“三权分离”下农村土地流转问题探析

张健

摘 要：随着我国城镇化的发展，大量农村劳动力进入城镇，尤其是青年壮年劳动力的转移，农村土地流转需求越来越大，土地承包权主体与经营权主体分离已是普遍现象。中央顺应农民意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。但是我国农村土地制度具有内在的“公地悲剧”机理，“三权分置”则加剧了这一问题。本文就此进行探析。

关键词：“三权分离” 农地流转 问题探析

一、“三权分置”的主要内容和基本精神

“三权分置”是实践探索的产物，是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果，它孕育于中国国情，着眼于解决现实问题，具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。一是明确了实行“三权分置”的历史必然性，以及对促进现代农业发展的重要意义；二是强调了落实“三权分置”的指导思想和基本原则，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定；三是提出了确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求。总之，《“三權分置”意见》反映了实践需求，凝聚了群众智慧，体现了中央意图。

二、正确把握“三权分置”的目标要求

落实“三权分置”要看准方向、认准路子，重点把握好四个“有利于”：要有利于维护农民权益，通过明晰“三权”权能边界、权能关系，维护农民集体、承包农户、土地经营者等各方权益，最大限度地发挥农地的经济、社会、生态效益。要有利于发展现代农业，坚持发挥市场在资源配置中的作用，更好发挥政府作用，促进土地经营权有序流转，提升农业现代化水平，增强农业国际竞争力。要有利于促进城镇化发展，强化对农民土地承包权益的物权保护，健全覆盖城乡居民统一的社会保障体系，让农民放心流转土地、安心进城落户，推进以人为核心的新型城镇化进程。要有利于农村社会稳定，坚持农村土地集体所有，确保农民平等享受土地承包权益，发挥社会主义公有制的优越性，实现共同富裕，促进社会公平正义。

三、农村土地“三权分置”的功能价值

一是要素功能。这是指农村土地、劳动力、资金、生产工具、技术、管理等农业生产要素在农村土地“三权分置”格局下能得到更优化的配置和整合，进而能够促进农业现代化乃至城镇化和工业化的发展。二是主体功能。主要是指对农民和新型农业经营主体这两大主体产生的作用。对农民而言，农村土地“三权分置”能够在继续发挥土地社会保障功能的基础上赋予农民更多财产性权利并促进农民增收。三是制度功能。作为农村土地产权制度的重大变革与创新，农村土地“三权分置”必然将进一步推进我国农村土地制度改革的深化。四是价值功能。从价值层面来看，农村土地“三权分置”有助于实现公平与效率、保护农民权益与推进“三化”的价值兼顾。

四、“三权分离”下农村土地流转出现的问题

1、农村剩余劳动力增多，农村社保严重缺失。我国农村剩余劳动力本来就多，“三权分离”后土地流转增加，这部分人多处于半失业状态，农忙时有活干，农闲时则无事可做。由于农村缺乏必要的文化娱乐设施，这部分人往往开始赌博、酗酒等，引发诸多的社会问题，构成了不稳定的因素。如何解决从土地上解放出来的大量劳动力是一个十分迫切棘手的问题，如何让他们在本地就业是制度制定者应该思考的。土地是农民的生活保障、就业保障。土地对于农民来说是一种心理上的保障，土地流转后的农民更加需要社会保障。如果社会保障不到位，农民心理上的忧虑就不会解除。如果社会保障得不到改善，“三权分离”后土地流转的持续性不会太强，“三权分离”也就失去了意义。

2、土地大规模经营缺乏一套可行的模式。就笔者所见，土地确实流向了种植大户，但并没有改变原来的耕种方式，依旧是家庭作坊式的小农经营，种植方式并没有改变，这就与土地流转的初衷背道而驰了。为片面追求土地规模、追求政绩，某些地方会强迫农民进行土地流转，冲突时有发生。政府部门应切实有效地做好引导宣传工作，制定出一套行之有效的方案，指导种植大户机械化大规模经营，提高效率。

3、土地经营权被滥用，农地流转面临诸多风险。许多土地流转到了工商资本、企业主之手，他们与当地政府个别人勾结，进行暗箱操作，将大块连片的土地建成了休闲度假村、私人庄园等。这种滥用土地、土地非农化的现象是普遍存在的，甚至有部分官员依靠自身权利以远低于市场的价格大规模承包土地。这种“三权分离”下的土地流转非但没有提高土地的利用率，而且直接损害了国家“保护十八亿亩耕地”的努力。经济权益保障困难，大量失业，后期生计难以维持，入股后的“失地”“失权”风险，耕地质量下降、非农化失控风险，粮食安全风险，社会稳定风险，政治风险。

五、“三权分离”下我国农地流转的策略与措施

1、完善相关立法。确保土地流转过程中以基本法的形式对土地流转的价值目标、基本原则、主体和客体的范围、流转的效力和实现方式，及土地流转予以限制的消极要件等问题作出具体规定。完善农地经营权的流入、回转机制，建立农地流出与流入的双向转化机制，设立农户在土地流出一定期限内的回购经营权，减少农户的失业风险和生活负担，消除因大量农民失地后又失业造成的社会安全隐患。设立农地流转风险保证金制度，法律制定后应当多在广大农村地区进行普法宣传。

2、规范政府行为。“三权分置”源于市场经济的发展，要坚持市场导向，切实尊重农民的意愿。第一，建立农地流转补贴制度。第二，进一步完善社会保障制度。第三，对土地用途进行严格监管。第四，完善流转纠纷解决方式。完善服务方式，对于规模较大的土地流转，可以参考国有建设用地的市场定价机制，组织一定数量的土地竞租者进行投标，通过竞价的方式实现土地的合理定价，充分保护农户的权益。

3、提高农户素质。一是提高农户专业知识，鼓励农户积极学习相关法律知识和国家有关政策。二是培养农户的合同与维权意识。三是，加强对农户的普法宣传，使农户全面理解农地经营权流转的法律性质。强化双方的合同意识，通过法律途径追究对方的违约责任，维护自己的合法权益，减少因双方约定不清出现土地纠纷的风险。

参考文献：

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[3]郭明瑞.农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建[J].农业经济问题2016，04

[课题项目] “三权分置”背景下河南农户土地流转意愿与行为研究；项目编号：2018-ZZJH-599endprint