社会治理创新与乡村振兴的完美结合——鹤鸣村农村集体产权制度改革实践

（中共崇信县委党校，甘肃 崇信 744299）

鹤鸣村，四川省都江堰市柳街镇的一个小村，因农村产权制度改革试点，享有“生产要素在城乡之间自由流动试点村”、中国新一轮改革的“小岗村”、农村产权制度改革的“试验田”等美誉。笔者曾有幸踏上这块改革前沿阵地，对这里的秀美田园乡村和“川西水乡”进行了实地考察，学习了改革相关情况。本文就学习相关体会与读者商榷。

一、历史为什么选择了鹤鸣村

一是有改革基础。1978年改革伊始，四川省就是农村改革的发源地之一，闯出了许多的全国第一，例如，1978年3月广汉县金鱼公社进行的联产承包责任制试点，经《人民日报》经验推广到全国。1980年，鹤鸣村在都江堰市（灌县）率先推行包产到户，该村的干部群众在农村家庭联产承包责任制改革中率先体会到改革成效，解决了基本的温饱问题，所以，本次农村产权制度改革浪潮到来时，干部群众普遍比较期待，该村在基础设施建设、社会事业发展等方面积累了一定的基础。

二是大势所趋。鹤鸣村处于都江堰市的城乡结合部，随着旅游业、商业、饮食业、房地产及新兴产业的兴起，村镇周边的土地、人力、金融等资源加速向城市流转，出现了拆迁征占地多、失地农民多、历史遗留问题多，集体经济发展空间少、农民收入少、农民就业岗位少，区域环境整治难、社会治安管理难、凝聚群众人心难等一系列问题。同时，多年的发展，导致了城镇和乡村之间二元化结构对立，城乡面貌和差距也出现扩大化趋势。所以，如何改变发展现状，解决发展中遇到的各类问题，显得十分迫切。

三是村民渴望。“有良好的干群基础和淳朴的民风，村民具有一定的参与意识和欲望”，村支书刘文祥介绍，“鹤鸣村是一个经济基础较弱的纯农业村，既没有产业化项目支撑，又没有农业规模化经营。”靠务农维持生计，难以改变农民的生活现状，在土地上没有“赚头”的农民，对种田失去了信心，年轻人选择外出打工或做生意，一些地方出现荒田。据悉，当时有个生产队32户人，就有10户不种田。农户种一年庄稼远远比不上往出务工，这种困境不单单是鹤鸣村干部和村民的烦恼，也是长期困惑我国“三农”问题的一个重要因素。

四是干部推动。农村产改是对农村农民利益关系的一次深刻变革，事关农民的切身利益。所以改革的主体是农户，但要推行改革必须依靠基层干部。30多年的改革实践中，鹤鸣村干部和村民一道，勇于改革、勇于探索。天道酬勤，他们开创性地踏出了一条农村产权制度改革的新路子。村两委干部和组干部也在深刻的变革中得到锻炼，让该村多次获得“先进党支部”等荣誉称号，在鹤鸣村率先推行产改成为历史性的选择。

二、农村集体产权制度改革第一村的改革实践

学习考察中，村支书刘文祥说：从2008年初起，该村被成都市列为“统筹城乡配套改革示范点”。他们迅速启动了产改相关工作程序，短短两个月时间，4月底就基本完成了确权、登记以及颁证工作，村民们拿到了权责明晰的“三证”（即：集体建设用地使用权证、房屋所有权证、土地承包经营权证），“三证”的颁发，意味着村民从此有了明晰的产权，宣告了“产改”大功告成。

有一条大家纷纷效仿的产改经验，即：“调查摸底、确权公示、登记颁证、土地流转”。产改的第一步是对土地进行“确权”，这直接关系到“产改”的成效，重点为农村土地、房屋确权颁证，这牵扯到群众的“命根子”。为此，试点过程中，该村创造性地创立了村民议事会和监事会，为自主协调解决确权过程中的各类问题起到了关键性的作用。

面对复杂的产改工作任务，鹤鸣村在实践中产生了一个巧妙的创举——“鱼鳞图”。在这张图里，将每户土地依次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名按指印确认，既一目了然又清晰准确地标注出每一块房屋、宅基地，以及承包地、林地等的权属，后来，他们还引入了信息化，把这些基本信息录入计算机变为电子数据，这样一来，每家每户的土地、房屋等基本信息就通过这张“鱼鳞图”呈现出来了。

