农村宅基地制度改革对乡村转型的影响研究

吴九兴，王玉洁

(1.安徽师范大学 地理与旅游学院，安徽 芜湖 241002;2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

农村宅基地制度改革与农村经济社会发展紧密相关。当前，中国农村发展中存在诸多问题。大量农村人口向城镇转移导致农村空心化程度增高，村庄普遍出现“人走房空”的状况，大量宅基地或农房处于闲置状态，宅基地或农房利用效率较低，并且造成农民住房财产权的隐性损失。同时，中国大多数城镇的土地价格不断提高，而农村经济发展疲软，缺乏内生的驱动力，不利于乡村的长远发展和社会事业进步。在现行法律法规框架下，农村宅基地使用权与所有权已然分离，宅基地使用权只能在同一集体组织内部成员间转移，使得宅基地的财产属性无法得到体现，更多的是体现农民身份的标识，严重阻碍了农村宅基地流转市场的发育。农村宅基地制度改革与乡村发展转型互为促进，农村宅基地制度改革促进乡村转型，而乡村转型亦要求农村宅基地制度必须加以完善，以便适合新时代乡村发展的形势。基于此，本研究在对农村宅基地制度变革历史分析的基础上，以文献研究法对近年来农村宅基地制度改革相关研究进行梳理与分析，从农村宅基地制度改革对乡村人口发展、乡村土地利用、乡村产业发展的影响3个方面进行理论分析，最后提出农村宅基地制度改革和乡村转型发展的关系调整的政策建议。

1 农村宅基地制度改革变迁历史

农村宅基地是中国农民特有的一种用益物权。至今，农村宅基地制度改革大概可分为4个阶段：第一阶段，从1949年到1961年，农村宅基地为农村经济发展和社会稳定作了巨大贡献。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》和1954年颁布的《中华人民共和国宪法》，初步明确了农村宅基地以及地上所建建筑物均属于农民个人所有，且所有权和使用权是合二为一的，农村宅基地允许被买卖和出租、继承、流转等，国家对农村宅基地和地上所建房屋颁发土地、房产所有权证书。第二阶段，从1962年起到1981年，因在农村范围内开始实施人民公社制度，农村宅基地的所有权被集体收回，村民只享有宅基地使用权，并且规定村民申请的宅基地一律不允许被出租和买卖，但同时允许社员仍然保留租赁和买卖地上建筑物的权利。在这一阶段内，农民的宅基地使用权并未被登记，相关房屋也无产权证书，农民只享有宅基地的使用权和房屋的所有权。第三阶段，从1982年到1997年，随着改革开放步伐的迈进，农村经济形势逐渐好转，1982年国务院印发了《村镇建房用地管理条例》，首次明确了农民如果出卖、出租房屋后不得再申请宅基地的原则，并且农民如要申请宅基地，必须经过从申请到审查，再到批准的一套规定程序才能获得；同时，对于宅基地的批准，也要求必须符合村镇和集体的整体土地利用规划，所申请的宅基地的面积需符合国家标准。在这一阶段内，中央加大了对于宅基地管理和农民建房的管控力度。第四阶段，从1998年到现今，随后《中华人民共和国土地管理法》于1998年修订后的版本显示，户口为城镇非农业性质的公民不得申请宅基地，同时农村实行一户一宅制度，宅基地使用权只可由原始农户取得。在这一阶段，宅基地只有农村集体组织的成员才能申请或使用。农村宅基地在中国并没有专门的律法，《中华人民共和国土地管理法》中对于集体土地收回的界限也不甚明晰，致使宅基地只有申请获得机制，而无退出机制[1]。近几年，随着乡村经济的疲软，农村空心化程度越来越高，农村废弃宅基地越来越多，一方面占用耕地面积，另一方面浪费土地资源。鉴于此，国家正积极开展农村宅基地制度探索，包括宅基地的有偿使用、宅基地流转和宅基地退出[2]。

