我国水务事业民营化改革的经验探索与困境分析

徐舒

摘 要：将公共服务民营化可以吸纳多方资源，减轻政府压力，是政府行政改革中值得关注的议题。基于对水务民营化概念及方式的了解，比较上海與沈阳水务民营化改革案例，本文基于供水事业的服务对象、企业及政府的三方视角，分析我国水务事业民营化改革所面临的困境。

关键词：公共服务；水务事业；民营化

将公共服务民营化，是防止政府扩张、减轻政府压力的行政手段之一。水资源具有稀缺性，我国长期对城市供水实行严格管控，改革开放后，我国供水行业开始进行民营化改革探索。与原有管理模式相比，通过上海与沈阳水务民营化案例的比较，对“水务民营化是否具有优势，能否提升公共服务质量”问题进行探讨，有助于了解我国水务事业民营化改革的成功经验或所面临的困境，为后续改革提供决策参考，为后续研究提供文本参考。

萨瓦斯对民营化的定义最为经典，民营化指更多依靠民间机构，较少依靠政府来满足公众对公共服务的需求。

公共服务民营化的实质是打破政府垄断，将市场竞争机制引入公共服务领域，实现公私部门的合作和优势互补，提高运营效率与服务质量，满足公众对公共服务的需求。公用事业民营化主要通过委托授权、政府撤资及政府淡出 等形式。

我国水务民营化改革案例概述

之所以选择上海与沈阳案例，一则因为两者改革总体上一方成功一方失败，可为本研究提供对比案例，二则因为就已经搜集到的资料而言，两市的资料相对充足。本文尝试进行案例对比分析，但资料的有限是本文的不足与遗憾之处。

上海市水务事业民营化改革路径

上海市区由市南、市北、闵行及浦东四家自来水公司提供，上海选取浦东进行水务民营化改革。在水务管理机构改革方面，成立新的水务局，并于2000年成立水务资产管理公司，其为浦东自来水公司的资产所有者，由水务局进行管理，通过对外资出售股份实现合作；

在民营化的范围选择方面，选择出售上游网管，为外方提供经营与发展空间，同时避免固定回报，并在招标过程加入《限制性条款》，对外商进行严格限制；在水务民营化的期限及模式方面，规定外资的经营期限最长不超过50年，技术选择由政府主导管控。

民营化的方式采用产权出售与特许经营权相结合的模式。浦东自来水公司转让50%的股权给外方，共担风险；此外，上海在招标方面，经历前期评估和评标两个阶段，采用综合评分法，对备选部门进行充分考察后，作出选择。

沈阳市水务事业民营化改革路径

沈阳水务事业民营化改革起步较早，自1995年开始进行水务民营化改革。

在水务管理机构改革方面，沈阳并未对水务管理机构进行改革；在水务民营化的范围选择方面，沈阳选择整体出售，包括上游网管，并承诺固定回报，后造成大面积亏损；在水务民营化的期限及模式方面，规定合资期限不超过30年，采用资产出售的模式。

由于当地政府未考虑周全，签订合同时承诺投资回报率，造成政府长期的负担，民营化项目一波三折，最终以政府回购告终。

此外，沈阳市在招标方面，未进行招标，直接选择外商签订合同，在某种程度上直接影响当地水务事业民营化改革的实施效果。

我国水务事业民营化探索的经验：基于上海和沈阳案例的比较分析

上海与沈阳两地均实施水务事业民营化改革，为何一方改革有效推进，一方以失败告终？通过比较上海与沈阳两地案例，我国在水务事业民营化方面的如下经验有助于改革有效推进：

事前周全考虑，合理选择民营化范围

沈阳政府在水务民营化改革范围方面选择整体出售，失去主导权，改革以失败告终。

上海市选择出售上游网管，原因在于上海四大自来水公司水价相同，仅将浦东自来水公司进行民营化探索，在其他公司未调整水价时，为维护公司自身形象，民营化的浦东自来水公司也难以进行水价调整。

此外，上海水务部门针对引入外商后所带来的不确定性因素，事前进行周全考虑，在招标过程中加入《限制性条款》，规定应标公司需遵循的规章、调整水价的程序等，确保私人部门不能随意调整水价。上海市事前在诸多方面的详细考虑，既为社会资本提供发展空间，调动社会资本参与民营化的积极性，又将主导权把握在政府手中，保障公共利益，为民营化改革奠定良好基础。

慎重进行招标，签订合理互惠的条约

沈阳在第八水厂的改革过程中，未设任何招标程序，政府没有任何的法律顾问，合作方中法水务公司，则熟知地方政府制度规则，精通国际商务法律。

当地政府未进行慎重招标及周全考虑，在签订合约中约定固定回报率，且远高于国际通行标准 ，对外方在技术及服务等方面却要求甚少。结果民营化成效不佳，提前回购自来水厂，沈阳自来水公司承担全部运营管理成本，而外方根据条约要求继续履行，最终外方仅安排2名管理人员参与管理，沈阳自来水厂需向中法水务支付500万的技术服务费。

