对加强中小学校内控制度建设的思考

庄林

财政部、教育部于2012年12月21日联合发布财教[2012]489号文，其中第十二章财务监督第七十条强调了：“中小学校应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息”。财政部2015年印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求单位全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。单位内控制度是否健全并得到有效执行，直接影响单位财务管理成效。

内部控制的五个目标：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。内部控制的应当遵循四个原则：全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则”。中小学校属于事业单位，应当遵循以上目标和原则。

一、当前中小学校内部控制现状分析

1. 理解偏差，重视不够。个别学校认为学校是公益性事业单位，没有追求经济效益的目标要求，只要遵纪守法，按部就班做好自己的事情就好了，学校的内部控制不必像企业那么高的要求，思想重视不够，组织架构不健全，没有建立完整的内部控制体系。

2. 缺乏针对性和时代性。有的学校照搬上级下发的制度，或从网上下载其他学校的制度，不结合本单位具体情况做必要的补充或修改，即只有规范动作，没有自选动作，缺乏个性、针对性，与本单位实际情况不相适应。有的学校内控制度几年不修改，严重滞后。十八大以后，中央对公务接待、公务用车、公费出国“三公经费”作了严格要求，地方政府在中央指导意见下，也出台了本地区的管理要求，有的学校没有根据十八大以后出台的有关规定及时更新。

3. 制度执行不力，流于形式。表面看内控制度健全，教代会、校监会、经费审查小组等设置齐全，但实际未按制度执行。如项目资金使用未按申报—审批—执行的流程操作，“先斩后奏”现象时有发生；有的学校长期不进行资产清查，造成账账不符、账实不符，特别是近几年教育规划布局调整比较频繁，撤并的学校资产、债务在相关单位之间或上下级之间的交接过程不清晰，可能导致国有资产流失。

二、对中小学校加强内控制度建设的建议

（一）落实一把手负责制

《中小学校财务制度》第二章财务管理体制第五条强调了：中小学校财务管理实行校长负责制。中共江苏省委教育工作委员会、江苏省教育厅发布“苏委教[2017]15号”文“省委教育工委省教育厅关于严肃财经纪律进一步加强中小学校财务管理的意见”第一条“落实财务管理领导责任”明确支出：“校长作为学校财务管理第一责任人，要切实担负起领导责任认真履行职责，带头执行法律法规和财务制度，加强学校财务管理，树立风险防范意识，确保学校资金规范运行”。学校领导必须对财务管理高度重视，亲自挂帅，建立健全本单位内部控制组织架构，贯彻内控制度的基本原则，实现内控制度的目标。

（二）贯彻四个基本原则

1. 全面性原则。中小学应当全面控制本单位所有经济业务，不得遗漏，同时应覆盖决策、执行、监督的全过程，做到全员参与到本单位的内部控制活动，任何个人不能凌驾于制度之上，也不能游离在制度之外。

2. 重要性原则。在全面性的基础上，重点关注单位重要经济活动的重大风险，并采取更为严格的控制措施。对“三重一大”事项（重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项和大额度资金使用事项），要实行集体决策或联签制度。如学校重大基建工程、大额设备或劳务的采买，大额的专项资金使用等等，要建立专门的财务管理制度，在执行过程中严格监督。

3. 制衡性原则。应在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。如一把手校长不直接分管人事、财务等工作；申请部门、审批部门、采购部门、监督部门相互独立，各司其职。以中等职业学校为例，实训部门需要添置实训设备，向校行政提出申请；校行政办公会集体讨论决策审批；总务部门按政府采购流程向政府采购管理部门提交采购流程；邀请专业教师代表共同参与招投标及验收，按程序签订采购合同；学校“内监会”全程参与整个采购及验收过程。

4. 适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。一是要有个性化，即在严格执行上级有关财务管理原则的基础上，针对本单位实际情况，建立有本单位特色的内控制度。义务教育学校跟非义务教育学校、普通教育跟职业教育，人才培养目标、教学任务、社会功能不同，财务管理制度也应有所区别。普通教育侧重于对学生文化知识的培养，而职业教育则更侧重于对学生劳动技能的培养。中等职业学校需要配备与专业教学实训需要相适应的教学实训设备，硬件投入不同；组织学生参加县、市、省，乃至国家级的技能竞赛，导致职业学校差旅费业务多，费用高，管理难度大；职业学校在对学生进行技能训练时，还要消耗大量的实训材料等。因此职业学校在建立内控制度时，就必须突出对学生实训经费的管控，建立实训经费管理制度，对实训耗材、外出集训及参加竞赛的开支等实行统一扎口，规范管理。二是体现时代化。近几年我国在经济管理方面的政策、规定是不断改进、不断完善的，是动态的而不是静止不变的，尤其是十八大以来，中央、各地方政府、主管部门对“三公经费”及人员津补贴管理规定不断更新，如果不注重学习，及时关注新规定，则很容易产生违规行为。单位一把手、分管财务副校长、校监会成员、财务人员等，均要密切关注中央和各级地方政府新出台的经费管理规定，及时调整更新本单位内控制度。

（三）健全内控组织体系

中小学校应建立以下内部控制组织：校教代会、校行政办公会、校监会、校经费审查小组。事关学校发展的重大决策，必须经教代会审议通过，如学校发展规划、人才培养计划、奖励性绩效工资考核方案等等。行政办公会对本单位的预算编制、经费收支等活动进行规范性管理。校监会应全程参与“三重一大”事项，校监会应在重要合同、文件，以及大额发票上审核签字，否则财务部门不得办理会计业务。学校经费审计小组应定期开展对学校行政、工会、食堂等所有的财务活动进行审计，向校行政及教代会提交審计报告。

（四）运用信息化手段

中小学校应当积极推进信息化建设，对信息系统建设实行归口管理，在日常办公、财务管理、资产管理等领域，尽快实施信息化。学校应当在本单位信息化管理系统中嵌入财务活动的流程和措施，实现单位财务活动公开透明化和资源共享，接受全员监督，同时要注意保护信息安全。

内部控制侧重于防范风险，但并不排斥提高管理效率。内部控制的目标不是限制或阻碍学校发展，而是促进学校更加健康、有序、快速发展，控制与发展不是相互矛盾的，而是相互促进的关系。内部控制是一项系统工程，需要全员参与，全方位控制，才能紧跟国家政策，管好、用好财政资金，提高资金使用效益，办好人民满意的教育。

参考文献：

[1]财政部，教育部.中小学校财务制度[Z].财教[2012]489号，2012.

[2]财政部.中小学校会计制度（试行）[Z].财会[2013]28号，2013.

[3]财政部.关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知 [Z].财会[2012]22号，2012.

[4]财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[Z].财会[2015]24号，2015.

[5]江苏省委.省委教育工委省教育厅关于严肃财经纪律进一步加强中小学财务管理的意见[Z].苏委教[2017]15号，2015.

（作者单位：江苏省如皋第一中等专业学校）