2 农村宅基地制度改革研究进展

当前，农村宅基地制度改革相关研究主要集中在农村宅基地有偿退出，适度放活宅基地使用权。在农村宅基地的退出方面，可以分为两派：一是在政府的规章制度下的正式退出，包括在土地征用中的农户被动退出宅基地；二是非正式制度下的退出，主要指在地方相关政策推动下的农户自动退出。针对各地宅基地退出模式，国内学者做了较好的总结。蔡国立等对上海、浙江嘉兴市、天津市等典型模式进行了评价[1]，认为不同模式的产生与适用性是与当地的经济发展水平密切相关；彭长生等以安徽省作为研究区，对宅基地退出后的住房安置和货币安置两种形式进行了比较分析[3]；张长春等对河北省的宅基地退出模式的类型以及适宜性进行了分析[4]；黄璐水等对贵州地区的农户集中居住腾退模式和农户移民生态腾退模式进行了总结[5]；卢艳霞等对浙江农村地区的拆危改旧建新宅的退出模式进行了比较[6]；王习明从统筹城乡发展的视角对比分析了成都市农户的宅基地入股形式的退出机制和农户用宅基地的使用权置换城镇内住房的退出机制的差异性[7]；徐志明对乡村集体建设用地的流转做了研究，从市场和政府的角度分析了苏州3种宅基地退出模式的经验和特点[8]；张建华对浙江省嘉兴市的宅基地退出购置城镇商品房的模式以及宅基地退出换购安置房模式还有宅基地退出异地建房的模式进行了总结分析[9]；于跃龙根据宅基地退出的发起组织主体不同，将宅基地退出的方式划分为政府主导型、村民自发型、企业推动型和市场配置型[10]。从文献总结可知，农村宅基地制度改革的探索多种多样，但其共性都在于希望通过宅基地置换方式，挖掘农村住宅用地潜力，节省用地指标，通过城乡二元土地利用机制，多出的部分可以用于城镇建设。一方面，使得乡村闲置宅基地和被超标占用的宅基地可以被高效利用，另一方面，也可以缓解城镇建设用地的供应压力。人口与土地作为乡村发展的两大中心要素，当农村人口大量流入城镇，乡村土地利用出现效率低下，粗放经营等问题，广大乡村地域的生活、生产方式都发生了变化时，乡村转型就成了必然结果。农村宅基地退出政策是促进乡村空间重构的重要举措之一。此外，宅基地制度改革可提高农村土地利用效率，做好土地节约集约工作，以促进农村社会经济、空间结构转型，推动乡村转型发展。

3 农村宅基地制度改革对于乡村人口发展的影响

乡村人口发展受农村宅基地制度的影响非常大。长期以来，我国形成城乡二元结构，农村和城市存在很大差距，这成为阻碍城乡一体化的因素。在农村宅基地制度改革过程中，要求农村宅基地资源的配置效率大幅提高，同时减轻城市建设用地短缺的程度。农村宅基地制度改革对乡村人口的影响，主要体现在以下3个方面。

3.1 农村宅基地制度改革对乡村人口收入来源的影响

针对乡村人口的收入来源变化，在宅基地制度改革过程中，根据不同的退出模式，不同区位的农村居民会选择最适合自己的一种模式。宅基地制度改革之前，在偏远地方的农户的收入可能全部来源于耕地，但在宅基地制度改革之后，在他们的全部收入中，可能会有一部分来源于农户进城务工。以浙江义乌为例，义乌将乡村区域内的集体土地划为红线内和红线外两部分，红线内的住户采取宅基地产权置换的形式，推动农村社区化建设，使得农户的收入中来源于城镇的一部分增多了，或者将其收入来源全部转为城镇，而红线外的住户采取的是“异地奔小康”的形式。这是针对偏远地区的农户。在这种模式下，农户的收入从原本的全部源于耕地转向部分源于耕地、部分源于城镇[11]。据此，地方政府如需进行宅基地制度改革的有关探索，切记根据当地实际状况，实行有差别的农村宅基地制度改革模式，力求符合当地经济实际发展状况。在促进宅基地制度改革，盘活土地存量的基础上，保证农民生活水平不降低。

