宝鸡市涉秦岭重点生态功能区产业优化研究
2018-01-18赵建昌
赵建昌
(宝鸡文理学院 历史文化与旅游学院,陕西 宝鸡 721013)
1 重点生态功能区产业优化背景
习近平总书记在党的十九大报告中指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。在这些矛盾中,包括了部分区域的产业发展与环境保护之间的矛盾。为解决资源环境承载压力过大、生态系统功能退化等经济发展带来的问题,国家提出了主体功能区规划,确定了25个国家级重点生态功能区。国家重点生态功能区涉及到672个县级行政区,占国土面积的53%,是促进人与自然和谐、保障国家生态安全、实现经济可持续发展、实现社会进步的重要支撑[2]。随着生态环境问题治理程度的加大,国家层面加强了对生态功能区的管理力度。生态功能区的重要作用主要体现在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面。建立生态功能区、保护区域重要生态功能,对于防止和减轻自然灾害,协调流域及区域生态保护与经济社会发展,保障国家和地方生态安全具有重要意义。特别是国家重点生态功能区,对保障国家生态安全具有重要意义,需要国家和地方共同保护和管理。
国家层面一直在探索重点生态功能区的有效治理方式。2016年10月,国家发改委出台了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》(《实施办法》),这意味着我国在重点生态功能区要实行产业准入负面清单制度。实施重点生态功能区产业准入负面清单制度,是党的十八届五中全会确定的重大任务,是落实国家主体功能区战略的基础性、引领性的顶层制度,是精准治理开发国土空间的重大制度创新,对于统筹重点生态功能区的生态环境保护和经济社会发展,构建国家生态安全战略格局具有重要意义。实施重点生态功能区产业准入负面清单是提升空间治理能力、维护国土空间安全的关键举措,是统筹经济发展与环境保护、提高重点生态功能区生产力的重要保障。同时,也是提高区域生态产品供给能力、不断满足人民群众日益增长的生态产品需求的有力抓手[3]。《实施办法》发布之后,各级发改委都编制出台了相应的产业准入负面清单。2017年7月,财政部印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》指出,为贯彻党中央、国务院要求,落实绿色发展理念,推进生态文明建设,引导地方政府加强生态环境保护,提高国家重点生态功能区等生态功能重要地区所在地方政府的基本公共服务保障能力,中央财政设立重点生态功能区转移支付,并对转移支付的范围和原则做了具体规定。实践证明,负面清单制度及转移支付办法对重点生态功能区的发展已发挥了一定的作用。
专家发现,通过加强对自然资源价值观和理念的宣传,提高居民生态保护意愿,加强生态保护行为;制定合理的生态补偿政策,积极引导当地居民的生态保护行为;政府适时成立专门的生态保护激励基金,通过对积极参与生态保护共同治理的社会公众给予物质奖励等途径实现对生态功能区的有效治理[4]。但是,由于生态功能区本身发展和保护难以平衡,产业层次及发展水平较低,产业配套设施较差,生态红利释放不足等因素[5],给生态功能区产业发展带来了一系列困难。特别是随着国家重点生态功能区范围的逐步扩大、生态功能区政策的不断完善以及生态功能区可持续发展能力的不断增强,生态环境保护与经济社会发展间尚未形成协调发展关系,生态环境保护筹资模式过度依赖中央财政转移支付,生态产品和服务的市场化交易机制尚未建立,生态功能区基础设施和公共服务发展相对滞后等问题逐渐凸显[6]。生态功能区产业发展亟需优化。
2 宝鸡市涉秦岭重点生态功能区产业发展存在问题
宝鸡市涉秦岭重点生态功能区东、西、南以市界为界,北以秦岭山体坡底为界(其中陈仓区的西部山区以渭河为界,渭河以南在规划范围内),总面积8400多km2,约占全市总面积的46.6%,涉及三区四县(凤县、太白县2个县全部区域及宝鸡市渭滨区、陈仓区、高新区、岐山县、眉县5个区、县的部分区域),共有镇、街33个,人口50多万人。在国家层面加大对重点生态功能区治理力度的背景下,宝鸡市涉秦岭重点生态功能区的产业优化已迫在眉睫。调研发现,宝鸡市涉秦岭重点生态功能区产业发展主要存在以下问题。
