单位负责人在行政事业单位内部控制制度实施中的作用

李志芳

【摘 要】党的十八大明确指出要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。行政事业单位负责人应树立起风险防范意识，进一步增强责任感和使命感，从而在单位内部营造良好的内控氛围，确保内部控制工作顺利推进。本文介绍了单位负责人在行政事业单位内部控制制度中的责任分工，并分析在内部控制实施中应注意的相关问题。

【关键词】行政事业单位；内部控制制度；单位负责人

一、单位负责人在行政事业单位内部控制制度实施中的责任分工

行政事业单位内部控制制度的实施要靠单位全员参与，但关键是单位领导，特别是单位负责人，应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。行政事业单位内部控制是一个复杂的体系，要求单位建立各部门在内控中沟通协调和联动机制，按照我国行政事业单位的普遍实行行政首长负责制和干部管理制度的规定，行政事业单位的负责人应该为单位正职领导，即单位“一把手”。行政事业单位的负责人对整个单位的工作负责，其中包括对单位经济活动工作负责。

单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运行和监督管理方面应当发挥领导作用、承担总责任，但是并不意味着要求单位负责人做到亲历亲为，而是可以通过建立工作机制和内部授权等不同方式具体由其他工作人员去落实。

1.单位负责人应当在内部控制体系的建立上负起责任来

内部控制体系建立包括组织层面和业务层面两个方面。而这两个方面的内部控制建立都需要单位负责人统一领导和统一指挥。良好的单位组织架构设计是行政事业单位实施内部控制的基础，主要包括组织体系、决策机制、权责分离、关键岗位责任制等。只有建立起良好的机构体系、职能设置与岗位分工、单位工作人员廉洁奉公观念和整体内部控制理念，才能顺利推进内部控制的其他具体工作。同时，单位负责人应当对主要业务的梳理，不同的控制方法的确定以及业务层面内部控制的建立负责。

2.单位负责人应对内部控制体系的有效运行负最终责任

内部控制的有效性依赖其制度设计的有效性和制度执行的有效性，如果单位负责人对内部控制的认识仅停留在制度层面，不把控制活动落到实处，那么内部控制仅仅是一项摆设，无法起到内部控制所要达到的目标要求。内部控制的全面性原则要求对经济活动的控制要涵盖单位的所有相关环节。单位内部控制建设启动要成立内部控制领导小组，单位负责人制定内部控制领导小组成员名单、工作小组名单，制定、启动相关的工作机制，主持召开会议讨论内部控制建立与实施议题，主持制定内部控制工作方案，健全工作机制，单位负责人还应开展内部控制工作分工及人员配备工作，开展内部控制风险评估和组织业务流程再造，号召全体员工参加内部控制专题培训。单位负责人要带头建立单位权力运行制约和监督机制，建立权力清单，建立内审或督查制度，建立绩效考核制度，建立决策、执行、监督机制，每年至少一次对单位风险进行评估，职能部门要上报内部审计报告或整改情况报告或说明。要实现内部控制有效执行必须依靠有效的监督。单位内部控制无论是建立还是执行都会涉及到单位的全体工作人员和所有部门，因此，需要单位负责人对内部控制建立和执行的有效监督管理负起责任来。

二、单位负责人在内部控制制度建设中应注意的问题

单位层面内部控制制度的建立，需要在单位负责人指导下印发或转发预算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、政府采购管理制度、资产管理制度、建设项目管理制度、合同管理制度、岗位规章制度、岗位职责，建立不相容岗位与职责分离控制制度，对不相容岗位与职责有效设计，建立功能覆盖主要业务的内部控制管理信息系统，保证系统设置不相容岗位账户并体现其职权情况。具体包括：

1.单位应建立“三重一大”集体决策机制制度和分级授权审批制度

结合单位实际情况，应关注单位重大经济事项领导班子集体决策制度。一般应确立以下事项为重大经济事项：

（1）明确实行领导班子集体决策的重大经济事项范围、内容，确立重大经济事项专家论证和技术咨询的法定程序，并对决策执行情况追踪问责。

（2）提出年度预算编制总体目标和总体要求，审议预、决算报告，审批预算调整或追加方案，审定预算执行绩效报告。

（3）负责对重大项目的经费支出事项审议，对单笔支出金额超过一定金额以上的支出事项进行审批。

（4）决定单位政府采购重大事项，审查重大采购项目的采购计划和采购要求，对单笔或一次批量在一定金额以上自行采购项目预选供应商，查处政府采购项目中的违法违规行为。

（5）审批年度资产购置计划，对资产调剂、转移、原价在一定金额以上资产报废处置以及资产丢失、损坏、损失的责任追究和赔偿等事项进行审议，对政策允许的对外投资和融资业务的决策。

