中央直属公立医院养老保险改革问题及对策研究进展

杜舒宁，介建政，安 峥，王 芳，张挽澜，闫 旭，代郑重

（中日友好医院 人事处，北京 100029）

2015年国务院印发了 《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这标志着养老金“双轨制”的终结，机关事业单位自2014年10月1日起进行养老保险制度的改革，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，其编制内4000万机关事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老保险。机关事业单位养老保险制度改革不仅关系到公立医院职工的养老保障权益，对于公立医院工资制度和收入分配制度改革，对于促进医疗人员的合理流动等也具有重大意义[1]。

1 改革的背景

目前机关事业单位的养老负担呈加重的趋势。随着机关事业单位退休人员的队伍愈发壮大，养老金的支付压力将会日益增大。从赡养压力的角度来看，改革具有急迫性。随着公立医院规模的不断扩大以及改革的深入，药品加成的取消与公益性的强化伴随着的是赢利能力的下降及偿债能力的同时下降。许多公立医院近年来累积了许多经营和建设性的债务，改革肯定会加重公立医院的负担，由此可能会压缩职工福利的增长空间[2]。但是从长远来看，此次机关事业单位养老保险改革势在必行。

此次机关事业单位的养老保险改革与增长工资同步进行，结束了自2006年的工资改革以来，机关事业单位工作人员一直无工资增长的局面，此次工资改革对工资结构进行了调整，提高基本工资水平，减少绩效工资所占比例，文件还建立了今后一个时期内工资增长常态化的机制，进一步推进了公立医院的薪酬制度改革。

2 改革实施现状

2.1 参保人群

目前公立医院的普遍用工形式分为编制内和编制外两大类，其中编制外又细分为合同制和劳务派遣制两大类。按照国家劳动法关于“同工同酬”的若干规定，编制外人员均参照编内人员实行同工同酬待遇。而此次机关事业单位养老保险改革并未把编制外人员纳入改革范畴，且该部分编外人员多集中在医技和护理等专业技术岗位。

2.2 缴费情况

自2014年10月开始，中央直属公立医院对编制内人员预扣基本养老保险和职业年金。但中央直属公立医院尚未实施绩效工资制度，其缴费工资基数包括本人上年度基本工资、国家统一规定的津贴补贴、工改保留补贴、国家规定的年终一次性奖金、其他津贴补贴或奖金。基本养老保险的缴费比例单位为20%，个人为8%；职业年金的缴费比例单位为8%，个人为4%。目前参保数据已采集和上报至中央国家机关养老保险管理中心，参保登记完毕，但各单位尚未正式参保缴费。

2.3 待遇核定与发放

目前中央直属公立医院的退休人员的养老金仍由医院代发，何时由中央国家机关养老保险管理中心核定最终养老金金额并发放尚未确定。随着配套文件的陆续出台，此次机关事业单位养老保险改革的政策也日渐明晰，但仍然存在一些尚需明确的操作政策，例如视同缴费指数率尚未公布、中央国家机关直属事业单位绩效工资总额上限以及老办法待遇计发中工资增长率等尚未明确。

中央直属公立医院养老保险改革后，养老社会化对医院的人力资源管理水平提出了更高的要求，一方面必须做好人力资源信息采集、档案变动等基础的管理工作，对传统的档案管理进行变革，实现档案管理电子化[3]。另一方面必须及时做好与保险经办机构的有效沟通，按文件要求和业务经办径流程保障职工的切身利益不受损失[4]。

