂社会因素。要把案件置于天理、国法、人情之中综合考量，尊重和吸纳社会公众朴素的情感和基本的道德诉求，并将其转化为对案件处理的意见h苏力：《经验地理解法官的思维和行为——波斯纳〈法官如何思考〉译后》，载《北方法学》2009年第1期。，以有利于赢得民心，有利于罪犯回归社会，有利于减少社会对抗，最大限度地达到遏制非法、激励善行的目的。对不能为刑法适用所吸纳的社会影响因素，也不能放任不理，要通过其他部门或者方式予以妥善处置，比如落实舆情应对“三同步”要求，在依法处置案件同时，做好舆论引导和社会面管控工作，避免造成负面社会效应。

（三）违法必究与善意执法结合

善政还需善治，规制违法信访行为，要充分发挥法治所具有的明晰权责、稳定预期、不留隐患的优势，坚持疏导教育与依法处罚相结合，做到区别对待、宽严相济、罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面，维护国家长治久安i参见最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》。。

一是坚持违法必究。对犯罪最强有力的约束力量，不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性j【意】贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第59页。。不论违法程度轻重，只有违法必究，才能让违法犯罪者产生畏惧，才能有效震慑和预防犯罪。对涉访违法犯罪，一定要及时制止、依法制裁，绝不能姑息迁就，更不能突破法律底线搞什么“摆平就是水平”“花钱买平安”。偏离法治轨道，只会激发更多“信访不信法”“信官不信法”“信闹不信法”的想法和行为。

二是倡导善意执法。善良的心是最好的法律，执法目的要纯正，手段要正当，结果要合理，要把对信访人的理解、尊重、同情、关怀与宽容，贯穿于执法的全过程。比如，《刑法修正案（九）》在《刑法》第290条新增的“扰乱国家机关工作秩序罪”，其构成要件没有聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪所要求的“聚众”要件，所要求的“行政处罚”不仅包括拘留，还包括警告、罚款等，“造成严重后果”则属于司法裁量情节，大大降低了入罪门槛，只要是信访人多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，就可成立犯罪，可谓是打击涉访犯罪的利器。但“上医治未病”，行政机关在对多次扰乱国家机关工作秩序的信访人进行处置过程中，既要通过录音录像、收集证人证言等方式固定证据，也要在行政处罚同时，书面告知其如果继续扰乱国家机关秩序，将会被追究刑事责任，尽可能预防犯罪。

三是妥处用权失当案件。涉访犯罪案件往往是各方利益发生激烈冲突的结果，尤其是在征地拆迁、企业改制、劳资纠纷、社会保障、环境污染、非法集资等纠纷处置中，因其成因复杂、涉及面广，常有政府部门介入，权力运行难免存在违法或不当之处。由此而引发的涉访犯罪案件，当事人多为普通群众，易于获得社会同情，造成社会公众强烈的感情介入和价值预设，往往在社会上形成重大影响。查办此类案件，要深入了解涉案行政权力运行情况，判断有无失当、失信之处，防止简单以“危害后果”定性处罚，在查明事实、分清责任、准确判断罪与非罪的基础上，对部分群众因正当利益诉求得不到及时回应、妥善解决而引发的违法信访行为，慎重追究刑事责任；确有必要定罪处刑的，主动与党委政法委及其他相关部门及时沟通，精心做好重点人员的教育、转化工作，最大限度转变其对抗心理，把握好审判时机，重视裁判理由阐释，积极抢占法律、道义、舆论制高点，实现办案的法律、政治、社会效果的有机统一。

三、常见涉访犯罪的法律适用难题

常见涉访犯罪包括公安部、山东省政法四机关出台的指导性文件k同注c。中涉及的3大类22个罪名l一是妨害社会管理秩序类犯罪。包括聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪、聚众扰乱公共场所秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序罪、聚众扰乱交通秩序罪、聚众斗殴罪、寻衅滋事罪、妨害公务罪、非法集会、游行、示威罪、投放虚假危险物质罪、编造、故意传播虚假恐怖信息罪、煽动暴力抗拒法律实施罪；二是危害公共安全类犯罪，包括放火罪、爆炸罪、以危险方法危害公共安全罪和非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危及公共安全罪；三是侵犯公民人身权利、民主权利类犯罪，包括故意伤害罪、非法获取公民个人信息罪、诬告陷害罪、故意毁坏财物罪、敲诈勒索罪、诈骗罪。，还有《刑法修正案（九）》第290条新增的扰乱国家机关工作秩序罪和组织、资助非法聚集罪。笔者重点探讨实践中需要注意或者争议较大的下列五个问题：

（一）扰乱国家机关工作秩序罪不能溯及既往

扰乱国家机关工作秩序罪是《刑法修正案（九）》新增加的罪名，按照法不溯及既往原则，对于该罪名犯罪构成所需要的客观方面的要件，包括“多次扰乱国家机关工作秩序”、给予“行政处罚”以及“造成严重后果”，均应发生在该修正案施行之日——2015年11月1日之后，此前发生的涉访扰乱国家机关工作秩序行为不能作为定罪的根据，但这些行为能够反映出上访人的主观恶性和人身危险性，可以作为量刑情节酌情考虑。

