政府干预对内部控制有效性的影响

（教授）， ，2

一、问题的提出

国有企业是我国经济体系的重要组成部分，在我国的国民经济发展过程中占据着主导地位，同样也是我国政府部门进行宏观调控的有效抓手。但是，作为国民经济基础的国有企业在发展运营过程当中，却暴露出越来越多的风险，甚至出现了重大风险，造成国有资产流失等严重后果。内部控制制度设计不合理、落实不充分或内控环境不理想成为主要原因。大量历史经验表明，政府在我国国有企业经营及运转过程中发挥着不可替代的作用，但是具体效果如何，还需要从我国国有上市公司政府干预对内部控制有效性的影响入手进行研究。

我国学术界在内部控制方面进行了大量研究，文献梳理发现，当前关于内部控制有效性的研究主要集中在内部控制缺陷（Doyle，2007；田高良，2010；李万福，2014）、内部控制影响因素（逯东、张先美、张继德，2013）、内部控制评价（张兆国、王宏，2011）方面，且对于内部控制影响因素的研究多关注了公司的内部因素，如公司的规模、成长性、财务杠杆、公司管理层等，而在外部影响因素的研究方面，多集中在媒体关注、法律环境等要素上。另外，政府干预方面的研究多集中在政府干预对公司投资效率（白俊、王文甫，2014）、企业并购（张晓波、陈海生，2013）的影响等方面。当前学术界对于内部控制有效性和政府干预方面的关系关注甚少。而我国国有上市公司这一特殊主体的经营行为不可避免地会受到当地政府的直接或间接影响和干预，因此对二者关系的研究是有意义的，并且能对学术界的内控研究提供补充。

本文的研究目的是在我国当前特殊的制度和经济环境下，从理论和实证两方面揭示政府干预对我国国有上市公司这一特殊经济主体内部控制有效性产生的影响。

二、研究假设

1.政府干预与内部控制有效性。政府为了实现其自身的政治目标及经济目标，会对当地的国有企业进行一定的干预，政府对企业活动的干预有着程度深和范围广的特点。本研究所说的政府干预是指政府通过委托代理关系对国有上市公司实施的各种干预手段，包括行政手段、经济手段。这些干预行为虽然可以在一定程度上起到提升地区经济效益的作用，但会影响企业经营效率和正常的内部控制运行效率与有效性。另外，由于我国财政分权之后，对地方政府政绩考核的主要经济指标为GDP，官员的升迁也是依据所管辖地区的经济以及社会发展程度，这就进一步刺激了地方政府投入大量的精力促进地区经济发展和地区就业率的提高。而基于这些动机的行政手段及经济手段都会影响该地区国有企业内部控制的运行效率和有效性，可能会影响部分内部控制目标的实现，故提出以下假设：

H1：政府干预会削弱国有上市公司内部控制的有效性。

2.不同行业分布下政府干预对内部控制有效性的影响。根据国有上市公司的特点和所在行业的特征，本文将地方国有上市公司分为三种行业类型，分别是公共保障类、战略重要类和一般竞争类，不同类型企业的定位和目标不同，政府干预的程度和方式也不同。对于公共保障类行业，其主要的职能就是提供公共产品，政府通过财政补贴以及价格管制的方式对其进行管理。此类企业受到了比较强的干预，政府对此类型行业的成本核算和审计要求十分严格，因此内部控制的建立和运行基本可以沿着既定的目标展开，内部控制有效性较高。战略重要型企业通常拥有垄断性的稀缺资源，政府通常情况下不干涉此类型行业的经营活动，但在特定发展阶段需要其发挥稳定市场的作用。而对于处于一般竞争类行业的企业来说，由于其业务范围与国计民生及国家安全关联度较低，政府往往给予其较高的参与市场竞争的自主权。因此，对于不同类型行业来说，政府干预对内部控制的影响也有所不同。

对于监管较为严格的公共保障类和战略重要类行业，政府会通过行政干预的方式影响该行业企业的生产活动，对内部控制有效性的影响也较大，而对于一般竞争类行业，政府在享有正常出资人所享有的权利之外，通常不会给予过多的行政干预，企业可以正常开展生产经营活动。因此，政府的干预程度低，从而对内部控制的影响程度也低。故提出以下假设：