（6）对基本建设项目和一定金额以上单笔专项课题项目申请和绩效评价进行审议、决策。

2.单位实施领导班子集体决策机制

行政事业单位经济活动的重大决策一般实行领导班子集体研究决定。对于业务复杂、专业性强的经济活动，特别是基本建设项目和政府采购业务，技术要求和业务流程都比较复雜，而且存在国家强制性的标准和程序，如果没有专家的参与和必要的技术咨询，难以保障决策的合法合规和科学合理。所以，对此类业务，应当听取专家的意见，必要时可以组织技术咨询，对于关系到公共利益、公众权益、需要广泛知晓的事项和社会关切的事项的，要认真听取人民群众的意见和建议。提供专家论证和技术咨询的，可以是本单位的专业人员，也可以从外部聘请专业机构或专家提供服务。不论是本单位的专业人员，还是外部专家，在参与论证和提供技术咨询的过程中，都应当保持独立、客观、公正，而且对论证结果和咨询服务质量负责。对重大经济事项的内部决策，应当形成书面决策纪要，如实反映议事过程以及每一位议事成员的意见。将不同的意见记录在案，有利于分清责任。同时，在做好记录的基础上，要求议事成员进行核实、签字认可，并将决策经要及时归档、妥善保管。endprint

3.单位建立单位负责人牵头的议事制度

行政事业单位经济活动决策事关行政事业单位经济资源的优化配置，议事决策机制是行政事业单位经济活动科学决策、民主决策的重要保证。行政事业单位在根据决策、执行和监督相互分离的原理进行组织架构和岗位设置时，应当符合单位的实际情况。既要服从本单位“三定”规定的要求，在现有编制内按照内部控制的要求设计工作机制，又可以从经济活动的特点出发，建立联合工作机制。

例如，预算管理由单位领导班子为预算决策机构，提出年度预算编制总体目标和总体要求；讨论研究重大项目支出；审议预决算报告。预算日常管理机构负责预算管理政策、制度和规定等相关文件的学习；拟定年度预算编制基本原则和基本要求；根据财政部批复的预算控制指标，指导相关部门编制预算，汇总编制单位年度预算和绩效报告，制定预算调整方案，完成决算编制工作；预算执行情况的监督和检查。相关部门为预算执行机构，根据财政部批复的预算控制指标，编报本部门年度预算。又例如政府采购管理划分为政府采购决策机构、政府采购日常管理机构和政府采购执行机构，单位领导班子为政府采购决策机构，决定单位政府采购重大事项；审查重大采购项目的采购计划和采购要求；审定自行采购项目预选供应商；查处政府采购项目中违法违规行为。政府采购日常管理机构组织相关部门学习政府采购的相关法律、法规和规章制度；审核采购计划和采购需求；审核政府采购预算、资金来源和采购合同；审核采购资金支付申请手续，办理政府采购和自行采购资金支付；督促检查政府采购执行机构依法履行采购合同，执行政府采购预算，协助处理政府采购项目法律纠纷。各业务部门为政府采购执行机构，编报本部门政府采购计划，提交政府采购需求等。事业单位收支管理由单位领导班子行使决策、审批权限，单位财务处是收支业务归口管理部门，负责收支业务审核和管理业务，对会议费、培训费、公务接待费、差旅费、出国费、公务用车运行维护费、办公用品等各类支出事项进行核算和审核，对举债事项的会议纪要、清单、债务合同审核、保管，定期对账，各业务部门提出业务申请履行审批程序，对经济业务及发票的真实性负责。资产管理由单位领导班子对国有资产管理有决策权，单位资产归口管理部门是监督管理部门，各业务部门负责本部门国有资产购置申请、使用保管等。合同管理由单位领导班子对合同管理有决策权，合同归口管理部门负责合同管理和监督，负责对涉及重大合同事项的会议纪要、合同审批记录、合同台账定期审查，负责审查合同履行情况记录、合同验收文件、合同补充、变更或解除的监督审查记录，相关业务部门为合同执行机构。

4.单位还应成立由单位负责人、内部审计部门、经检监察部门等相关部门的负责人组成的内部监督领导小组

该小组应负责统一领导对内部控制的监督检查和自我评价。预算管理、政府采购管理、内部监督等各管理机构，虽然不是按照“三定”规定设置的常设机构，但对单位的预算业务、政府采购业务、内部监督有了明确的决策主体、审批权限，在经济活动的风险管控中能够发挥重要的不可替代的作用。相关人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。行政事业单位应该明确单位内部各部门应明确权力和责任，层层落实责任，层层把关，帮助单位最大限度地规避风险。相关工作人员按照職责权限开展工作，确保审批人按照授权范围和审批程序进行业务审批，从而防止相关工作人员未经授权就行使相应的权力、开展相应的经济活动，防止审批人超越权限范围审批业务。

参考文献：

[1]郭利娜：《议科学事业单位内部控制的现状及改进措施》，《中国高新技术企业》，2015年第26期.

[2]刘晖：《制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究》，《中国行政管理》，2011年第8期.endprint