（二）妨害公务罪侵害的是“依法正在执行的公务”

妨害公务罪的侵害对象是国家各级立法机关、行政机关、司法机关中从事公务的人员m包括在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织、受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。，被被妨碍的应当是“依法正在执行的公务”，需要注意两点：一是发生在国家机关工作人员已经着手执行职务、尚未结束之前；二是依法进行的、而不是超越职权范围或者滥用职权侵犯国家和群众利益的活动。执行职务应当在公务人员的职权范围内，且符合法律上的重要条件、方式与程序。判断的标准应当以执行职务行为时的具体状况为基准，由人民法院通过对法律、法规进行解释，作出客观判断。而不能以从事公务的国家机关工作人员是否确信自己的行为合法进行判断，也不能在事后进行纯客观的判断。

（三）寻衅滋事罪主客观要件的把握

1.主观方面。寻衅滋事犯罪只能由故意构成，“两高”司法解释n最高人民法院、最高人民检察院《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》。明确要求行为人在主观上应当具有“寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横等”流氓动机。实践中，涉访寻衅滋事人往往公然藐视国家法律法规和社会公德，肆意实施违法信访行为，发泄不满情绪，制造扩大影响，引起社会关注，以闹求解决，获取非法利益，符合寻衅滋事罪主观方面的要件。

2.客观方面。实践中，涉访寻衅滋事人往往是诉求无理，或者已经依法终结，或者已获得司法救助、签订息诉罢访协议，或者虽然诉求有理、部分有理，但拒不接受合法合理解决方式，肆意实施违法上访行为，符合“两高”司法解释关于“无事生非”的要求。同时，还要具备《刑法》第293条第1款规定的四种寻衅滋事行为，并注意以下问题：

一是准确理解“随意殴打”。实践中常用是否“事出有因”来判断是否随意，即如果事出有因，就不是随意；如果事出无因，就是随意。当然，也不能绝对化。任何故意犯罪行为都不可能是无缘无故的，都有其产生的原因或动机，关键是殴打的理由、对象、方式等是否明显异常，比如他人提出良好建议却遭到行为人殴打；数人中只有一人作出对行为人不利的举动，而行为人却殴打了在场的数人；行为人仅仅因为他人讽刺了一句，却殴打他人七八次，上述行为均可以认定为“随意殴打”。需要注意的是，因接访人强行制止上访人一些行为而发生肢体冲突，包括较轻的撕扯、打斗，不能轻易认定上访人为“随意殴打”他人。

二是准确理解“强拿硬要”。即违背他人意志强行取得他人财物的行为，既可以表现为夺取财物，也可以表现为迫使他人交付财物。但实践中接访人为息诉罢访或者劝返进省赴京的上访人，主动或者自愿给付上访人财物、为上访人垫付相关费用，不能认定为上访人强拿硬要财物。

三是准确理解“起哄闹事”。即用语言、举动等方式扰乱公共场所秩序，使公共场所的活动不能进行，或者说，妨碍不特定或多数人在公共场所的有序活动。起哄闹事行为应当具有煽动性、蔓延性、扩展性，而不是单纯影响公共场所局部活动的行为。对是否造成公共场所秩序严重混乱的判断，应当结合公共场所的性质、公共场所活动的重要程度、进入公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等情况综合判断。实践中不能简单地把上访人在有关单位门口打横幅、穿状衣静坐、示威，或者喊口号、高声叫骂或者围堵大门等行为认定为寻衅滋事罪所要求的“起哄闹事”，重点是看是否具有煽动性、蔓延性、扩展性，以及对公共场所秩序的影响程度。

（四）党政机关不宜作为敲诈勒索罪的侵害对象

敲诈勒索罪是指行为人以非法占有的目的，对他人实施威胁，被害人因此产生恐惧心理而做出处分财产决定，导致行为人取得财产、被害人遭受财产损失的犯罪行为。党委政府、政法机关能否作为敲诈勒索罪的侵害对象，实践中争议很大。对不满足自己的诉求就以进省赴京上访为要挟、进而取得党政机关财物的上访人，也有以敲诈勒索罪定罪处罚的判例。但笔者认为不妥，理由如下：

一是信访行为不是敲诈勒索罪中的胁迫行为。党委政府、政法机关把公民信访行使监督权的行为看作是对自己的强制是错误的。即使对政府形成了某种程度的强制，这也是法律赋予该项权利应有的强制，并且这种强制带来的不利或威胁，是法治政府本身应该主动接纳或承受的法定义务。

二是缺乏法律根据的“花钱买平安”是不合法行为。迫于信访维稳压力，一些党委政府、政法机关因担心信访影响对自身政绩的评价，突破法律底线满足信访人不合理的财物要求，并要求其息诉罢访，这本身就是一种不合法的行为，或者存在滥用职权嫌疑。党政机关实施不合法或者滥用职权行为，却让信访人承担敲诈勒索罪的刑事责任，显然是不合理、不公正的。