3.2 农村宅基地制度改革对乡村人口生活方式的影响

人口的生活方式，既受传统的生活习惯的影响，也受其他居民的生活习惯的影响。城镇与乡村的互动过程带来人口对生活方式的重新适应和变革，特别是对农村居民而言，受到来自城市生活方式的影响更大。在宅基地制度改革之后，乡村与城镇的联系更加紧密，村庄的原住民由于居住点的迁移，会更多地受到城镇生活方式的浸染，一方面表现为有形的城镇化，体现为物质方面的，如基本生活设施和房屋建筑等；另一方面表现为无形的城镇化，体现为精神层次和生活方式的变化。就后一种城镇化来看，则意味着原有的生活方式和生活态度会发生转变，农民脱离原本的乡土的生活状态，更多的是对城镇生活方式的复制和改写，包括模仿城镇居民的消费行为等，产生更多更复杂的消费需求。这是一种新的城镇化，是更深层次的乡村与城市的融合。

3.3 农村宅基地制度改革对乡村人口身份的影响

宅基地制度改革过程中，在不同的实施模式下，村庄原住民的市民化程度会有不同程度的提高。农民在宅基地制度改革后所使用的身份，主要分为以下4种：第一种是农民→农民的身份转换，这是针对原来处于偏远地段的农户而言；第二种是农民→半市民的身份转变，这是对于在宅基地制度改革前对城镇就有一些依赖的农户而言的，例如农民工，其收入来源主要靠在城镇务工，但是其家庭关系仍然留存在乡村中；第三种是从农民直接转向市民的身份转换，这主要是针对于一些“城中村”的居民而言，他们是随着城市的发展和扩张，直接从原农村住户变为了城镇人群；第四种是由半市民→市民的身份转换[13]，随着城市边界的扩展，原先位于城郊的农户转为了市民。但在此之前，农民为了在城镇生存，与城镇的联系也是非常紧密的。因此，地方政府实行宅基地制度改革时，要实际考虑到不同区位农户的诉求，不能简单搞“一刀切”，必须实行差异化的宅基地制度与政策，针对农户对土地的依赖程度的不同做相异的处理。

4 农村宅基地制度改革对于乡村土地利用的影响

土地是人类活动的载体，不管是远古还是现代，人类的活动都依托于土地，土地利用方式也可以折射出人类的发展状况。土地的利用方式随着时代的不断变化而发生转变的。乡村土地利用因制度变化也存在一个转型过程。所谓区域土地利用转型，即在社会经济变化和革新的驱动下，某一区域在一段时间内由一种土地利用形态(含显性形态和隐性形态)转变为另一种土地利用形态的过程，它通常与经济和社会发展阶段的转型相对应[13]。宅基地制度改革会对乡村土地利用产生巨大的影响，下面从土地利用效率、土地利用结构、土地利用功能3个方面加以讨论。

4.1 农村宅基地制度改革对乡村土地利用效率的影响

宅基地制度改革的背景是土地资源紧缺，在城镇用地供不应求的同时，乡村土地出现使用效率低下，粗放经营等问题。宅基地制度改革的模式或许有许多，但是他们都有一个共同的目标，就是提高乡村土地利用效率，并通过建设用地增减挂钩为城镇提供更多的建设用地指标。当前，农村宅基地制度改革研究主要集中于宅基地的退出和土地流转两个方面，在此基础上，地方政府可以整合原先零散的宅基地，针对土壤状况良好的地块，可将其复垦为耕地；针对地理位置良好的地块，可将其出租给地方工商企业，用作仓储用地。此外，兴建新的居民点，做好周边配套设施的修建，满足农户生活需要，做到地尽其用。无论是哪种方式，目标都是提高土地利用的效率。

4.2 农村宅基地制度改革对乡村土地利用结构的影响

在宅基地制度改革过程中，一是政府扮演着引导农户改变其原有宅基地使用用途的角色，吸引农户将原先零散分布的宅基地合并为大的、整块的居住区，二是农户自愿将原有的可以提供较低回报的宅基地置换为相对来说价值较高，或者生活较便利的居住用地。首先这为乡村的土地利用结构带来了转变。农村居民点的合并使得集体用地中，建设用地的指标得以缩减，集约节约利用土地，一定程度上提高了土地利用效率。其次，对于原本在主干道附近的居民点，此时由于宅基地制度的改革，非常有可能变成工矿仓储用地[12]。在城镇地价不断高涨的情形下，越来越多的工厂选择将地址放在地价低廉的城郊或者靠近主干道的农村地区。同时，这些企业的存在也可增加农村地区的就业机会，为一些年长或者不方便离家的农户提供额外的非农收入。当然，在将零散的居民点整合为大块区域之后，居民点之间还会出现一种形式，也就是乡村小型服务业，如超市、餐馆、汽车维修等行业，各种行业的网点穿插在居民点之中，也就对乡村土地利用结构产生了很大的影响。