上海浦东自来水厂在市政府的指导下，经过公平公正透明的招商，与法国通用水务公司签订协议，对合资前提、合资公司遵循事项、合资企业监管等方面作出详细规定。公开透明的招商，平等互惠条约的签订，是民营化改革的有效基石，能为民营化改革提供保障。

明确公私部门职责，制定落实配套措施

沈阳在水务民营化过程中未明确公私双方责任，签订合约时未对外方提供的技术与服务作详细要求，导致一系列损失。如上文所述，沈阳回收第八水厂后，仍不得不履行条约，支付500万技术服务费。

上海在签订协议时，对合资方需遵循事项及具体职责作出明确规定，同时，详细规定政府部门对合资方的监管内容，包括供水规划和建设、水质监测、取水限制等。

其中，对公众关心的供水价格调整明确拟价主体、调整程序等。明确公私部门的责任与分工，制定与有效落实配套监管措施，有利于维护公民利益，保证当地水务民营化的顺利进行，是上海水务民营化总体上成功的重要原因。责任不明晰，未配套落实相应监管措施，将无法顺利推进水务民营化改革，对公共资源造成极大浪费。

我国水务事业民营化改革面临的困境

水务事业的服务对象、企业及政府是改革过程中涉及的主要利益方，本部分将基于上述三方视角，尝试探讨我国水务事业民营化所面临的困境。

定价规则未明确，监督管理未落实，公众权益受损

从水务事业的服务对象视角看，水价一直是民众关注的问题。萨瓦斯指出，垄断行业民营化，价格管制是保护公共利益的主要防线之一。由于我国长期存在的遗留问题，以及改革过程中前期缺乏周全考虑，民营化后水价的定价原则不够明确，公众通常是被通知水价调整，公众的知情权受损。

相关部门对改革过程中的监督与管理未落实到位，未明确及落实水价的定制规则，未严格审核成本，未科学核定利润，无法切实保障公众权益。此外，水务民营化改革，意味着一定程度上的公私混合，極易滋生腐败，降低民营化的绩效，使公众的权益无法得到有效保障。

供水收益与自主权的限制，易使企业服务动力不足

从企业视角看，我国水务事业民营化面临的困境：

一是供水收益带来的瓶颈。在传统经济条件下，我国供水事业受财政补贴，水价长期较低，往往处于亏损状态。

民营化改革后，社会资本自行管理运行，要求获得收益，就需要对价格进行调整，调整往往以涨价居多。尽管涨价的部分原因是价格向成本的合理回归，但涨幅过大，损害供水事业的公益性与公共性。涨幅过小，又将抑制社会资本进入公用事业的热情。

二是企业独立行使职权的限制。吸引社会资本及技术，改善以往政企不分造成的服务效率低下等弊端，是实行水务民营化改革的初衷。

若民营化改革后，管制责任散布于水利、物价、建设等多个部门，各部门责任分散，层级关系错综复杂，既不利于对企业的管控，也掣肘企业独立行使职权。这些限制易使企业提升服务动力不足，难以推动水务民营化的改革。

政府改革目标存在错位，执行不当易浪费公共资源

从政府部门视角看，政府的改革目标存在错位。水务民营化改革是为缓解公共服务的公用性、公共事业的营利性与服务供给稀缺性之间的矛盾，使水资源得到更加合理效率的配置。

但在实际运作中，有的地方政府只注重存量资产的套现，解决新建项目的资金缺口问题，忽视市场引入的有效竞争和公共事业的长效发展。政府在实践中若执行不当，如许诺固定投资回报等，会增加行业风险。

我国虽已明令禁止地方政府许诺固定投资回报，但为吸引社会资本，地方政府在实际操作中往往会变相进行许诺。如在沈阳案例中，当地政府许诺较高的投资回报，最终项目无法运行，高价赎回该项公用事业，对公共资源造成极大损失。

此外，水务民营化不仅是引进社会资本，还包括政府的监管程序完善、正常运转维持等问题，需要协调环保、卫生、物价等方面的职能，进行长期持续的监督与引导。

结语

上海在水务民营化改革过程中，事前周全考虑，根据当地实际情况选择改革范围，有序公开进行招标，签订责任明确且合理的条约，辅以配套监管措施，掌握政府主导权，激发社会资本的热情与动力，并对其进行有效监管，使其水务民营化过程较为成功，为我国公共事业民营化提供了珍贵经验。与此同时，还需关注到我国水务民营化所面临的困境，沈阳在进行水务民营化改革过程中，所面临的供水定价、监督管理落实、供水收益瓶颈、企业自主权、政府目标定位、执行及后续监管等问题，在公共事业民营化改革中均具有共性，值得加以关注，从而不断优化公共服务供给。

（作者单位：华东师范大学经济与管理学部）

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