新常态下公共管理的困境及其出路

黄琦

摘 要：近年来，“新常态”一词已成为官方话语体系中描述当前经济社会发展新形势、新变化的非常重要的综合性词汇，且迅速传遍于中国的报刊媒体及互联网，成为描述当前中国经济社会特征的关键词汇。“新常态”最先起源于美国，但在中国语境下并焕发出新的丰富内涵与历史穿透力，被广泛应用于社会各行业、各领域。在新常态下，公共管理面临着新的变化、新的任务和新的要求，同时也意味着新的机遇与挑战。破解新常态下的公共管理困境，是一个长期的时代课题，需要公共管理部门和管理者主动作为，积极探索，不断找寻新的方式和出路。

关键词：新常态；公共管理；困境；出路

十八大以来，随着全面深化改革的纵深推进，我国经济社会全面进入新常态。2014年5月，习近平总书记在河南考察时第一次提出了“新常态”，这使得“新常态”这一概念第一次出现在了我国官方的话语体系中。随后，习近平总书记在多次会议上深入解读了中国经济发展新常态的主要特征，使得新常态的概念不断显性化和明确化。2014年12月9日，中央经济工作会议对经济发展新常态再次做出系统性阐述，全面阐述了经济发展新常态下的九大趋势性变化。至此，我国经济发展新常态的经济性核心内涵和主要特征得以明确化。通过梳理“新常态”这一概念国内外嬗变的历程，其理论内涵初见雏形。新常态是符合发展规律的趋势性、常态化的发展路径选择，具有准范式的特征，应该将其作为一种重要的认知理论框架，指导相关领域内角色关系的界定、行为方式的选择和冲突问题解决之策的选择。

一、新常态下公共管理面临的困境

（一）现代治理水平与社会现实之间的困境

新常态下，我国公共管理和社会治理的总目标就是要实现治理体系、治理能力的现代化。公共治理现代化，就是要不断实现社会管理和治理的民主化、科学化、法治化、制度化、透明化、协同化。然而目前我国现代治理体系与能力较社会现实之间存在着巨大差距。例如，我国的公共治理体系的法制化和民主化程度和水平依旧不足，制度运行机制缺乏灵活性，公共权力的监督和制约水平有待提高，治理主体结构不合理，网络化治理的实现还缺乏必要的制度基础，利益调节和分配机制的公平缺失，社会组织和社会公众参与治理的渠道和合法化问题依然存在；而在治理能力方面，由于在治理的视域框架内，政府、社会组织、市场主体和社会公众均被纳入到了治理主体的范畴，因此我国治理主体治理能力的不足不仅体现在各个治理主体自身建设落后、内部成员的能力与素质有待改进等方面，同时还体现在治理主体之间缺乏分工明确、权责合理的协同治理能力。因此加快国家治理体系的革新，提高政府、社会组织、市场主体和社会公众的治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大课题。

（二）公共管理技术的可行性与实践手段的单一性之间的困境

随着科技革命浪潮的推进，现代信息技术不断发展，为实现现代管理和良好治理提供了更好的现代技术和手段。公共管理技术属于社会技术范畴，是公共管理者为实现一定的管理目标而创造、掌握、运用的各种工具性、实践性的知识体系的统称。蕴含着现代治理理念的数字治理技术、智慧政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术和绩效治理技术等现代公共管理技术已经具有可行性并且由于其前沿性、规范性和可操作性的特点受到了各级政府的追捧。相对于公共管理主体对现代管理技术的热衷度而言，这些管理技术在公共管理实践中实际发挥的作用却差强人意。公共管理主体在履行公共管理职能时并没有根据管理职能的需要和社会公众的意愿而采用相应的可以实现社会公共利益最大化的现代管理技术，而是从“方便性”、“显政绩”、“维稳定”等方面考虑，仍然采用传统保守，单一僵化的管理手段。这将使得公众对政府公共管理的能力和手段产生质疑并引发社会信任危机。当前，我国各级政府已经充分认识到现代信息技术在公共管理中的重要作用，并投入了一定的人力物力财力进行门户网站、官方微信、协同办公平台等建设。但是，与社会发展步伐和公众期待相比，公共部门现在的管理技术手段还显得比较单一和落后，难以完全适应社会经济发展。