4.3 农村宅基地制度改革对乡村土地利用功能的影响

土地是一个具有多重功能的综合体，可持续性是土地利用最终的功能目标。土地利用的最重要功能包括生态功能、生活功能、生产功能。这3种功能也互相支撑，形成一个闭合的环，如果土地利用的3种功能都很好，则会形成一个良性循环，给当地带来良好的土地利用效益。在宅基地制度改革过程中，首先，居于基础地位的土地的生态功能不会发生大的转变，或者说，会朝着更利于人与自然和谐发展的方向迈进，为当地实现土地的可持续利用和经济可持续发展提供更坚实的基础。其次，就土地的生活功能来说，农村宅基地制度改革的其中一个重要的目标是提高农户的生活质量，因此在这个过程中，地方政府会更重视土地的生活功能，如依托当地自然资源，建设湿地公园或其他更适合于人类生活的休憩场所。最后，对于宅基地制度改革区域的土地，生产功能或许会发生较大的变化。土地利用的生产功能因牵涉到农民的实际获益，一直是人们关注的焦点。在宅基地制度改革过程中，土地的生产功能会被强调，从农业的角度来看，何种土壤应该种植何种作物，才能收获更多的价值，在宅基地制度改革之前，农村居民点散乱，大量耕地被浪费。在改革之后，通过科学的手段，对农村土地进行合理规划，根据土壤成分解析来种植作物。从建设用地的功能来看，充分发挥每一块地的地理区位优势或者自然资源优势，使得不同的建筑物以供不同的用途，运用差异化的土地利用策略来利用农村土地，推动乡村发展。

5 农村宅基地制度改革对于乡村产业发展的影响

5.1 农村宅基地制度改革对乡村产业结构的影响

世界上发达工业化国家有一个类似的发展规律，城乡关系变化都经历了以下历程，即“城市利用发展优势占用农村资源”→“城市快速成长”→“城市反哺乡村，推动乡村发展”→“乡村转型”4个阶段。不管是从国外还是国内的成功的乡村转型案例来看，无一没有经历过乡村产业的结构性变革，即从一开始的小农经济向后来的社会化生产转变，通过对传统农业的改造，实现农业的产业化，进而实现乡村转型，推动城乡协调发展。现阶段，中央政府希望通过实施宅基地“三权分置”，以带动乡村旅游业的发展，改变部分地区乡村的产业结构而不是过分注重原始的传统农业发展。宅基地改革成为助推乡村产业振兴的重要抓手[14]。

5.2 农村宅基地制度改革对乡村产业融资的影响

在宅基地制度改革前，农村和城市的发展黏度低下，城市的快速发展对农村社会发展并没有起到非常好的带动作用。宅基地制度改革的一个重要的目标，就是推动乡村社会发展，提高城镇化率，推动村民市民化。农村宅基地制度改革为乡村产业转型发展提供了一种新的思路。农村居民可以将自有宅基地上的房屋以及宅基地使用权一起抵押给相关机构，一则村民可以用抵押的钱款在转型中的乡村自主创业，寻求一些更好的能够为其带来更多利润价值的工作方式，二则抵押单位可以通过办理手续，将收来的房屋统一做他用，推动城乡协调发展。对于一些偏远但自然景观良好的地区，宅基地改革制度可以使其土地利用更加规整，效率更高，在此基础上，当地政府可以充当主要角色，引导村庄走向发展乡野旅游的路，随着社会的发展，城镇生活压力日趋增大，无数的城镇居民渴望走到田间地头放松。针对此种情况，当地政府及居民可以因地制宜，充分发挥自身优势，依托当地丰富的人文或自然资源，吸引各方游客。通过旅游业的发展，带动餐饮住宿以及交通运输等行业的发展，逐步形成一条旅游业产业链。在乡村产业结构得到改变的同时，原村庄的剩余劳动力也可以外出就业，增加收入[12]。例如，陕西的凤县、江苏的周庄等，都是在实现乡村产业转型的同时，寻找到乡村经济新的增长点，提高了村民的生活水平。现阶段，中央政府试图以农村宅基地改革带来农民住房财产权的抵押融资的改变，以为乡村产业发展提供新的融资渠道，也有助于实现农村农民财产权利的融资功能。宅基地成为资产化的重要工具的同时，必须防止资本的过度介入。尽量消除宅基地资本化对承担农民生活和生产的土地的资源功能和生产功能的冲击[15]。