2.1 对生态保护与功能区负面清单制度的认识不足
宝鸡市涉秦岭生态功能区属于国家级重点生态功能保护区。产业发展负面清单制度的推行旨在从功能区产业布局的角度,通过产业约束和调整实现生态环境保护。从负面清单制度来看,部分在功能区不能继续发展的产业应该全面停止,应当重点发展功能区所倡导的新型产业。调研发现,宝鸡市涉秦岭重点生态功能区部分负责人及企业对负面清单制度推行的认识不足,产业调整性发展的理念不够突出,负面清单制度的约束和引导机制有待进一步加强。面对国家各级管理部门严格的生态环境要求,功能区产业发展负面清单制度的执行将成为必然。因此,功能区应当视产业发展负面清单的落实为契机,通过负面清单的引导和强化作用,进一步加强功能区产业发展的调整,从而实现功能区的良性发展。
2.2生态环境优势没有得到更好的释放
调研发现,宝鸡市涉秦岭生态功能区的最大优势是优越的生态环境,但是从产业发展的整体布局以及政府对产业发展的态度来看,功能区对生态环境的优势及如何发挥优势不够自信,产业布局调整的理念不够深入,措施不够得力。从目前的产业布局来看,对功能区的环境优势明显发挥不足。长期以来,受传统发展理念的主导,部分区域过于依赖于采矿业,部分区域工业比重过高,高耗能、高污染企业的布局与功能区的生态环境保护要求格格不入。部分区域生态旅游业发展速度较慢,旅游业的创意水平有待进一步提升。特色农业及高科技农业规模有限。这些都说明,应当进一步发挥功能区的生态优势,真正将绿水青山转变成为可持续发展的金山银山。
2.3 工业分布不均衡,工业发展与生态保护不协调
宝鸡市涉秦岭重点生态功能区内除蔡家坡镇及凤县工业数量较多以外,其他地区工业基础薄弱,工业对这些地区的产业贡献相对有限。即使在蔡家坡镇和凤县,工业化水平也较低,传统高耗能、高污染企业较为集中,以矿产为背景的采掘业和冶炼业成为这些地区工业的重点。正是因为这样,导致功能区内的大多数工业发展无法适应生态保护的要求,有一些直接被列入禁止发展的负面清单。功能区高耗能、高污染企业的技改难度大,投资不足,人才缺乏,新型高科技工业很难入驻。因此,工业产业的调整发展迫在眉睫。
2.4 生态农业发展的特色不明显
宝鸡市涉秦岭重点生态功能区的农业,特别是生态农业发展需要更上一层楼。虽然功能区内长期以来都比较重视生态农业的发展,如太白县的生态农业在全国已具有一定的知名度,但是,生态农业的发展水平与功能区的生态优势不相适应,没有形成秦岭生态功能区标志性的生态农业品牌,一些企业对生态农业的重视程度不够,不能将生态环境的优势与生态农业发展实质性相结合。政府对功能区生态农业的一体化管理不到位,没有发挥功能区的核心优势,而这也是不能形成生态农业品牌的关键因素。在生态功能区的生态农业,因为打上了生态优越环境的标签,因此,与一般性的生态农业有所区别,要求标准更高,从而形成了更有竞争力的市场价值。因此,宝鸡市涉秦岭生态功能区亟待形成富有特色的生态农业。生态农业产业链的形成对功能区生态农业产业化的优化非常重要。功能区内的生态农业在很大程度上规模仍然较小。小规模生态农业,因其市场价值有限,为民众和政府所带来的效益也较为有限,因此,功能区必须形成生态农业产业链。调研发现,功能区内已有一些生态农业及高科技农业产业链的布局,但规模相对有限,暂时性的效益和示范效应没有形成。功能区内的蔬菜、粮食、苹果、花椒等需要通过生态农业产业链的深加工来提升价值,也才能够更有效的发挥功能区的生态优势。
3 宝鸡市涉秦岭重点生态功能区产业优势
2018年,宝鸡提出了四城建设的总体发展理念,即将宝鸡建设成为“‘一带一路’上的国际化城市、装备制造业名城、历史文化名城和宜居宜业的幸福美丽城市”。新的发展理念旨在实现生态环境的保护和民众幸福生活水平的提升。按照四城建设理念的要求,宝鸡市涉秦岭生态功能区应该积极发挥区域生态环境的优势,将功能区打造成为国际性高水平生态保护区。通过高标准的科学规划和严格的落实保障,使功能区成为国际生态保护的样板区域,进一步发挥生态环境优势,为宝鸡建设国际性城市做出应有的环境贡献。民众生活水平和幸福感的提升同样是功能区产业发展的指南。在执行严格生态保护标准的基础上,通过积极发挥生态环境优势谋划产业布局与调整,进一步提升功能区民众的生活水平。
