浅析房产测绘体制改革

王琦

摘要：近年来，在住房制度改革及其相关政策的推动下，房地产市场日趋活跃。但是，商品房面积纠纷经常发生，而且呈逐年递增的趋势。商品房面积纠纷主要涉及的就是房产测绘（即房屋建筑面积测算）。随着政府机构改革的发展，全国已经逐渐开始了房产测绘体制改革。本文从政府职能转变切入，对房产测绘纠纷多的原因进行分析，探讨如何进行房产测绘市场化改革，建立机制完善、运行良好的房产测绘体制。

关键词：房产测量；体制改革

近年来，在住房制度改革及其相关政策的推动下，房地产市场日趋活跃。但是，商品房面积纠纷经常发生，而且呈逐年递增的趨势。商品房面积纠纷主要涉及的就是房产测绘（即房屋建筑面积测算）。房产测绘是房地产业开发销售、房屋产权办证的重要环节之一，而且房产面积测算与购房者的利益密切相关，随着房地产市场的不断发展，房价持续升高，购房者对它倍加关切。但房产测绘领域中存在着职能不明、职责不清、行政垄断、地方保护，缺乏竞争、规范不明等问题导致房产面积中存在着测绘结果不准确、测绘成果不透明、服务质量不好的情况。如果这个环节不畅通，将直接影响到整个房地产市场的发展速度、质量和诚信度，严重的还能引起较大的群体上访和社会反响。随着政府机构改革和非政府组织的发展，全国已经逐渐开始了房产测绘体制改革。

一、职能界定不明、职责定位不清

改革开放后我国以经济建设为中心的政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，是一个重大的进步。但仍摆脱不了计划经济体制下，政府万能的观念和目标，对如何确定政府管理活动的边界和范围仍然存在许多错误认识。有个严重的误区就是政府大包大揽，把本应由市场提供的某些准公共产品的职能，也收归政府部门进行管理，如房产测绘的经营服务。由于经营服务与产权办证相结合不但增强了测绘成果审核部门的权力，为政府部门的寻租带来可能，而且为政府部门带来大量的额外收入（由下属事业单位收取测绘费用），导致管理部门只注重经营管理而不注重监督管理的现象普遍存在。

二、行业多头管理、机构定位不清

从机构设置来说，房地产测绘工作的性质、职能没有合理定位。一是多头管理。每次政府机构改革，建设部和国家测绘局经常争夺房产测绘的控制权，建设部门认为房产测绘是产权登记的一个重要环节，为产权登记提供准确的房产面积，应归建设部主管；而国家测绘局认为房产测绘属于测绘的一部分，应归测绘局主管。最后协调建设部主管全国的房产测绘管理，负责测绘成果的审核、管理和应用，并会同国家测绘局管理房产测绘单位的资质。二是国家管理房屋面积测算规范的部门多达三家（建设部、国家测绘局、国家技术监督局），各自制定发布了各自版本的房产测量技术规范，虽然有效解决了房产面积计算中的一些具体问题，但由于缺乏统一性和连续性，往往造成房产测绘人员技术思路上的混乱。三是房地产测绘管理机构的定位不明确，总是反反复复，机构性质有时为行政单位，有时为事业单位，规格一时直辖，一时挂靠（归口）。

三、行政垄断、缺乏竞争

目前的房产测绘领域存在着严重的行政垄断和地方保护。一直以来，实施房产测绘的单位就直属于当地的房地产行政主管部门——房产管理局（部分为国土房产局），是房管局的所属的事业单位。而且按属地范围负责承担，房屋产权人不能自主选择测绘单位。因此房地产面积测绘权只掌握在房管部门隶属的少数几家测绘机构手中，服务质量自然免谈，更重要的还在于垄断。造成房管局测绘队在本地市场内一家独大，没有竞争压力。

四、规范不明、裁量权大

房地产面积测绘纠纷多是全国性普遍存在的问题，其主要原因就是测量规范不够明确，主要有如下几点：

一是国家管理房屋面积测算规范的部门多达三家（建设部、国家测绘局、国家技术监督局），各自制定发布了各自版本的房产测量技术规范，造成测绘人员技术思路上的混乱。不同测绘人员的意见不一，最后出现一个项目可能出现多种测算成果。

二是国际标准的测量规范原则性较强，而具体性不够。不少条款没有具体的解释，因此对同一条款，各地的理解也不同，甚至不同测算人员的理解也各不相同。

三是测量规范跟不上新的建筑形式的变化。现在最新的国标规范是2000年8月颁布的。而随着房地产市场的快速发展，涌现了不少新的建筑形式，测量规范没有明确界定，比如架空层公共部位是否纳入分摊连国家最新的规范也没有明确。

五、测绘成果不透明

在各地的房产测绘市场中，测绘成果经房管部门所属的测绘单位测算后，并经房管部门实质性审核后，就直接用于办理产权登记，而测绘成果作为内部资料由房管部门（审核部门）保存，测绘单位和开发单位也持有该测绘成果，但这三个部门都没有公开。因此业主对房产面积有疑问，往往无法查询。要求开发单位作出解释，开发单位往往置之不理，或者对业主说面积数据是测绘单位测算的而且房管部门审核过的，要去问测绘单位或房管部门；若去问测绘单位，则说成果经房管部门行政审核过，具体要问房管局；而房管部门则说，开发单位和业主签订了合同，有业务为业主解释清楚。三方面互相推诱，而且测绘成果不公开，导致业主无法了解房屋建筑面积和公摊面积的具体组成和大小。

六、公摊测算专业性强

房产面积纠纷经常都是公摊面积出问题。由于套内建筑面积较容易测出，而公摊面积测算十分复杂，涉及到幢、栋、层和功能区的分摊。一份土地房产测绘面积报告书涉及面广，计算工程庞大，往往有几十页，甚至上百页。业主若非专业人士，几乎看不懂测绘成果，对公摊面积的测算更是一头雾水，如是否可分摊、分摊的范围、公摊点具体部位等。唯一了解的就是所购买的房屋面积多大，套内建筑面积多大和公摊面积多大。

结语

综上所述，房产测绘体制改革，将房产测绘经营行为与房产测绘监督管理分离，房产测绘工作与权属登记工作分离。对社会而言，可以提高测绘市场的竞争、效率、质量和服务，产生的竞争将会缩短测绘时间，降低测绘价格，有利于业主尽快拿到房产证；对政府而言，房产测绘使行政主管部门摆脱开发商和老百姓的日常纠纷和投诉处理，更加专注于对测绘企业的管理，对测绘市场的立法，减少管理环节中的漏洞和政策监管的“缺位”；对于测绘单位而言，彻底落实它们的企业地位，放开测绘市场，引进竞争机制，让测绘单位企业化，让他们真正成为市场主体，通过过硬的专业服务为市场服务，以达到自负盈亏，自我发展。endprint