我国PPP模式存在的几个问题及解决措施

胡俊杰

摘 要：PPP模式是一种政府同社会资本方以签署项目合同，特许权协议为基础进行公共产品建设和运营的新型合作模式。本文对PPP模式存在的几项较为严重的问题进行了说明与进一步分析，并结合当前PPP事业发展的实践提出了相应的解决措施。

关键词：PPP模式；问题；应对

一、PPP融资模式的概念

PPP模式（英文全称Public-Private-Partnership，PPP），也叫公私合营模式，指政府同私人组织以特许权协议作为基础的一种合作关系，该模式倡导私营企业、民营资本方同政府在公共基础设施的建设上进行合作。在建设项目中引入社会资本，项目所有权及经营权都交给社会投资者，政府则根据公共服务的绩效评价结果来向社会资本方支付对价，同时发挥引导和监督作用。该种模式的特色在于风险共担、收益共享，在运行良好的前提下，政府实现了为社会提供优质公共产品和服务的目的，而私人组织也获得了利益。

二、PPP模式存在的问题

（一）项目融资方面的问题：

1.社会资本方融资难：

目前的实践中，社会资本方的融资还是以债权融资为主，尤其仰仗商业贷款。PPP项目所耗资金甚巨，项目的建设期长，资本回收速度慢，考虑到中标企业到期可能无法还贷，商业银行可能不愿发放贷款；另外，PPP项目具有投资周期过长，审批流程繁琐，资金需求大的特点，因此常常会出现项目进行中出现空档期，要求社會资本方给予流动性支持。这样会占用大量社会资本方的流动资金，增加其风险及财务成本。

2.政府融资压力相对较大：

现阶段我国的PPP项目建设实践中，项目的一部分资金来源是政府投入，政府投入的资金主要是财政收入和银行贷款，基本上没有其他的融资方式。这样会加大政府的财政压力，不利于政府的财政预算，甚至会影响其正常职能的实现。

（二）项目涉及的法律问题：

1.违约问题

政府一方的违约通常体现为政府基于各种原因，单方提前终止了特许经营权，或者政府负责具体PPP项目的部门违反合同约定，在合同的履行过程当中提出不合理的、使社会资本方正当经济利益受损的要求以及其他违约行为。政府的违约行为会导致项目的运行不畅，大量资源浪费，社会资本方利益受损，政府公信力下降等一系列问题，其后果是资本方对PPP项目有顾忌，公众对项目能否成功实施，能否给百姓带来实惠也有疑虑。近几年这样的事例也屡见报端。如，广东省廉江市的中法供水厂项目，也因政府当时急于上马这一项目，签了不合实际的合同却无能力履行而草草告终。

2.相关立法不完善问题

常见的问题有对项目的具体权责关系规定不明确，缺乏明确的、行之有效的风险分担机制，面对项目风险时，双方互相推诿，僵持不下，最后往往是草草地清理了项目；PPP项目的立项方面的程序规定较少，且有不合理之处，有的地方政府为了赶政绩，或者出于领导的“拍脑门决策”，规划了不切合实际的项目，或者夸大项目效益以吸引投资；在项目验收方面，其一是验收程序不规范，存在没有经过相关专家仔细核验项目质量，没有在项目完成后仔细检查财务状况等，就草草验收的情况；社会投资方的选定程序因存在法律空白而不能做到完全透明公开等。

三、问题应对

（一）融资问题的应对

融资难的问题，很大一部分原因在于当下PPP项目的整体质量并不高，契约意识不强，风险大，这些因素导致金融机构不愿蹚这趟浑水。对此，政府首先要保证项目的合规性；除担保外，企业还要向金融机构提供融资还款来源稳定，可靠的说明；政府方面的平台公司可以提供适度的担保，且最好是省级政府平台，这样银行，承包商，投标商都较放心；在融资合同上，一些“定制条款”也有助于打消金融机构的顾虑，如规定保证偿还项目债，或施工延期时保证项目债的利息。再者，还可以创新PPP的融资渠道，政府部门应做好融资的规划，发行长期债券，并创新债券的发债类型；政府还应该适当吸引海外外汇融资，扩宽资金来源渠道；金融机构应积极评估项目的投资可行性，对符合融资条件的项目给予多样的融资形式支持。

（二）项目涉及的法律问题的应对

1.完善有关立法

我国首个PPP项目开始于1984年，迄今为止的30多年来，国家、地方制定和修改了不少法律、规章和规范性文件，如2014年9月财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；2016年1月，财政部对外发布的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿）；2017年3月，国务院办公厅印发的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》等。这些规定的出台，对于我国PPP事业的发展起到了良好的引导作用。然而，目前我国还没有一部完整的，统筹各方的PPP专项立法，各部门有关PPP的规章不可避免地带有各自的局限性，甚至彼此产生冲突。鉴于此，本文建议国家尽早出台一部PPP专项法律，对项目的风险分担，权责关系、立项程序，项目验收等做出明确的规定。

2.针对违约的对策

政府方面政府必须以谨慎，认真的态度对待PPP项目；明确自己在项目整个生命周期内的职责，加大对社会资本的进入资格审查，加强对项目建设，运营的监管力度；加大对企业由于主观原因违约的惩罚力度；要事先确保当地的基础设施能满足项目建设需要，征地拆迁等工作及时推进以满足项目要求，避免因拆迁延误或当地基础设施不完善而造成政府违约。此外，中共中央、国务院于2016年11月27日公布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中提出“不得以政府换届，领导人员发生更替等理由来违约毁约：政府违约，必须依法赔偿社会资本的损失；建立健全政府失信责任追究制度以及责任倒查机制”等规定也在杜绝政府“违约毁约行为”方面起到了很大作用。

参考文献：

[1] 薛蓉蓉.PPP融资实践面对的主要问题及其策略分析[J].中国民商，2018，（04）.

[2] 张 焜.PPP法律风险防范研究[D].西南政法大学，2017.