据悉，他们产改正值5·12灾后重建，该村将宅基地腾退和农民集中居住小区建设同步推进。经过与农户协商，村上充分考虑到“川西林盘和川西水乡”地理地形，结合原有林盘树木，因地制宜，同时也注意村容村貌的整齐划一，对农民集中居住区进行合理布局，最大限度地调动了村级组织和村民的“两个积极性”，实现了“宜居宜游、人在画中游”的农旅融合产业发展模式。他们对于原来一家一户零散居住的方式进行了集中统筹，鼓励群众自愿组合、组团、统一修建“大院子”，例如，完成了“程家院子”“黎家院子”“叶家院子”和独栋房屋建设等，节约集体建设用地指标约55亩，集中安置489户群众。整理出1200多亩耕地可用于流转。利用这些腾出的土地，村级组织通过土地流转，获得土地经营权，用于发展农业产业，群众也从土地上收获了流转带来的租金。

当笔者踏上新修的集中安置小区时，看到3至5户、多者8户，错落有致的居民楼，整洁的院落街道，深秋的季节，绿树成荫，各家各户种植的蔬菜，长势良好，一派“小桥流水人家”景象。村级相关服务机构，包括村委会办公室、产权服务中心、村卫生室等，运转有序，村级专项资金开支栏，各类账务公开明细具体，带领学员们参观并担任主讲的村支书刘文祥更是信心满满。

三、农村产权制度改革的借鉴与思考

鹤鸣村推行的农村产权制度改革试点，成功走出了一条城乡一体化发展，进而实现乡村振兴的发展之路。如何尽快找到一条适合本地实际的改革之路，需要我们不断努力探索。

（一）确权颁证，是产权制度改革的前提和基础

明晰土地权属，是土地产权改革制度的核心目标。根据鹤鸣村的经验：他们在土地产改的过程中，对于集体建设用地和集体土地的实行了使用权及所有权赋予给村、组，对于属于农民个人的“承包地、自留地、宅基地和农民的房屋”等，他们一一全部确权到户。从鹤鸣村的产权制度改革运行情况来看，实行了两步走的方法：对遗留问题少、人地矛盾不突出的组先行确权颁证，对遗留问题多，人地矛盾突出的组，将问题妥善处理后，再行确权颁证；对争议比较大，农户之间难以达成共识的这部分农户暂不确权。总之，没有实现明晰的产权归属、还权赋能，带来的将会是对农民利益的侵害。

（二）激活生产要素，是产权制度改革的关键环节

一应激活土地要素。通过产权制度改革，土地产权、承包经营权权属明晰，在土地流转过程中，必须保障农民的合法利益，政府要在土地流转环节起关键性引导作用，同时，也要调动社会力量积极参与，形成“政府协调、农户参与、社会服务”的流转机制。二应激活劳动力要素。要打破现有户籍制度，不断探索适合城乡一体发展的发展路子，鼓励大众创新，万众创业，为就业搭建必需的平台，提供广泛的机会，建立必要的就业制度保障，为劳动力提供“五险一金”等劳动保障，引得“凤凰来”。三应激活资本要素。最大限度减少政府对微观经济的干预，减少市场准入门槛，让社会资本、民间资本等资本要素自由流动，聚集起更多的社会闲散资本参与经济建设。可以说，通过产改，进而实现了“以土地指标交易带动农村土地综合整治，推动土地资源的市场化配置。”

（三）尊重农民意愿，是产权制度改革的出发点和落脚点

在完成确权颁证的过程中，村民创造出了民间新型裁决机构——村民议事会和监事会，村、组议事会负责处理本村、组内部争议和集体资产管理。议事会形成了五条议事规则：一是“要公道，打颠倒”；二是“多比少好，有总比没有好”；三是“吃笋子要一层一层地剥”；四是“说话要算数”；五是“大家同坐一条船，要同舟共济”。村民议事会（监事会）的产生，很大程度上顺应了群众参与村级事务管理，有效解决了群众的利益诉求，是农村产权制度改革的伟大创举。

（四）相关制度的跟进，是推行改革的有力保障

要善于将形成的成熟经验上升为制度，健全相关农村集体产权保护法律制度，健全农业市场规范运行法律制度。探索建立农村土地经营权、林权、农业生产设施使用权抵押等办法和措施，进一步探索建立农村产权制度改革保障性机制，建立地租保证金制度，及时化解各类矛盾纠纷，防止土地流转中出现的不履行合同，不按时交付地租等侵害农民利益的行为。同时，要及时建立纠错机制，制定相关规范的纠错程序，解决改革中随时出现的错误，方便农户及时纠正错误信息。