第三产业越来越成为衡量区域社会经济发展的重要指标。功能区内的一些区域也将服务业作为重要的产业发展方向。作为生态环境优势明显而又交通不便、人口稀少的功能区,虽然区域内部自身第三产业消费市场有限,但因为距离主要市场较近,因此发展外向型的旅游业成为功能区第三产业发展的主要内容。旅游业成为宝鸡市涉秦岭重点生态功能区重要的服务业。功能区内部区域旅游产业发展基础较好,如凤县10多年来将旅游作为重点产业来发展,县内旅游产业基础设施较好,旅游景区建设水平较高,民众旅游发展的观念超前,政府管理机构形成了办大旅游的理念,旅游发展的对外形象良好,旅游对外宣传的渠道通畅,旅游发展特色明显。特别是经过10多年的发展之后,凤县全县上下都形成了发展旅游的热情,积累了宝贵的经验与科学的方法。目前,凤县开始筹划新的旅游发展路径,一些新景区正在建设中,如投资近1亿元的凤凰湖景区改造工程即将完成。同时,在强烈的发展意识下,凤县各级领导的忧患意识愈加明显,这些都为该县旅游业的进一步发展打下了基础。
近年来,太白县充分利用地处秦岭亚高原的地理优势,将旅游业作为重点产业发展,如作为国家5A级景区的太白山景区。目前,该县又提出了以“慢生活”为特色的慢旅游,并逐步发展成为该功能区的旅游特色。在工业发展约束机制越来越严格和生态农业发展速度较慢的背景下,以旅游业为核心的服务业成为功能区社会经济发展的必然选择。生态旅游是目前重要的旅游业发展动向。功能区对外交通条件逐步改善,区内生态环境优越,植被良好,森林覆盖率高达90%以上,物种丰富,珍稀动植物资源丰富,空气质量好,红色旅游资源较多,秦岭山体景观性强,特别是作为中国南北气候和文化分水岭的大秦岭,同时又处在大秦岭海拔最高峰的区域。这些因素叠加在一起,不仅使功能区成为国际性高标准的旅游目的地,而且使功能区旅游发展具备了底气。
4 宝鸡市涉秦岭重点生态功能区产业优化路径
4.1 功能区一体化联合发展
宝鸡市涉秦岭重点生态功能区承担着国家重要的生物多样性保护和水源地涵养的功能。发挥功能区生态环境保护的首要职责应当成为功能区的共识。然而,传统的功能区管制和产业发展布局都是以行政区划为基础,这在一定程度上会削弱功能区生态保护的整体效果。功能区的面积较大而人口相对较少,面对共同的生态保护任务,应当将功能区作为一个统一的区域来管理,实行一体化的联合发展道路。从宝鸡市政府管理、考核指标的界定、生物多样性及水源地保护效果、生态旅游业及生态农业的布局、采矿业及工业的优化、对外宣传品牌的形成、生态及文化形象的营销等方面进行一体化管理,既便于从根本上提升功能区社会经济发展的管理水平,又能够通过较大区域的整合而形成优势品牌。如把功能区作为整体看待,并提出“秦岭最高在宝鸡”的一体化口号,因为不管是凤县所提出来的“大秦岭的会客厅”,还是太白县所提出的“中国达沃斯”的宣传口号,都不能表达秦岭最高峰在宝鸡的唯一形象。与商洛市所提出来的“秦岭最美在商洛”的口号相比,宝鸡“秦岭最高在宝鸡”的形象更具有唯一性的吸引力,能够成为功能区对外形象的整体代表。然而正是因为没有一体化发展的理念,包括太白山在内的景区及县域,都没有重视对“秦岭最高在宝鸡”这一重要形象的宣传。各自为政的形象宣传无疑削弱了功能区的整体优势。“秦岭最高在宝鸡”的整体形象涵盖了功能区的总体,进一步体现了功能区的区位及资源优势。通过一体化产品开发,经营围绕“秦岭最高在宝鸡”的系列产品品牌,就可以加大功能区产品的影响力,进一步体现功能区的生态价值,从而形成优势合力。
全域旅游作为新的旅游产业发展指导性理念,特别是对于具有统一性资源和区域背景的旅游业发展更具指导意义。宝鸡市涉秦岭重点生态功能区区位集中,旅游资源丰富且同质性较强,旅游开发历史较久,旅游业发展水平较高,正处在提升整体区域旅游业发展水平的关键时期。在此背景下,应该充分利用全域旅游的整体发展理念来谋划功能区的旅游业发展思路,应当将功能区看成一个旅游发展的总体区域,通过对功能区特别是生态旅游的一体化科学规划,打破传统行政区域的界限,谋求建设宝鸡市涉秦岭重点生态功能区国际水平的大生态旅游发展局面。全域旅游理念的优势之一就是打破行政区划的壁垒,按照旅游业作为综合性产业的特殊要求来规划一定区域旅游业的总体发展。目前,功能区内以行政区为单位的旅游开发,已经在很大程度上制约了功能区旅游业发展的进一步提升,特别是导致同质化开发严重,功能区内的旅游业可能会陷入盲目的市场竞争。因此,亟需对功能区旅游业发展进行总体规划,谋求功能区旅游业的一体化发展。
