城市化进程中上海失地农民问题研究

缪成臣　董艾轩

摘要：随着城市化进程的不断加快，城市用地不断侵占农村土地，滋生的失地农民问题引起了社会各界的关注和争议。基于严峻挑战，文章通过国内外文献多层面梳理失地农民产生原因、补偿机制、保障体系，然后在此基础上研究城市化进程中上海地区失地农民问题。从推进城乡一体化建设、完善土地管理体制、完善社保体系等方面探索对策，建议增加失地农民工资收入和非人力财富、减少失地农民转移成本等。

关键词：城市化；失地农民；上海市

一、引言

在农耕社会中，土地是农民基本生活的保障来源。如今土地的资源、资产属性不但没有被弱化，反而被农民赋予了更多的保障和增值功能。然而在国家暂不具备建立全面覆盖社会保障制度的情况下，城市化的快速推进也滋生了许多与“土地”息息相关的社会问题，特别是失地农民问题。

失地农民是经济发展社会进步的必然产物，但也不能通过牺牲这一群体的利益来达到发展的目的。通过对这一群体的研究，对我国城市化进程中涉及到失地农民切身利益的问题进行深入研究，并对上海地区针对失地农民问题相关的征地补偿、社会保障等问题深度剖析。通过对上海地区的研究，结合全国其他各地区实际情况，探索共性问题的解决对策，并以上海为例寻找可以借鉴参考的经验价值，从而更为有效的落实全国范围内的失地农民方针政策。

二、国内外研究现状

（一）国内研究现状

在计划经济时代，政府通过“以土地换就业”，从而解决农民被征地后的就业、养老等问题。改革开放后，“圈地热”侵占大量农地，城市化发展滋生诸多失地农民问题，本文主要介绍学者们对此问题的观点与争议，主要包括失地农民产生原因、失地农民安置补偿机制和失地农民就业问题等。

关于失地农民产生的原因主要有：城市化和工业化的快速发展，城市建设占用大量农用地；农用地产权具备不合理的二元属性；生态环境恶化及退耕还林举措的提倡。

关于安置补偿机制，学者们的研究包含诸多方面。鲍海君在实践中提出了“开发性安置”的思路，将农民获得的安置费用通过投资转化为生产性资本。郑振源认为“涨价归公”理论并适用于我国集体土地，并主张征用农地应秉持“涨价归农”的原则。颜福成提出应该建立失地农民法律救济制度，对失地农民的利益进行法律保护，张伟、王建弟倡议设立由政府财政、出让金以及土地储备增值收益多方共同组建专门性的社会保障金。吴兴国从农地征用制度角度出发，提出落实失地农民的社会保障应通过严格界定公共利益的范畴、规范程序及规范补偿标准来实现。

关于失地农民的就业问题，苏小玲调研后提出少数失地农民再就业积极性不高，过度依赖补偿款。翟年祥认为因各级政府不够重视，导致社会大背景下就业环境差，农民就业培训的机会缺失及社会资源的缺乏使得自身市场竞争力低。陈莹莹认为失地农民就业市场和就业政策的不完善，使得城市化过程中失地农民转型二、三产业难度较大。

马驰提出缓解失地农民这一特殊群体就业困难问题应釆取“就业+社保”的模式。李雅静认为应大力发展第三产业和加快农村小城镇建设，拓宽失地农民在农村实现就业的渠道，增强农村自身吸纳失地农民的能力。郑功成表示要把产业支撑从“候鸟式”迁徙转变为到家门口致富。

（二）国外研究现状

欧美国家也都曾通过减少农用地来推动城市化进程的发展，也都面临农民失地后的就业安置问题。基于我国现阶段的国情出发，在失地农民问题方面，不管是对征地补偿标准的衡量还是对失地农民群体就业安置问题的解决应对上，有更加全面更为有效的制度和政策，都是值得我们学习思考的。

英国的“圈地热”，政府为保障失地农民的权益，统一规定农民失地后将会获得市场等价值物赔偿其受损失的利益，保障失地农民生活水平的延续性，且土地补偿原则主要是买卖双方自愿。除此之外，英国还大力推动第三产业，将失地农民的就业问题措施应对落到实处。