5.3 农村宅基地制度改革对乡村产业非农化的影响

对于城市近郊的居民而言，在宅基地制度改革之后，实现了居民点整合，人口密度较之前密集。此时，随着城市化进程的加快和城市中“第二产业退出，第三产业发展”的产业结构调整，一些小型工商企业迁到了城市近郊，为当地的农业剩余劳动力提供更多的就业机会，带动该地域人口的集聚[12]。人口的集聚会进一步地推动餐饮、住宿、交通运输等相关行业的发展。无疑，小型工商企业的存在也不断促进生产资料市场、商品市场、技术信息市场以及劳动力市场等市场体系的发展和不断完善，这方面的成功案例，如“苏南模式”，即通过发展乡镇企业来实现整个乡村区域的非农发展。宅基地改革与产业发展的关系紧密，特别是对农村地区的非农产业而言，既可以宅基地上的住房来为非农产业提供生产空间，也可以为非农产业的发展提供现实需求。

6 研究结论与政策建议

6.1 研究结论

(1)农村宅基地制度改革须遵守因地制宜的原则，根据各地的经济发展状况和土地市场的成熟度以及当地政府的意见，而呈现出不同的发展态势。农村宅基地制度的改革不管从哪个方面来看，对于乡村转型的影响都是非常大的。

(2)在不同的宅基地制度改革模式下，对于乡村人口发展，首先是乡村人口的收入来源会更倾向于城镇，对城镇的依赖度会增加，其次是对乡村人口的生活方式有较大的影响，更大程度上会模仿城镇居民的生活方式。

(3)根据不同的宅基地制度改革政策，会让农村居民的身份产生不同的转变。对于乡村土地利用方面，宅基地制度改革会提高土地利用效率，改变原先乡村的土地利用结构，同时，也会给乡村土地的功能带来一些变化。

(4)农村宅基地制度改革对于乡村产业发展也会带来一些影响。这主要从乡村产业结构和乡村产业的融资手段以及乡村产业非农化3个方面来看。在宅基地制度的改革过程中，仍然有许多不可忽视的问题，如政府单一主导造成制度改革利益分配不均等问题。

6.2 政策建议

(1)要注重农民的实际利益诉求的实现。在宅基地制度改革探索中，政府占据主导地位，改革过程中也常牵涉到连片区域，而农民利益诉求容易被忽略，造成宅基地制度改革过程中的公平性和效率性可能不对等问题。

(2)地方政府要建立农户利益保护机制。农村宅基地一开始存在的意义就是给农户一份基本保障，因此在宅基地制度改革推进乡村转型发展的过程中，不能违背这一原则。在乡村转型的过程中，需要考虑到农户在转型前后的收入变化，建立稳定的社会保障体系，确保农户在乡村转型后的生活水平不降低。

(3)要谨慎推进宅基地制度改革和乡村转型的步伐。宅基地制度改革关系到许多农户的切身利益，绝不可以为追求速度而忽视其中的利益冲突等问题，盲目追求城乡土地同地同权。在乡村转型过程中，各地方也要找准自己的优势，摸清改革的主要方向，改革的步伐要以稳健为主。

(4)宅基地制度改革要和乡村转型相互配合。各地方要认真根据当地实际情况，做好相关规划和计划，统筹各个方面的发展。宅基地制度改革作为乡村转型的推动力，会给农户和农村带来一些较大的转变。在这个过程中，要注意彼此协调，兼顾两头，最大程度上帮助农民实现土地财产权收益的增长，推动乡村的转型发展。同时，还要多听当地农民的意见，让农民从参与者变成决策者和建议者，共同推动乡村转型发展。