政府绩效评价中的“第三方评估”模式的比较分析

孟志华，李 璇

兰州财经大学 会计学院，甘肃 兰州 730020

一、第三方评估机制的可行性和实践历程

20世纪70年代，西方国家政府面临的信任危机日益严重，随后伴随着新公共管理运动的兴起，原流行性与企业治理中的第三方评估模式被引入到政府绩效管理中来。我国随后借鉴西方管家改革的经验，将第三方评估机制引入政府绩效评估工作中来，对促进政府部门的作风转变以及向服务型政府转变的过程中起到了积极的作用。“第三方评估”多由专业人才以及颇富经验的高等院校或专业智囊来主导，他们具有相应的理论基础和专业技能，使得评估既具备专业、高效的特征，又能够降低评估成本。同时，相对独立的第三方对政府绩效的鉴证评价能够在一定程度上消除信息不对称带来的公众对政府的不信任，从而增进政府和社会公众之间的了解，为推动政府职能转变有积极的影响，迫使政府的行为更透明更高效，从而为社会公众提供更优质公共产品和服务[1]。因此，针对政府绩效“第三方”评估机制在我国逐渐推广开来。

早些年前，我国政府绩效评估带有非常强烈的行政色彩：没有外部评估组织的存在，政府绩效评估采用的是下级向上级报告、上级对下级评估的方式进行，评估完全在系统内进行。随后改革正悄然进行，1986年之后，政府绩效评估出现了两个方面的变化，一是系统内的绩效评估补充了民意测验，广泛听取意见；二是政府绩效评估出现了外部化的趋势，部分独立的民间调查机构作为政府绩效评估的有力补充而出现。这两方面的变化使得政府绩效评估的效果逐渐增强，因此，第三方评估的概念也随之兴起并迅速的发展起来，社会上也不断涌现出了一批优秀的评估机构。这些评估机构部分产生于高等院校，如2004年我国成立了第一家政府绩效评估“第三方”专业研究机构“兰州大学中国地方政府绩效评估中心”，开创了高校智囊服务于政府绩效管理的先河[2]，随后，依托浙江大学、华南理工大学等高校成立的第三方评估机构也欣然兴起。高校主导的“第三方”评估机构集政府绩效评估、学术研究、人才培养和咨询服务等多功能于一身，即保证了第三方评估的独立性也保证了专业性。除了高校主导的“第三方”评估机构之外，还出现了专业公司主导的“第三方”评估机构，2006年4月，武汉市政府邀请全球最大的管理咨询机构“麦肯锡咨询公司”参加武汉市政府绩效评估活动，打响了我国政府委托专业公司作为“第三方”来评估政府绩效的第一炮。同年11月厦门市思明区政府也邀请了“福州博智市场研究有限公司”进行群众满意度评估。此后，独立“第三方”评估机构涉足于我国政府绩效评估活动的现象越发普遍，“第三方”评估机构在数量上日渐增多，其涉足的领域也逐渐丰富，因而也能更好的服务于政府绩效管理工作[3]。

二、第三方评估模式的比较分析

在已有的研究成果中，有部分学者依据不同标准对第三方评估模式进行了分类[4]，有以创新改革模式的地名为分类依据，如甘肃模式、广州实验模式、青岛模式、思明模式、珠海模式；有以第三方权力来源方向为分类依据，如“自上而下”模式、“自下而上”模式等[5]。本文则以不同的评价主体来划分，将第三方评估模式分为：“专家学者型”“专业机构型”“评议代表型”和“普通民众型”并进行比较。

“专家学者型”第三方评估主体由高校的专家学者组成，接受地方政府的委托开展评估工作；“专业机构型”第三方评估主体则是由市场化、商业化运行的专业评估组织构成，同样也是接受地方政府的委托开展评估工作；“评议代表型”评估模式的主体是由国务院纠风办要求的“从人大代表、政协委员，党政机关、民主党派、人民团体、新闻单位、行业组织的工作人员，以及被评部门和行业的监管或服务对象”中产生，有组织的参与，如听取被评估单位的自查报告或座谈会，以及通过明察暗访来实现[6]；“普通民众型”评估方式的实现则是通过随访，电话调查或者网络调查的方式随机选取普通民众进行调查的方式来实现的。