美国的相关土地政策规定，政府必须在平等自愿的基础上去征收土地，并且需要通过严格的审核，需要召开听证会或出示具有法律效力的有关文件。此外政府还积极扶持中小企业，通过推动中小企业的发展再生更多的社会岗位来安置失地农民。

德国最早建立了保障农民权益的养老保险制度，政府规定农民失地后获得的补偿要以市场实情为界定标准，以保障切身利益不受侵犯为目标，通过获得相同质量的土地但是面积不低于原有土地面积，或者基于市场价格换取等价数额的经济补偿。

欧美发达国家大多都构建了较为完善的失地农民利益保障机制，而且在此基础上政府部门严格规范对征地的流程步骤和补偿标准，并大力推动中小型企业和周边乡镇的发展，促进城乡一体化发展，有效缓解了社会矛盾，并在一定程度上解决了失地农民的就业安置问题和财产权益问题。

三、城市化进程中上海地区失地农民存在问题

（一）权益问题

土地作为农民生活和生存的基本收入保障来源，农民在农用地有效的承包年限内拥有使用权，农民通过耕种农作物自给自足并获取部分收益。随着城市化进程的推动和发展，上海地区的农用地被政府征收用于城市建设，农民失去赖以谋生的土地后，不仅国家提供的各种农业补贴优惠政策也无法再享受，与此同时也失去了农用地耕作带来的收益，失去了未来因土地增值带来的经济回馈。

（二）身份问题

失地农民通过安置进入新的生活圈后，“被边缘化”问题卻愈发明显。因与居民间就社会资源的占有问题上仍存在一定差距，进入新的社会环境后随着失地农民所面临的社会环境和儿女教育问题，使得这些原有的社会问题在同一衡量标准下更为凸显，失地农民渴求政府能在公平公正的原则上分配社会资源，诉求新的身份能得到政府和社会各界的广泛认同。

（三）就业问题

农民失去原有的农用地后无法继续正常的耕作农作物，就业问题上升至失地农民问题的重要问题。失地农民熟练掌握农业耕作技能，但是却广泛缺失学习和从事第二、三产业的能力，又因为年龄偏大、学历偏低等问题使得失地农民在统一的市场就业环境之下缺少再就业的社会竞争力，结构性问题日趋明显。虽然上海市总体的形势相对较好，调研发现有不少失地农民群体对安置后的就业岗位还算满意，但是仍没有对失地农民的就业问题落实到全大市范围，失地农民的就业问题仍存在且与他们日常生活、生产活动息息相关。

（四）教育问题

失地农民的教育问题主要是自身接受就业培训问题和其子女受教育问题。对于多数失地农民来说，不仅自身缺少接受就业培训的机会，而且其子女也缺少接受平等教育的机会。为了追求农民失地后再就业的目标，为了缓解社会矛盾追求社会稳定，为了实现教育资源的合理分配和儿童接受教育的公平化，农民被征收土地后接受有效的就业培训是必要的，失地农民子女接受良好的教育也是必要的。

四、城市化进程中上海地区失地农民解决途径及对策

（一）城市化进程中上海地区失地农民解决的途径

政府应推进城乡一体化建设首先应提高对农村教育的重视度，加大对教育资源的投入。上海市各级政府和相关部门应该持续提高对农村教育经费的投入，继续完善农村的教育基础设施建设，保障农村儿童能和城市儿童一样也能接受到优质的教育资源，能享受到政府的相关教育优惠政策。政府也要将失地农民的就业培训落实到实处，提供优质的就业技能培训项目和良好的培训环境，大力扶持失地农民创业，鼓励失地农民积极再就业。此外政府还应完善农村文化建设，安排合适的文化活动场所并配备活动设施，多组织农民文化活动，丰富农民文化生活。