H2：对于处于一般竞争类行业的企业而言，政府干预对内部控制有效性的影响较弱。

3.不同地区分布下政府干预对内部控制有效性的影响。根据我国各地经济发展水平的不同，参考统计年鉴对地域省份的分类，本文将国有上市公司细分为东部国有企业、中部国有企业、西部国有企业。东部地区因历史沿革及区位因素的影响，经济发展水平最高、市场最活跃，且这些省份国有企业的数量也比较多，当地市场化程度高、管理制度比较健全，因此东部地区国有企业的行政干预程度较低，地方国资委等政府部门给予当地国有企业很大的经营自由权。而对于地处中部和西部地区的国有企业来说，当地的经济活跃度不高，该地区的上市公司数量也相对较少，地方政府为了实现行政目标，对该地国有企业的经营干预过多，甚至有些政府为实现地区GDP指标，利用地区国有企业之间虚假交易的方式来提高业绩，搞面子工程，以实现地区官员的行政目标。由此导致了经济不发达地区国有企业投资效率及企业经营管理受到较大程度的干预，从而也影响了企业内部控制系统有效性。故根据不同的市场环境提出以下假设：

H3：东部地区国有上市公司政府干预对内控有效性的影响较西部地区弱。

三、研究设计

1.样本选择和数据来源。本研究选取我国国有上市公司2009～2015年的数据作为样本进行研究，最终确定了4992个样本数据。对样本进行了如下处理：①剔除ST、∗ST类上市公司；②剔除金融类上市公司；③剔除数据异常或残缺的公司。数据来源于CSMAR数据库、迪博内部控制数据库以及上市公司年报。在本文数据处理过程中，为了控制极端值对结果的影响，本文将连续变量数据5%以下和95%以上的分位数进行了Winsorize缩尾处理。

2.检验模型与变量定义。为检验政府干预对内部控制有效性的影响，本研究建立以下模型，并在实证分析中分别按照行业分布和地区分布展开分析。

首先，为验证政府的行政干预对内部控制有效性的影响，建立以下模型：

INC=β0+β1GOV+β2SIZE+β3LEV+β4GROW+β5BIG4+β6ROE+β7CONT+β8AREA+β9IND+ε

本文选择迪博发布的“中国上市公司内部控制指数”作为内部控制有效性的代理变量，使用2009年的政府与市场关系指数来替代2010～2015年的政府干预情况。我国学者在政府干预方面的研究多使用该指数，该指数比较充分地反映了我国政府对企业的行政与经济各方面的影响。该指标通过以下五个分项的指数来衡量政府与市场的关系：市场分配经济资源的比重、减轻农民的税费负担、减少政府对企业的干预、减少企业的税外负担、缩小政府规模。

为了考察政府干预对内部控制有效性的影响，本文使用张晓波等（2014）的方式对政府与市场关系指数进行处理，得到“15-政府与市场关系指数”。另外，选择资产规模、财务杠杆、企业成长性、盈利水平、行业性质、地区分布作为控制变量，各变量定义见表1。

表1 研究变量定义

表2 主要变量的描述性统计（行业分布）

四、实证结果与分析

1.描述性统计。如表2所示，在内部控制有效性指标方面，可以从均值对比中看出一般竞争类行业的内部控制有效性最高，其次是战略重要类行业，内部控制有效性最低的为公共保障类行业。从我国各类型国有企业所处地区的市场化指数可以看出，一般竞争类行业的整体市场化水平较高，究其原因是因为一般竞争类行业较多处于经济较发达地区，即在东部地区占比较高，其所在地的市场化水平也就相对较高。通过各类型行业控制变量的描述性统计结果可以看出：一般竞争类、战略重要类、公共保障类这三类型行业委托四大会计师事务所审计的数量呈递减的趋势；公共保障型行业，由于其经营范围通常关乎国计民生，因此较多委托四大会计师事务所之外的内资会计师事务所进行审计。

如表3所示，内部控制有效性指数均值呈现“东高西低，逐步递减”的态势，即地处东部地区的国有上市公司内部控制有效性较高，而地处西部地区的则较低。主要原因在于：东部地区省份企业较多使用比较先进的管理方法和拥有较丰富的管理经验，并且员工及管理层素质普遍较高、风险意识强、依规治理公司的理念深入人心，这些都利于内部控制制度的建立和运行。该指标的极大值、极小值均体现出了同样的趋势。