就参与程度而言，“评议代表型”评估模式能直接参与到政府职能部门的工作中去，组织座谈会等方式进行测评打分，因此其参与程度是最高的；次之的是“专家学者型”和“专业机构型”评估模式，这两类第三方评估机制的参与程度多为政府委托或邀请他们开展全部的绩效评估工作，但参与程度还取决于被评估对象的配合程度；“普通民众型”到政府绩效评估中来是被动的而非主动，并且其参与往往是通过填写回答各种形式的调查表，参与程度较低。

不同的“第三方评估”模式因其主导的主体不同导致在工作中所呈现的独立性和专业性也有很大差别[7]，“专家学者型”和“专业机构型”是由“独立的第三方”来主导评估工作，并依托理论基础较为扎实的高校专家学者以及评估经验较为丰富的专业评估人员，借助其专业性来提升评估效率降低评估成本。而“评议代表型”和“普通民众型”评估模式中，评议代表和普通民众的在评估中只能被称之为“参与的第三方”，并且只能凭借主观的感觉对政府职能部门的工作方式、工作态度等浅显的问题进行评价，专业性明显不足。就综合效果而言，“专家学者型”和“专业机构型”较好于“评议代表型”和“普通民众型”，因此，我们认为政府绩效评估的第三方应由高校专家学者组成的评估机构和商业运作的专业管理咨询机构牵头，带领社会公众来完成，保证专业独立性的同时兼顾对政府绩效评价的精准性。具体见下表，见（表1）。

表1 第三方评估模式的比较分析

三、完善第三方评估机制的路径选择

（一）整合“第三方”评估力量，优化智库作用的发挥路径

鉴于“专家学者型”和“专业机构型”是较为理想的评估模式，但“评议代表型”的参与程度最高，并且“普通民众型”评估模式最为真实，能够听到底层的声音。因此，需要整合评估力量，由高校专家学者组成的评估机构和商业运作的专业管理咨询机构牵头，带领和组织评议代表和社会公众来完成整项评议工作。这种方式一方面能够尽可能的发挥专家学者和评估专家的专业技能，同时保持政府绩效评估中政府服务对象的参与。整合评估力量的过程中，要保证专家学者有用武之地，不断提升其独立性，另一方面要科学组织，优化评议代表和普通民众的参与路径，提高其参与能力[8]。专家学者和经验丰富的专业评估组织是理想的第三方，但是，目前的状况是专家学者短期内还未能消除制度的现实障碍，经济上的依赖还可能导致评估“第三方”可能会存在评估过程中“护短”或者“报喜不报忧”的倾向。同时，高等院校专家学者虽具有高深的理论功底，但也存在实践参与不足的短板，可以鼓励高等院校专家成为政府的智囊团，关注并参与到政府的改革实践中来，在理论基础上提升实战经验，使得高等院校专家成为更具专业胜任能力的“第三方”。在西方国家，有着数量众多并且专业水准较高的非政府组织（NGO），他们成为政府绩效评估的有力“第三方”，但在我国体制外的商业化运作的非政府评估组织发展较为缓慢，不仅仅数量不足，也缺乏应有的公信力和专业水准，所以政府层面应大力扶持“独立第三方”的发展，培育和规范专业评估咨询机构，使之成为政府绩效评的主力。评议代表和普通民众在政府绩效评估方面最应该有话语权，他们是政府服务的对象也是政策的直接受益者，因此在评估中加入评议代表和普通民众的意见是非常有必要的，但为了提升评议代表和普通民众的评估质量，需要在专家学者和社会评估机构的统筹安排下参与到评估工作中来，如改变原有社会公众的无序参与方式和调查问卷设计不够专业的问题，由专业评估机构设计专业科学的调查问卷，合理的规划评估程序安排社会公众的参与等方式提高“第三方”评估的质量。