4.2 绿色农业和生态工业是未来产业走向
针对宝鸡市涉秦岭生态功能区目前的产业发展现状以及产业发展的要求,绿色农业及生态工业将成为未来产业发展的主体。只有在功能区内大力发展以现代高科技为手段的绿色农业,从而改变目前农业规模过小、集约化不明显、效益低下的现状,才可以发挥功能区的生态优势,达到农业进一步发展的目的。功能区内部分区域工业数量较多、布局密集,但大多为传统工业,已经不能适应功能区生态保护的要求,并且部分工业被明确列入产业发展的负面清单。不论是功能区内新发展的工业,还是对原有工业的提升,生态工业发展都已成为该产业发展的必由之路。宝鸡市涉秦岭重点生态功能区产业发展调整的工作之一就是对当前工业产业的重新布局。按照国家生态功能区产业负面清单制度的要求,功能区内一定海拔高度和一定空间区域的工业必须关停。面对这一要求,功能区内的各地都在积极思考如何对这些区域的工业进行调整。因此,按照相关要求,特别是负面清单制度的要求,必须按照时间节点和空间特征对工业进行重新布局。一刀切的关停,将对功能区的社会经济发展产生较大的影响,因此,建议制定工业调整的时间序列,空间上逐步推进,让功能区能够逐步适应产业结构调整所产生的影响,并最终能够实现功能区内全部达到生态保护的相关要求。
4.3 生态旅游业发展成为重要选择
生态保护功能区的根本意义是改变生态环境恶化并持续严重的不利局面,达到功能区内生态环境的恢复。从总体的产业发展来看,旅游业有利于生态功能区优势的发挥,能够与功能区形成良性的互动式发展。传统工业的发展受到严格限制,关停、整改及转型成为功能区工业发展的必然选择。而农业发展的带动效应有限,农业发展对自然环境的要求较高,功能区的农业产业发展规模有限。相对而言,生态功能区因为具备生态保护的功能,大多数功能区的生态优势明显,或者因为特殊的生态环境而形成特别的旅游吸引力。所以,从旅游吸引力的角度来看,功能区能够产生非常理想的旅游吸引力。同时,生态旅游越来越成为旅游业发展的重要内容,成为旅游业发展的风尚标。尤其是伴随着生态环境问题的恶化,民众对生态环境越来越敏感。功能区如果通过产业调整能够拥有良好的生态条件,则能为生态旅游的开发提供基础条件。如果通过生态保护而形成生态优势,并能巩固发挥这种优势,则能够使功能区获得可持续发展的后劲。与一般产业发展相比,旅游业发展对生态环境的破坏和影响较小,特别是伴随着我国旅游业的纵深发展,获得了丰富的产业发展经验,再加之随着旅游科技能力和旅游规划水平的提升,有更好的条件能够保证环境保护与旅游开发协调发展。功能区内生态脆弱,各种约束机制健全,只有在坚持生态环境保护前提下的发展才能够促进产业发展的可持续性。宝鸡市涉秦岭重点生态功能区通过生态旅游的发展,能够在发展经济的同时确保功能区的生态保护质量。
旅游业发展能够使宝鸡市涉秦岭生态功能区获得多元化发展的路径。功能区在生态环境保护的基础上,面临着多元化的发展需求。生态保护越来越成为功能区的根本。但是,不能通过功能区社会经济的停滞发展来获得生态保护的主要目的,而要促使功能区社会、经济、文化的可持续发展。如前所述,功能区的生态旅游发展模式已经是很多地区广泛试验对生态环境有利的发展模式,能够达到生态保护的目的,旅游业的发展将促使功能区获得新的经济增长动力。与生态保护的目的相比,发展经济同样是功能区的重要任务。因为功能区自然环境的因素,导致贫困地区在功能区分布较为密集。在精准扶贫深入推进的当下,功能区面临着重要的扶贫任务。旅游业的发展,是依托功能区当地资源的优势而进行的本土化产业开发,能够便于民众通过各种渠道参与其中,使民众获益。特别是随着旅游产业的进一步发展,在功能区形成了产业供应链,可以带动更广大民众获得经济利益,从而从根本上脱贫。对于精准扶贫的地区和对象,有责任对其社会面貌和民众精神进行培育,因此,在扶贫中提出了扶“志”、扶“智”、扶“知”和扶“德”等,这些都体现了对贫困地区的深层次关怀。旅游开发与其他产业的不同之处是,这种开发模式的影响力是全方位的。随着旅游项目的开建和大量游客的进入,旅游目的地将快速而整体地融入到现代生活的行列,这对功能区贫困地区来讲是革命性的。
总之,在国家加大对重点生态功能区治理力度之后,宝鸡市涉秦岭重点生态功能区应该变压力为动力,在有效发挥区域资源及产业优势的基础上,加大产业发展的优化步伐,从而实现功能区社会经济的可持续发展。