PPP融资模式存在的问题及对策探讨

郭磊

摘 要 在以社会主义市场经济为主导的市场环境下，政府的职能需要进一步优化，更好地发挥社会主义市场经济的主导作用，PPP模式可以促进政府职能的转化，促进市场资源的合理配置，促进经济的发展。

关键词 PPP 融资模式 对策探讨

一、PPP融资模式的含义

PPP模式最早是由英国政府提出来的，传统政府融资模式下，以银行信贷为例，银行给政府，一般表现为政府投融资平台，授信，形成债权债务关系，以该项目的收益作为还款来源，并且通过其他地方政府下属国有公司进行担保。由此，我们认为这实际上形成了地方政府债务。

接下来以BOT为例，社会资本在进行建设之前，肯定需要拿到特许经营许可，并且在项目运营期间享受项目的收益权，超出部分由政府拿走，不足部分由政府补贴，当然这些均需写入地方政府跨年度财政支出预算。两种形式其实本质上都是以项目收益作为还本付息，并且实际上都是以政府或其控股的国有公司进行了担保。这没有实质性的区别，只是形式上的区别而已。

能拿出来PPP的目前不会有特别好的项目，只可能是投资期长、收益低的项目，所以将来能做PPP的大部分会是国企。国企融资能力强，有大量的银行授信，且对投资安全的要求高过收益率。私企基本难以参与PPP项目。

逻辑上来讲，越是政府大力推广的东西，越是纯市场行为不太选择的东西。要分辨阶段时间内是否可靠，主要看给不给政策，银行有没有专项低门槛大额资金支持。财政部推出去的PPP示范项目很受金融机构青睐，其认为这是好项目，示范项目不能倒。

二、PPP融资模式存在的问题

第一，缺少完整的PPP案例。现在看不到完整的PPP案例，包括开始的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交全部步骤，政府监管方及政府资金平台等、社会资本、施工方、运营方的各项流程及操作方法，可能是因为PPP项目时间太长目前还没有完整的案例可以参考。特别是在社会资本这一块，如何整合社会资本，可以发行什么产品，通过基金公司还是信托，在项目执行的时候资金这一块会遇到什么问题。

第二，实际工作中与理论基础不一致。模式个人理解很多人研究PPP的政策都不是为了做PPP，而是为了伪装成PPP。因为现在国家搞PPP不是为了推动地方项目，而是为了阻止地方项目。过去地方政府为了业绩各种乱建设，形成了大量的隐性债。国家决定让社会资本参与，主要出于在商言商的考虑，民间资本重利，评估项目时看赚钱不赚钱，绝对不会乱投项目。地方政府自己又不准再投资，不好的项目自然就被过滤掉了，减少地方政府领导拍脑袋搞出来的垃圾工程。同时，我们也要对“上有政策，下有对策”的情况引起重视。

第三，没有相应的风险分担的结构。政府目的方面无比认同观点。关于社会资本方，其实不仅政府着急，很多主要业务是承接政府项目，如施工、设计、运营等的社会资本方更着急，因为不搞建设直接影响他们的生存和发展。所以，社会资本方也着急。现在之所以迟迟不落地，个人认为应该是PPP本身就是个两方多轮博弈的操作过程，再加上外部环境的不完善，当然这里面政府的目的存在复杂性、社会资本方趁火打劫也贡献了很大力量。

三、PPP融资模式的对策探讨

第一，政府职能和观念的转变。站在政府的角度讲，私企民企很难做，最后始终是国企或者政府融资的企业，研究的这些真不适用于企业生产，不适用于社会。从笔者的角度来看，PPP会成为我国腐败的高发区。对社会资本来说，如果是纯公益一次性的项目，如果有人为政府提供这种上马PPP的政绩，那么他的利益驱动点是什么，实现这些利益驱动点所需的政府支持是否能与PPP项目一样晒在阳光下。如果是带有一定收益的社会项目，现在我国的市政工程招投标的水已经如此深了，如果是大体量PPP项目的蛋糕，背后看不见的资本涌动将诱发新一轮的腐败浪潮。

第二，形成有效的监管构架。凡是社会资本与政府公权有交叉，那么必然会出现利益交换与利益输送。从宏观上来看，PPP解决的是资金问题，利大于弊。从微观上来看，哪怕是一个市政项目下面的污水管安装、门口的草坪绿化、后期的室内软包、物业公司的选择、停车位等衍生资产的归属等细节，都是权力寻租的重灾区。政府要规避这些风险，笔者认为中国PPP的未来或许跟中国的招投标政策一样，最后容易沦为腐败与反腐败的绞肉机。

第三，建立健全相關法律法规。国家层面出台PPP本身有一定的问题。一方面，喊着供给侧改革的口号；另一面，还是试图通过加大基础设施投资的凯恩斯套路加大过剩且没有效率的基础投资并冠之以PPP模式，期望在吸引社会资本、减少地方政府赤字的同时去国内过剩产能。实际情况是，包括基础设施投资本身在内也是产能过剩，投出的项目也大多是劣质资产，我国已经有足够多没有投资效益的高速、机场、高铁、地方公路。

第四，加强人才的培养。当下，实体经济全面下行，国家层面对地方政府好大喜功的现象的监管有待加强，同时对于人才的培养不加以重视，地方政府继续进行低效率、低回报的基础投资。地方政府使用各种绕开监管的融资手段加杠杆负债渗透各个行业，如房地产、景区乃至酒店餐饮，资源无法有效配置，市场主体缺乏投资意愿，经济建设难见成效，并不会有效吸引社会投资。

（作者单位为滨州市滨城区财政局）

参考文献

[1] 石亚东，李传永.我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析[J].中央财经大学学报，2013（7）：62-65.

[2] 崔国清，南云僧.关于公共物品性质城市基础设施融资模式创新的探讨[J].经济学动态，2015 （3）：39-42.