从政府干预的市场化指数来看，该指标的极大值、极小值对比均可反映出东部地区市场化水平较高，政府对企业的干预程度较低，而西部地区市场化水平较低，政府对企业的干预程度较高。通过其他控制变量的描述性统计结果可以看出，东部上市公司的规模均值高于其他地区。

2.相关性分析。在进行多元线性回归前，本研究先对回归模型中包含的所有变量进行相关性分析。从表4可以看出，所有解释变量与控制变量之间的相关系数均不超过0.5，因此可以初步认定模型的各变量之间不存在严重的多重共线性问题，数据满足基本统计假设的要求，也证明了内部控制有效性评价指标、政府干预评价指标及控制变量选取合理。

3.回归分析。

（1）政府干预与内部控制有效性。基于H1，表5第一列给出了回归结果。可以看出，政府干预与内部控制的相关系数为负数，且线性相关关系非常显著，由此说明了我国国有上市公司所受到的政府干预对内部控制有效性有削减作用，政府干预越强，企业自身的内控效果就越差；反之亦然。因此，过度干预会影响国有上市公司内部控制作用的发挥。从而H1得到验证，政府干预与我国国有上市内部控制有效性呈负相关关系。

表3 主要变量的描述性统计（地区分布）

表4 变量之间相关性分析

（2）不同行业分布的政府行政干预与内部控制有效性。为了探讨不同类型行业国有上市公司所受到政府干预对内部控制有效性的影响是否相同，本文分组进行多元线性回归，结果如表5第2～4列所示，得出如下结论。

第一，公共保障类、战略重要类、一般竞争类三种类型的企业内部控制有效性均会受到政府干预的影响。回归结果显示，一般竞争类行业所承受的政府干预对内部控制有效性有削弱的作用，但影响相对于全部国有企业来说较小。第二，对于处于战略重要类行业的国有上市公司来说，政府干预对内部控制有效性有消极影响。对于处于战略重要类行业的国有企业来说，政府干预对内部控制有效性的影响程度比一般竞争类行业的更大。第三，就公共保障类行业的国有上市公司所受政府干预与内部控制有效性影响的回归结果来说，政府干预对内部控制有效性有消极影响，且对处于公共保障类行业的国有企业来说，政府干预对内部控制有效性的影响比一般竞争类、战略重要类行业的企业更大。

（3）不同地区分布的政府行政干预与内部控制有效性。对地处东部省份的国有企业政府干预程度与内部控制有效性的回归结果见表6。东部地区国有上市公司受到的政府干预对内部控制有效性有削弱作用，但其影响相对于全体国有企业来说较小。

内部控制有效性与政府干预的关系的检验结果显示，中部地区GOV的P值为0.138，因此该类型企业政府干预不能对内部控制产生影响，该地区内部控制有效性过多地受到公司规模、公司成长性、公司财务杠杆水平以及外部审计会计师事务所类型的影响。西部国有企业政府干预与内部控制有效性的回归结果说明，地处西部地区的上市公司所承受的政府干预对内部控制有效性有削弱的作用，但是影响程度相对于全部国有企业总体水平来说较低。通过对比回归结果，西部地区国有企业GOV的P值低于东部地区国有企业GOV的P值，因此东部地区的国有企业相较西部地区国有企业内部控制有效性受政府干预的影响程度较低，H3得到验证。

表5 不同行业分布的政府行政干预与内部控制有效性多元回归结果

表6 不同地区分布的政府行政干预与内部控制有效性多元回归结果

五、结论

政府干预对我国国有上市公司内部控制有效性有抑制作用，国有上市公司的内部控制会因为政府的一系列干预行为而失效或部分失效，进而影响其内部控制目标的实现。通过对不同地区研究对象的分析发现，一般竞争类行业的国有上市公司内部控制有效性受政府干预的抑制程度低于其他类型行业的企业，公共保障类行业的政府干预对内部控制有效性影响最大，这应当引起政府和管理层的关注。通过对不同地区的国有企业政府干预与内部控制有效性的关系研究发现，东部地区上市国企的内部控制有效性受政府干预的消极影响较低，而中部和西部依次增高，说明当面对政府干预市场行为时，东西部企业表现出了不同的独立性和抗干扰性，这也反映了企业的成熟度和自律水平。

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