（二）建立完善第三方评估的制度保障，保障第三方评估的实施路径

长期以来，第三方评估作为政府绩效评估的重要形式仍被社会公众质疑其评估结果的真实有效性，很大程度上原因在于立法和制度层面的缺失，社会公众对这种制度的认知和认可程度不足。一方面，由于缺乏立法，法律层面对第三方评估机制没有给与应有的地位保障，使得这项制度的推进进程缓慢，同时，没有法律保障的第三方评估制度实施的过程中，能否享受宽松的环境得到充分的信息还是更多的依赖于委托方的支持力度，评估主体与被评估对象信息不对称的情况仍然存在。另一方面，作为政策受益者的社会公众不仅在第三方评估中参与不足，并且对评估过程等的知情权也难以得到保障。在大多数第三方评估过程中，除了部分参与其中的社会公众，其他公民对评估一无所知。该问题的解决，可借鉴第三方审计的工作思路，第三方审计和第三方评估的相似之处在于都基于第三方模式的相关理论建立，在工作过程中都需要第三方具备独立性和专业胜任能力，但第三方审计无论在理论研究还是实践层面发展都优于第三方评估，原因在于第三方审计有较为明确的法律依据和制度标准，从第三方审计主体的要求及执业操作规程，到审计结果的公告及责任承担，《审计法》和相关执业主体的执业准则中都有非常明确的要求。第三方评估制度由于缺乏法律制度层面的保障，其运行仍处于无序的自发状态，因此，需要建立完善第三方评估的制度保障，从主体的资质信誉要求，到执业的规范以及结果的出具和责任承担，完善其法律制度的相关规定，保障第三方评估的实施能够顺利进行。

（三）注重源头评估，充实评估内容，提升第三方评估的效果路径

任何公共领域的第三方模式都应起始于该领域的政策制定或决策前的评估。而现行政府绩效的第三方评估的惯例是根据既定的衡量指标，对政府已有的政绩进行衡量，重结果轻执行也忽略了政策制定的评估。合理的政策制定是在为民服务导向下进行的，着眼于社会公众切身利益，根据国家建设的整体方针、社会资源的分配需要、人民民众的切实需求所制定出的政策，能够在根源上提高资源利用率，维护公众利益，因此再对政府绩效进行评估时，需将政策源头评估纳入评估对象之列。第三方评估应对重大政策制定前进行调研，分析和评价，进而分析其后续实施的经济与社会效果成效，以及实施过程中可能存在的问题，并且将评估的结论作为政策后续修正和补充完善的重要依据。在政策执行过程中，第三方评估机构应按照相应的规范和流程，对政策执行过程中的阶段性的效果进行专业化评判，以及时发现政策执行的偏差并纠正。第三方评估作用的发挥始于对评估对象的评价，但不应终结与此，还应行使监督的职能，积极的引导政府职能的转变、预防可能出现的影响政策效果的各项因素，提升政府效能和公众满意度。因此第三方评估应为全流程的评估管理活动，针对现行的评估实践而言，更应该强化政策的源头评估和过程评估。

[1] 樊怡敏. 政府绩效中的第三方评估: 内容、困境与对策[J]. 厦门特区党校学报, 2015(2): 76-80.

[2] 徐杨. 关于民主评议政府制度的探讨[D]. 长春: 吉林大学,2010: 23-27.

[3] 邓亚当. 我国政府绩效“第三方”评估存在的问题与对策分析[J]. 中国珠海市委党校珠海市行政学院学报, 2016(4): 23-28.

[4] 徐双敏. 政府绩效管理中的“第三方”评估模式[J]. 重庆行政(公共论坛), 2010(4): 50-52.

[5] 徐双敏. 政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善[J].中国行政管理, 2011(01): 28-32.

[6] 徐双敏, 李跃. 基于利益相关者理论的政府绩效第三方评估主体分析[C]. 中国行政管理学会2010年会暨“政府管理创新研”讨会论文集, 2010.

[7] 徐双敏, 李跃. 政府绩效的第三方评估主体及其效应[J]. 重庆社会科学, 2011(9): 118-122.

[8] 魏建森. 基于第三方主导的政府绩效评估研究[J]. 领导科学,2013(8): 61-62.