政府应完善上海地区土地管理体制机制，不断改进土地管理制度并妥善落实。政府部门要严格规范征地拆迁程序，要明确界定征地行为的合理性合法性并进行评估比对，召开听证会，设立民意意见箱，提高被征地农民的参与度，广泛听取这一群体的意见建议，并设立相关的法律法规对征地建设的工程项目提高管理和审核强度。政府部门要明确界定土地的权属关系，并制定相关法律法规予以保障，要利用法律武器对土地进行规范化管理，基于国家层面上的全国土地政策，对征收土地中存在的土地违法行为制定严厉的处罚方案加大惩治伤害农民利益的行为，纪检监察部门加强管理，坚决摒除不良社会风气和违法违纪行为。

（二）城市化进程中上海地区失地农民问题对策建议

解决失地农民的社会问题，应该从经济根源出发，通过提高失地农民的征地补偿和安置就业后的收益来缓解问题。第一，应积极鼓励用人企事业单位为失地农民提供部分工作岗位，政府部门对这类招收失地农民的企业单位予以政策上的优惠扶持，提供适宜的税收补贴、税收减免，并提供一定数目的资金用于分担企业单位中失地农民的工资收入部分。第二，政府应结合各地区独有的特征优势，扶持建立劳动密集型企业，创造更多的就业岗位，在企业发展的同时带动周边经济共同发展，在一定程度上也妥善解决被征地农民问题。第三，政府应利用各地区原有的自然资源，充分发挥其效用，例如发展旅游观光产业，通过实现集体资源效用最大化为失地农民创造就业岗位，实现就近条件下的问题落实解决。第三，政府部门应充分发挥自身职能，积极鼓励失地农民接受就业培训，并正确引导培训机构提供有效的培训项目，增强被征地农民的职业素养和社会竞争力。第四，政府应鼓励失地农民自主创业，通过政策扶持、资金支持对有志向创业的被征地农民予以一定程度上的财政补贴，并制定相关地方法规对失地农民群体中的创业者予以税收减免，在法律允许的范围内提供一定的帮助，在资金流转和借贷方面鼓励银行提供一定的优惠措施，放低准入门槛，通过扶持失地农民创业从而创造更多的就业岗位促进更多剩余劳动力再就业。此外为增加被征地农民的经济收入，为拓宽投资的渠道，政府应积极鼓励并正确引导被征地农民理性进行多元化投资，从而获取投资收益实现自身财富的增长。

与此同时为减少失地农民在转移过程中所需耗费的成本，为了更有效的促进城市化发展，政府应充分发挥自身职能。第一，政府部门应协助各级企事业单位，为失地农民创造更多适宜的工作岗位。第二，政府应建立城乡统一就业制度，促进失地农民平等就业，充分发挥市场对劳动力的调节和配置功能。第三，政府应增强失地农民的法律意识，实现多元化维权途径，定期开展法律维权讲堂，积极引导失地农民群体利用法律武器保障自身合法权益。

五、结语

现阶段我国仍处于城市化的发展阶段，离全面实现城市化仍有明显差距。上海市作为全国的经济中心，应积极探索更先进更有效的失地农民问题应对措施，在政府、失地农民乃至社会各界的共同努力下，努力构建完善的失地农民保障体系，结合上海地区失地农民的问题，利用区位优势，制定行之有效的措施方案，将解决失地农民的对策落实到实处，为解决全国范围内各省市城市化进程中所遇到的共性问题提供有价值的经验借鉴。

参考文献：

[1]苏小玲.重庆城市化进程中失地农民就业问题研究[D].西南大學，2007.

[2]鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002（10）.

[3]郑振源.征用农地应秉持“涨价归农”原则[J].中国地产市场，2006（8）.

[4]秦华.新型城市化进程中失地农民市民化问题研究——以常熟市董浜镇为例[J].南京理工大学，2017.

[5]吴兴国.检视我国农地征用法律制度——兼及民法草案57条的修改[J].行政与法，2003（10）.

[6]李雅静.我国失地农民就业问题的研究综述[J].才智，2011（20）.

（作者单位：缪成臣 ，上海工程技术大学；董艾轩，吉林大学）