（三）公共管理组织目标与个体自觉之间的困境

当前，中央大力开展党风廉政建设和反腐败斗争，查处了曝光了大量贪污受贿、违法乱纪的党政干部。公共管理者的个体行为和意识会受到其所处组织的影响，组织文化和伦理价值体系的“染缸效应”会对身处其中的个体产生强烈的浸染作用。健康良性的组织文化体系会使“染缸效应”产生积极的裂变，促使公共管理者主动遵守法律的约束并自觉形成道德约束机制。相反，如果组织文化发育不良、价值体系嚴重缺失，那么处于组织内部的公共管理者个体极易产生道德困境，公共管理者个体的道德自觉体系也难以形成，从而会造成公共管理者罔顾法律和集体性道德意识的丧失，引发公共管理者伦理道德失范行为乃至集体性权力寻租行为。近期频频曝出的自下而上蔓延式和自上而下渗透相结合的公权腐败就是一个鲜明的例子。以高官为首形成的利益网络成为了腐败窝案频频发生的土壤和温床，组织文化“染缸效应”由于腐败官员的攻守同盟而发生消极裂变，公共权力变成了权力集团谋取私利的利器，致使公共权力的行使偏离了法律法规和伦理道德的要求而引起公共组织运行效率的降低和社会结构的异动。

二、新常态下公共管理发展的出路探析

（一）提高公共管理组织的综合治理能力

在治理的视域下，公共管理主体的范畴涵盖了政府、社会组织和公众，在不同的治理层面对不同的管理主体所要求具备的治理能力也有所不同。提升我国公共管理体系的建设对策需要从政府、社会组织、公民个人等多个角度开展工作。对于政府自身而言，积极适应新常态，引入现代化的人力资源管理模式，主动转变角色定位，不断完善职能职责，通过加强对政府工作人员队伍自身的治理是重中之重。调动政府工作人员的积极性和主动性，管理能力学习和职业伦理培训、建立完善干部选拔任用和激励机制、落实绩效治理机制等方式，提高公共部门人员的综合治理能力和职业道德水准，增强服务意识、回应能力、效能观念和法治意识，切实提高公共管理人员解决各种公共问题的综合性能力。以更为严谨的绩效考核体系确保政府工作人员队伍中的优秀者得到激励，对工作效率低下和不称职的人员进行淘汰是提升政府管理效率的核心环节之一。

（二）加大对现代公共管理技术与手段的创新

要积极适应新常态下的新技术要求，组建优秀的公共管理技术团队，加强现代公共管理技术的创新和使用，充分把把GIS技术、数字治理技术、互联网技术、移动物联网技术、智慧政务技术、绩效治理技术、风险评估技术、公共危机应急管理及预警技术等充分运用于现代公共治理实践过程中，为国家治理体系和治理能力现代化的实现提供工具性保障，同时为提高公共管理绩效和效率提供必要的现代技术支持。应革新政府管理的思维方式，加强对全体公共管理者的现代技术应用培训，提升公共部门管理主体的思维能力，提高公共管理队伍的现代技术综合应用水平，引导公共管理主体自觉抛弃过去那些简单僵化的管理手段，确保现代技术切实用好、用活、功能得到充分发挥。

（三）创建公共管理的核心价值体系

对于创建公共管理的核心价值体系与引领社会主流价值观的工作中，应在改善公共管理者待遇、完善公共管理者违法违规惩戒体系的前提下，重塑公共管理的伦理制度体系是解决公共管理组织文化“染缸”困境的必然选择，不断加强对公共权力机构及其工作人员进行职业伦理道德教育和社会主义核心价值观教育，帮助公共管理者表率性的遵守社会的法律法规，树立正确的权力观、政绩观、管理观和发展观，将权力与腐败关进制度和道德的“笼子”里，使得公共管理部门和管理人员能够同时受到法律和道德的约束与监督，实现社会公共价值与自我人生价值的积极结合和有机统一，这也是贯彻依法治国和以德治国相结合的治国理念的应有之义。

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