新型城镇化下的城市财政体制改革进程探究

倪永俊

摘 要：新世纪以来，我国城镇化进程明显加快，城市化率有显著提高。虽然这种集聚效应促成了国民经济的快速发展，但同时也在这种集聚的过程中孕育出不良的“城市病”怪象和“农民工市民化”难题。有效促进城市公共产品供给和治理能力的提升对一个城市的城镇化发展至关重要。因此，我们可以把财政体制的改革作为解决“城市病”问题和“农民工城市化”难题的“钥匙”。

关键词：新型城镇化；城市；财政体制

研究背景

新世纪以来，我国城镇化进程明显加快，城市化率有显著提高。从2000年到2015年，我国城镇人口约增加3亿多人，城镇化率约提升20个百分点。城市本身所生成的集聚效应吸引了丰富的农村剩余生产要素，包括劳动力和资本等，因此可知城市对于城镇化的进程起到了至关重要的作用。虽然这种集聚效应促成了国民经济的快速发展，但同时也在这种集聚的过程中孕育出不良的“城市病”怪象和“农民工市民化”难题。这种问题，究其原因乃是由于劳动力、资本等生产要素在向城市规模集聚的进程中，市场机制下的城市公共服务产品供给乏力和城市治理能力和治理体系滞后。而有效促进城市公共产品供给和治理能力提升的基本保障就是一个城市的财政。因此，我们可以把财政作为解决“城市病”问题和“农民工城市化”难题的“钥匙”。

核心概念界定

新型城镇化

与“传统城镇化”相比，新型城镇化是以人为核心的城镇化，要求推动产业结构的优化升级和促进城市环境的改善，是社会经济发展与自然环境保护的有机统一。

城市财政体制

城市财政体制指的是城市与其他层级政府之间的财政关系的总和，即城市与其他各级政府之间关于财政责权利的划分和预算收支限度的界定的制度，既关乎上级政府又关乎下级区县政府。

城市财政体制的历史沿革梳理

我国财政体制改革大致经历了“分灶吃饭—包干制—分税制”的历程。改革开放前的财政分配体制即为“统收统支”。改革开放之后转变为“划分收支、分级包干”。1992年“南方谈话”之后，我国确立了“社会主义市场经济体制”的经济发展道路，由此奠定了“分税制”的财政改革道路基础。终于于1994年进行财政体制改革，即实行“分税制”的财政体制。

1950～1978：高度集中的财政体制

新中国成立以来，我国实施高度集中的计划经济体制，在此基础上实施了中央高度集权的城市财政体制。由于当时特殊的落后的社会经济局面，从建国后第二年开始贯彻高度集中的“统收统支”的财政体制。尽管改革开放之前多次调整了我国的财政体制，但是一直呈现的是“高度集中”的本质特征。这种财政体制的典型特征是各级地方政府只是作为管理机构而没有独立的财权，除了中央政府以外就是地方各级政府。

1978～1994：“分灶吃饭”财政体制

这一时期的财政体制大致可以分成两个阶段，即分级包干和分级预算。前者经历了从划分收支，分级包干到划分税种，核定收支，分级包干的历程。从该时期起，城市財政开始逐渐产生出独立性。地方财政逐渐被赋予现代意义，从此以后城市财政独立性地位获得极大提升。

1994：“分税制”财政体制

分税制改革之所以诞生，是因为中央对于中央与地方财政分配关系的变革需要，因此中央政府根据事权来划分出地方政府的支出范围，包括分税制和转移支付两大主要手段。通过匹配事权与财权，将税种划分为中央税、地方税和共享税（中央与地方共享）。因此可以把当年的分税制改革概括为“分税”与“分权”。其中“分税”指的是依据税种划分来确定各级政府的财政收入范围。“分权”指的是明确各级政府的事权，并以此来确定各级政府财政支出范围。确立分税制这一具有里程碑意义的改革，有效促成了城市财政作为一级财政的正式确立。

新型城镇化背景下的发展城市财政的内在要求

城市是在“理性经济人”的假设下，人们为求在交易中实现最低成本，同时在实现集聚效应的过程中而产生发展起来的。因此，一个负责任的城市政府应当要为降低交易成本而创造新条件，以实现集聚效应，城市财政也因此成为政府实施公共政策的保障。新型城镇化背景下，对于城市财政的发展具有下列要求：1.支持城市经济发展，扩大就业规模；2.提升辖区基本公共服务均等化水平；3.保护生态环境，促进可持续发展；4.改善城市公共治理，减少社会矛盾冲突。

新型城镇化进程中的城市财政体制改革路径

财政体制是一个城市实现其特定的财政政策目标的关键体制性保障渠道。而城市财政体制作为其重要组成部分之一，所需要起到的作用是：一方面要推动城市自身的经济增长，另一方面要满足市民的公共产品与公共服务需求，因此城市财政体系改革路径的构建应在效率和公平间寻求一个最佳的动态平衡。因此具体城市财政体系的改革，应当在新阶段从以下四个方面着手：1.合理划分各级政府事权，上级政府上收部分支出责任；2.合理划分各层政府级收入，增强城市财政保障能力；3.调整和完善支出责任划分，适当集中市级事权与支出责任；4.构建“收入——公共服务”双边激励的财政体制。

（作者单位：华北电力大学）

【参考文献】

[1]朱晓龙.新型城镇化进程中的城市财政体制问题研究[J].经济研究参考，2016（70）.

[2]杨金峰.推动财政体制改革建立新型城市财政[J].中国财政，2015（12）.