3 参保遇到的问题

3.1 单位与个人的缴费压力大，财政支出负担重

我国公立医院的经费来源以自筹为主，财政拨款占很小比例。此次养老保险改革会显著增加公立医院的人力成本。据调研中央直属在京的三家公立医院，政府财政投入部分比例过低，财政拨款部分仅占医院人员经费支出的10%，尚不够支付员工一个月工资，其中一家医院自2014年10月参保以来，预计需补缴养老保险和职业年金费用约为5亿，职工个人月缴费人均2200元，同样加重了个人的缴费负担。吕寿祝等[5]通过问卷调查方式对北京市属公立医院和国企调研，发现公立医院高昂的保险费用成为医院沉重的经济负担，并在一定程度限制了医院的发展。另据文太林[6]等的研究测算，如现有的财政政策不改革，2013～2050年间的机关事业单位养老金的缺口将达到GDP的14%。政府需进一步扩大资金来源，丰富筹资渠道，来缓解养老保险支付高峰期带来的压力[7]。李俊等[8]通过构建人口和精算模型对2011～2050年机关事业单位养老保险财务状况及财政支持能力进行分析，提出2050年前缴费支出、弥补统筹收不抵支支出先后成为影响机关事业单位养老保险财政支出的首要因素。一些学者认为，事业单位养老保险的现收现付无法应对人口老龄化的挑战，必将对财政带来巨大压力，只有深化改革才能逐步减轻政府的负担。

3.2 事业单位内部补充养老保险制度的差异

文件明确规定，参保范围为编制内人员，即编制内人员强制缴纳基本养老保险和职业年金，而编制外人员仍然参加企业职工基本养老保险，是否为编外人员建立企业年金由各单位自主决定。单位内部职业年金的差异化缴费将导致编内外人员的养老待遇差，造成新的内部不公平[9]。据预测，改革后机关事业单位基本养老保险的替代率不超过60%，预计职业年金能将替代率提高20个百分点。从目前来看，企业职工的养老金主要依靠基本养老保险基金发挥作用，中国社会科学院《中国养老金发展报告2016》提到，企业年金到目前来看，的确难以起到对基本养老保险的有效补充[10]。根据方正研究院的研究结果，我国企业年金占基本养老金比重为18.3%，企业年金的总体替代率小于1%[11]。此次改革通过基本养老保险和职业年金两个层次保障职工养老待遇不降低，而企业年金的缴费则是非强制性的，这样会造成事业单位内部新的不公平，从而步入新的隐性双轨制中[12]。

3.3 中央在京事业单位的绩效工资改革尚未完成，影响缴费基数的确定

此次机关事业单位养老保险制度改革的同时，应建立与完善符合医疗行业特点的绩效工资制度。对于中央在京事业单位而言，除义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生单位之外，包括中央直属公立医院在内的单位均未实施绩效工资改革，因此事业单位养老保险改革尚有许多未明确的政策及实施风险。例如，绩效工资如未完全涵盖事业单位人员各项津贴补贴和奖金的实际收入，养老保险缴费基数将会低于本人上年实际收入，这样事业单位编制内人员的基本养老保险缴费基数将会低于其他四险。

3.4 养老金待遇的不确定性

从目前政策来看，养老保险基金保值与增值的压力大。从目前的养老基金保值增值政策来看，养老保险基金可能随时间而贬值，这导致参保人不知最终能拿多少养老金。退休金的领取金额取决于个人账户的本金和利息之和，但据目前政策来看个人账户的利息还是未知数[13]。基本养老保险中个人缴费部分比例为8%，文件规定这部分缴费按照1年期的银行利息计息，远低于工资增长率，虽然基本养老保险基金投资管理办法已出台，但基金投资运营体制的完善之路依旧很漫长。另外文件规定养老保险基金目前只能用于购买国债和存入银行的专户，不得用于其他形式的投资。职业年金的具体投资运营机制也没有明文规定，其计息方式和利率仍是未知数。

3.5 改革缺乏相关配套制度

机关事业单位养老保险制度改革是一场全方位的制度重建，其改革的顺利实施需要相关配套制度的建立和完善[14]。对于事业单位养老保险改革而言，其与收入分配制度、人事制度、财政制度等密切相关[15]。

延迟退休方案尚未出台。从个人养老金权益角度来看，个人养老金待遇与个人缴费金额及时间长短密切相关，工龄越长养老待遇越高。因此，实行弹性退休制度、延长退休年龄对个人和养老金发展来说都会是一个不错的选择，将支付风险转嫁到后代身上，缓解基金支付压力[16]。从养老保险金长远的收支平衡来看，机关事业单位的抚养比正在逐步升高，而延迟退休年龄可能是一个化解机制。

