行政综合执法中的内部协作行政程序机制

朱思怡

（300134 天津商业大学法学院 天津）

1 从行政综合执法程序出发对关注行政综合执法内部协作的重要性

当下行政综合执法机关与相关部门的协调与配合问题体现在：

1.1 行政整体性难以体现，部门之间缺乏有效的化合、协助部门之间很难作到执法信息共享，重复调查，浪费行政成本与社会资源，增加公民、企业负担；执法协助缺乏制度保障，需要依托人脉，增加执法难度，很多时候造成执法不作为，执法人员对此反映极为强烈；

1.2 部门之间执法力量配置不合理，执法难度与执法权限配比不合理，城管综合执法调查的对象是作为行政相对人的公民、法人和其他组织，调查过程中往往涉及与被调查当事人实施行为有关的场所、物品。

目前，我国对公民人身和住所的调查权一般情况下只能由公安机关行使。城管综合执法如能借助于公安警务调查，有助于及时查明案情，防患于未然。

另外，目前的立法侧重规范外部行政程序，对行政机关内部行行政程序定较少。然而，由于执法权配置过于分散，行政机关向运行并不顺畅，内部运行不畅对外部管理直接产生影响，行政事务办理效率很低，对外影响行政效能。所以有必要在立法中适度规范横向内部行政程序，通过优化内部行政程序简化行政程序，提高行政效率。行政机关之间的配合缺乏制度保障，造成实践中获得其他机关配合与协助非常困难，这是各地执法机关普遍反映的一个问题。由于请求其他机关协助非常困难，有的执法机关只好放弃执法，出现执法不作为问题。行政机关内部虽有职权划分，但又为一整体，共同对外负行政管理的任务。因此，为完成公务，行政机关应当相互协助。

2 完善综合执法协助配合制，加大信息共享机制的创建

2.1 各级政府对相关行政机关与综合执法部门的执法协作予以协调

综合执法部门与有关行政部门因管辖或者其他事项发生争议的，按照市人民政府关于行政执法协调的规定处理。综合执法部门在履行职责过程中发现其他违法行为的，应当按照有关规定移送有关行政部门查处。有关行政部门在执法过程中，发现已纳入综合执法范围的违法行为，应当按照有关规定移送综合执法部门查处。综合执法部门和有关行政部门无正当理由，不得拒绝接受移送的案件。执法协作上下级要联合起来，通力合作，譬如：市或者省级人民政府应当建立健全城市管理综合行政执法协调机制，协调解决城市管理综合行政执法作中的重大事项。各区街道办事处、区民委员会应当在调查取证、文书送达等方面支持和配合市城管执法部门进行城市管理综合行政执法，按照各自职责，支持、配合本区域内城市管理综合行政执法工作。

2.2 行政综合执法中的信息共享制度的设置

式中，Xij和分别为第i年和第j指标的原值和标准化后的数值，Xj max和Xj min分别为第j指标的最大值和最小值。其次，在水环境生态安全评价中对各指标权重的确定采用客观赋值的变异系数法，具体公式如下：

没有信息共享，所谓的执法协作也是枉费。在大数据时代，整合信息，建立系统平台，实现信息共享，各部门机关之间形成联动机制，不光是符合行政效能，也是顺应时代的要求。《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第二十一条规定了部门之间需要共享信息的四种情况。①有关行政部门应当将与综合执法事项相关的行政许可等管理信息通过网络系统或者其他合适的方式提供给综合执法部门。综合执法部门为查处违法行为需要查询有关资料的，有关行政部门应当配合。

另外，加强信息化水平，加大各方协调，充分考虑行政执法相对人的合法权益，要实现执法信息在部门之间的流动与分享，仅靠传统的工作协调机制动力远远不够，内部扯皮打架现象不是什么新鲜事，需要寻求法治的动力，都是行政综合执法的应有之义。我们可以借鉴《欧盟示范行政程序法》②的思路：通过立法将执法信息采集的规范化、执法信息的分享与流动、执法信息开放为社会使用等机制转化为行政机关法定义务，并明确其相应的法律责任，否则，很难真正触及各自为政的传统部门执法问题。

机关之间的执法信息标准化建设、执法信息流动与共享，都是立足于行政整体性原则引申出的机制，需要部门在观念上突破部门思维，形成大数据整体思维，让分散在不同部门的碎片化信息整合成完整的大数据。执法中的大数据思维更强调部门之间的趋同与合作，因而建构的是普遍性规则，以建构特别规则为己任的单行立法模式客观上无法回应这一立法需求，立法路径上需要转向法典式立法模式，如《欧盟示范行政程序法》那样，对所有行政机关信息收集的规范化、标准化，以及信息共享，作出相应制度安排。