三是党政机关给付财物不具有“迫不得已”性。党委领导下的人民政府及政法机关，是国家机器的重要组成部分，拥有足以制止信访人违法犯罪的国家强制力，可以依法制止、制裁违法犯罪行为，对违法信访不可能产生恐惧心理，其“恐惧”的实质上是安保维稳的政治压力，故党政机关给付信访人财物不具有“迫不得已”性。

四是以敲诈勒索罪定罪处罚易引发“钓鱼执法”。以信访人可能发生或已发生的违法信访作为党委政府、政法机关被敲诈的理由追究信访人的刑事责任，党委政府、政法机关难逃“钓鱼执法”嫌疑。尤其是信访人在其诉争事项的范围内合理主张权利、没有勒索财物故意情况下，一些党政工作人员“诱导”信访人提出不合理的财物诉求，即“犯意引诱”，不仅违背了《刑事诉讼法》第2条关于“保障无罪的人不受刑事追究”的法定任务和目的，也违背了该法第151条“不得诱使他人犯罪”的规定，将会为地方党政机关利用司法权力打击报复信访群众打开大门，不仅严重侵犯公民基本人权，而且会剥夺信访群众反映问题、对国家机关及其工作人员进行批评、控告与检举的权利，在实践中危害极大。

当然，党委政府、政法机关工作人员个人受到胁迫，自行给付钱财的，可以考虑以敲诈勒索罪追究信访人的刑事责任。但如果该工作人员利用职务便利安排有关部门、单位或者他人解决资金问题，可能会涉嫌贪污或者受贿犯罪。

（五）重视解决网络诽谤、寻衅滋事犯罪查证难题

前两年一些信访人员甚至记者通过官网、微博等公开实名举报党政官员“违法犯罪”盛行一时，给相关党政官员造成很大困扰。虽然此前“两高一部”出台了利用信息网络实施诽谤、寻衅滋事等刑事案件的司法解释o最高人民法院、最高人民检察院《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释（2013 〔21〕号）、最高人民法院 最高人民检察院 公安部《关于严格依法办理利用信息网络实施诽谤等违法犯罪案件的意见（二）》（公通字〔2014〕8号）。，但能够依法查处并追究刑事责任的却很少p比如宋城集团以舞台剧形式并通过官网公开高调举报浙江高院原院长齐奇“失职渎职、干扰司法公正”，齐奇院长也以宋城集团涉嫌实施诬陷、诽谤向最高法院上书陈情要求查处，最后于2015年12月30日以宋城集团执行总裁黄鸿鸣登门道歉草草了事；记者刘虎通过微博实名举报国家工商总局副局长（原任重庆市常务副市长）马正其、上海市高级人民法院院长（原任贵州省公安厅原厅长）崔亚东、陕西省副省长（原任陕西省公安厅厅长）杜航伟、华润集团董事长宋林等人，被公安机关以涉嫌诽谤罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪逮捕，在被关押346天后，2015年09月10日北京市东城区人民检察院以刘虎涉嫌的犯罪事实和证据不符合提起公诉条件为由，对其作出不起诉处理。。为保障公民的知情权、监督权，需要对官员的隐私权、名誉权保护有所限制，但这并非意味着官员的隐私、名誉权可以随意践踏。实践中这些违法犯罪之所以难以追究，主要是认定行为人构成诽谤罪、寻衅滋事罪在证据收集方面有三大难题：

一要及时收集权威机构结论性意见。司法解释要求认定网络诽谤、寻衅滋事等犯罪成立，须有证据证实行为人在网络发布的信息为诽谤信息、虚假信息，这就需要根据政府机构或者其他权威机构发布的结论性意见来认定，在查办此类案件时，应当积极协调相关政府机构或者权威机构及时进行调查、核实，得出结论性意见。

二要全面收集证明主观明知的证据。司法解释要求认定网络诽谤、寻衅滋事等犯罪成立，须有证据证实行为人明知其散布的信息为诽谤、虚假信息。明知包括“知道”和“应当知道”两种情形。“知道”是指有证据证明行为人知道其在信息网络上散布的信息是诽谤、虚假信息；“应当知道”是指基于相关证据能够推定行为人知道其在信息网络上散布的信息是诽谤、虚假信息，比如行为人获悉主管部门公告或者被主管部门告知相关信息为诽谤、虚假信息后仍实施散布行为，或者依照相关规定负有核实义务但不进行核实而散布诽谤、虚假事实，或者被害人有证据足以证明相关信息为诽谤、虚假事实，行为人获悉后仍实施散布行为的，可以认定为“应当知道”。针对特定的人散布的诽谤、虚假信息，行为人虽然没有直接提及被害人姓名，但从诽谤、虚假信息中足以推知被害人明确身份的，仍可以作出认定。

三要重视认定网络身份与现实身份同一的证据。要认定行为人确系网络诽谤、虚假信息的散布者，必须收集、核查相关IP地址、网上活动记录、上网终端归属、相关证人证言，并结合其供述和辩解等证据综合判断，排除合理怀疑。