保险精算是利用现代数学方法，对各种保险经济活动未来的财务风险进行分析、估价和管理的一门综合性的应用科学，包含了费基、费率、财政补助及缴费人群变化趋势分析、基金支付分析及结余分析等[17]。改革后养老金的计算与工作年限、缴费月数和记账利率都有关系，参数的设计至关重要。缴费、养老金、费基、费率、缴费年限、退休年龄等都须依据人口和经济学相关数据测算得出，如没有精算制度的支持，出台的政策就容易有偏差，从而降低了养老保险基金实现自身收支平衡的能力。基金投资、运营需要精算制度的支持。基金的投资运营需要在不同投资组合中进行选择，而依据则是通过精算技术得出的基金参考盈亏。健全的精算制度有利于增加社会对养老制度的信心。此次机关事业单位养老保险改革，职工最为关心的是改革后的退休金是否会下降，在无健全的精算制度下很难给出明确的答案[9]。

4 对策

4.1 深化医疗机构工资制度与收入分配制度改革

我国现有公立医院的工资体系存在基本工资比例偏低、绩效工资比例过大的问题。科学调整公立医院基本工资与绩效工资比例，在覆盖现有收入水平基础上实施中央在京事业单位的绩效工资改革，规范对公立医院绩效工资总量的调控和绩效分配自主权的实现，缩小同类单位之间薪酬的差距，有利于养老保险改革的顺利进行[18]。同时因并轨后部分单位职工出现了增不抵缴的现象，进一步建立健全事业单位工资正常增长机制、增加机关事业单位职工工资基数将成为养老保险制度改革成功与否的关键[19]。

4.2 尽快建立事业单位养老保险参保补偿机制与政府兜底责任机制

按照中央国家机关养老保险管理中心的安排，应尽快出台事业单位养老保险参保财政补助政策，尽快进行财政与基金、基金与单位的资金结算。尽快结束由单位代发养老金、政策解释不清的局面，降低事业单位的管理成本，提高养老金的管理与发放效率。政府兜底责任主要体现在承担转制成本、对养老保险缴费和养老金给付进行财政兜底，政府应建立转制成本消化机制、养老保险基金风险补偿机制、机关事业单位财政资金拨付机制等，厘清各方责任，明确履行兜底责任的程序[20]。

4.3 同步推进机关事业单位的职业年金和企业年金

郑秉文[21]认为企业年金参与率如果始终不能得到有效提高，基本养老保险必将承受巨大压力，这将不利于降低社会保险费和为企业减负，不利于经济发展，政府应该抓住此次机关事业单位养老保险改革的时机，使其成为企业年金发展的里程碑。建议政府采取税收等措施刺激企业年金的合理发展[22]，对事业单位编制外人员在参加企业职工基本养老保险基础上建立企业年金，避免与编内人员相比造成新的养老待遇差。同时，应确定合适的养老保险替代率目标，降低基本养老保险替代率，逐步提高职业年金与企业年金替代率[23]。

4.4 做实养老保险的个人账户，设定养老金替代率的合理区间，实现退休前后生活水平不下降的目标

要把个人缴费账户的钱真正做实并很好的积累起来，同时应规范好基金的投资方向，使资金得到有效的保值与增值，实现个人缴费账户资金较好的收益。根据世界银行组织的建议，要基本维持退休前的水平不下降，养老金替代率需不低于70%。要使退休以后基本生活水平得以保障，国际劳工组织建议替代率下限为55%。为此，认为养老金替代率的合理区间 为55%～70%，基本属于正常范围[2]。

4.5 完善基础养老金的计发办法

对于新人要实现待遇的合理衔接，确保新人与老人的待遇差在合理范围内，合理确定中人的待遇及补偿标准，合理设置过渡性养老金的享受比例，保障中人的养老保险权益。改革文件规定的过渡型养老金的计发办法，排除了通货膨胀带来的影响，使不同时期的缴费工资基数具有可比性。沈毅[24]通过静态比较分析得出，中人的平均补贴水平在1000～1500元左右较为合适。

4.6 创新事业单位编制管理

公立医院的编制数已很难满足用人需要，目前公立医院编制外用工现象极为普遍，要规范公立医院的编制外用工，避免内部2种养老保险制度并存，应在推进人事制度改革的基础上，创新事业单位编制动态管理，探索实行编制备案制、财政投入与绩效考核相挂钩的形式[25]，实现控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增的编制管理机制，实现编制的总量控制与动态调整[2]。