2.3 有关行政部门应当加强与综合执法部门的协作

综合执法部门与有关行政部门可以根据工作需要联合组织专项执法行动，按照各自职责查处违法行为。对于违法行为多发的领域和环节，综合执法部门应当通报给有关行政部门。有关行政部门应当进行分析、研究，完善制度建设，运用综合管理手段，从源头上预防或者减少违法行为的发生。 行政综合执法部门应当与各城区政府及有关部门建立联席会议制度，定期组织召开联席会议，通报执法工作情况，基于处理热法过程出现的问题，及各城区政府及有关部门应当确定固定的工作机构，负责与综合行政执法部门的日常和制止违法行为。

综合行政执法部门应与有关部门建立案件转办制度。按照各自职责确定案件管辖范围，对不属于本部门管辖的案件，应当及时移送主管行政部门；对应当依法移送司法机关追究刑事责任的，应当按照有关规定将案件移送有管辖权的司法杋关处理。

2.4 行政执法协助应注重时效制度

需要相关行政机关提供专业意见的，相关行政机关当收到协助通知之日起五日内出具书面意见，案情复杂，需要延期的，应当以书面形式向城市管理综合执法机构说明理由并明确答复期限。相关行政机关出具书面意见前需要城市管理合执法机关补充资料的，应当一次性告知，补充资料所用时间不计入答复期限。

综合执法部门在查处违法行为过程中需要有关行政部门提供专业意见的，有关行政部门应当自收到书面协助通知书之日起五个工作目内出具书面意见。所涉及事项情况复杂的，可以延期，但延长期限不得超过十个工作日。

各行政执法部门应当有关部建立相关事项告知制度。增加业务联系。综合行政执法部门作出重大行政处罚决定后，当在5工作日内，按案件告知有关部门，有关部门发现行政综合执法部作出的行政处罚决定不当的，应当及时将意见反馈给综合行政执法部门。有关部门作出的行政许可事项，应当在行政许可批准后1个工作日内书面告知综合行政执法部门。综合行政执法部门在执法过程中发现有关部门没有依法履行职责时当及时告知有关部门。

2.5 公安部门应当协助和配合综合执法部门开展执法

综合执法有时候有某种强制性的时候，执法人员配备已不能满足执法需要则需要公安部门进行配合协助。《深圳经济特区城市管理综合执法条例》第三十七条③也规定了公安部门应当支持配合协助行政综合执法工作。

3 结论

理顺行政综合执法与其他职能机关的内部关系，细化管辖确定规则和行政协功规则，解决因管辖不明带来的不敢管不愿管等问题，解决因得不到其他机关协助而不管的问题。立法或者认识上的原因造成职责不清是导致执法不作为的原因之一，行政协助有利于处理好机关之间的协作，解决重复调查、资源浪费和信息共享不畅等问题。适度规范横向内部行政程序，使得行政机关之间的配合有制度保障，在实践中获得其他机关配合与协助，通过优化内部行政程序简化行政程序，提高行政效率。

注释：

①城市管理行政综合执法机关和相关行政机关应当建立健全信息共享机制，相互通报如下行政管理信息：（一）相关行政机关实施涉及城市管理行政综合执法职责范围内的行政许可事项和监督管理的相关信息；（二）城市管理行政综合执法机关实施行政处罚的情况和在执法中发现应当告知相关行政机关的信息；（三）城市管理中的专项整治行动；（四）其他需要共享的相关信息。

②2014年9月1日，欧盟行政法研网发布了由来自德国、法国、意大利、英国、荷兰、波兰等国18位著名公法学者历经五年完成的《欧盟示范行政程程序法》目的和宗旨是将欧盟宪法确立的良好行政的基本原则制度化、保障欧盟法律得到更好实施。法案包括总则、行政规章制定、行政决定、行政合同、相互协助、行政信息管理六章。其中的第六章政信息管理是行政程序法立法内容的最新发展，在德国、奥地、瑞士、荷兰、西班牙、葡萄牙、希腊、瑞典、挪威、意大利等大陆国家已经制定的行政程序法典中都没有关于这部分内容的定。该章就信息交换、数据库的建立和使用等内容作了规定。

③公安部门应当支持、协助和配合综合执法部门依法开展综合执法。建立综合执法部门和公安部门证据、信息联通、执法联动的协作机制。具体实施办法由市政府另行制定。

[1]王万华.完善行政执法程序立法的几个问题[J].行政法学研究，2015(4)

[2]王万华.中华人民共和国行政执法程序条例（建议稿）及立法理由[M].北京：中国人民公安大学出版社，2016:151-152

[3]王万华.大数据时代与行政权力运行机制转型[J].国家行政学院学报，2016(5)

[4]沈俊强.综合执法行政调查制度研究[D].吉林：吉林大学，2007

[5]王雅琴、沈俊强.城市管理监察综合行政执法之案例与评析[M].北京：法律出版社，2015