黑龙江森工国有林区林地资源经营模式研究*

潘启英 杨卫东

（黑龙江省林业科学院，哈尔滨 150081）

目前，对国有林地经营管理模式的探索处在一个非常特殊而又关键的历史转折期。长期国有国营、政企不分的体制状况，导致了国有森林资源管理主体虚置、经营主体不明、经营效率低下等问题，因此，必须在森林资源管理机制、国有林地经营模式上有所创新。本研究力图以宏观视角，打破企业、行业、区域以及所有制形式等束缚，站在有利于国有资源管理的高度，结合国有森林资源经营现状，以森工企业、国有林区改革为契机，进行国有林地经营模式的探索。

1 黑龙江森工国有森林资源经营概述

1.1 国有林权制度改革进程

黑龙江森工国有林区政企合一的体制，是国有林产权现状的典型代表，主要表现为产权不明、产权主体和责任主体缺位，国有资产（森林资源资产）责任人不清[1]，也由此导致国有林地资源经营效率低下，森林的资源各种效益难以得到充分发挥。2005年在伊春进行的林改试点，以林权制度改革为突破口，探索以职工家庭承包形式经营国有林地，这一产权改革模式打破了单一国有林权制度安排，进一步明确了国有森林资源资产产权的性质与构成，充分利用经济规律赋予国有资产产权束中各类产权的各项权能，通过国有林地经营模式的创新，实现国有森林资源所有权与经营权、收益权、处置权的分离，解决产权主体缺失导致的国有林经营效率低下等一系列问题[2]。此次改革在产权制度改革方面，以森工企业正在进行的战略性改制重组为目标，尝试让国有资本从竞争性领域中退出，注入现代企业制度需要的元素，特别是中小企业改制成民营、股份、混合等多种经济形式，力图在国有林区形成混合制经济，为放手发展非公有制经济进行了积极探索；在林权制度改革方面，尝试建立国有森林资源所有权、经营权统分结合的新型管理模式，通过明晰产权和经营主体的转换，为现代林业产权制度的建立奠定基础[3]。

1.2 国有林地经营沿革与现状

通过对黑龙江森工四大林区的7个林业局进行森林资源管护经营情况调研了解到，自1993年实行森林管护承包以来，经历了两个阶段：1993～2003年期间，实行三级管护方式，以个人承包为主，允许承包者开展林下经营活动，承包者收入稳定增加（期间开始的天保工程使管护费用得到保证），管护的主动性和责任心得到提升，管护效果比较明显，林火和病虫害发生率极低，基本杜绝了滥伐、盗伐现象。2004～2013年，资源管护变回二级管理，取消了承包形式，管护变成例行工作，责任由集体（林场）承担；同时由于政策变化，林下经营等经济活动受限，林场职工积极性受挫，管护成效明显下降。2014年实施停伐后，黑龙江森工总局再次改变资源管护方式，变为三级即在林场以下增加一级职工联合组织，以承包方式划定林地管护区域，管护经费仍由天保工程下拨（天保二期管护费用标准由2.80元/hm2增加到5.50元/hm2）；同时，在增加监管力度的情况下允许有条件地开展林下经营活动，将森林管护与种植、养殖等林下经营相结合，国有林地管护经营又进入一个新阶段。但由于政策不统一，收费标准不规范，经营权、收益权不明晰，目前管护经营效果仍不尽人意。

黑龙江森工林区资源管护模式的变迁说明：（1）资源状况的改变，国家政策的变化，产业结构的调整，要求森林资源的经营方式必须随之改变。（2）森工企业政企合一体制已经不符合国有林区发展的需要，政企分离改革已是大势所趋。（3）探索国有林地管护经营方式，培育新的经营主体，合理配置生产要素，提高森林资源利用率，是国有林区改革的当务之急。

1.3 森工国有林区改革趋势

目前森工林区处在经济转型的特殊时期，在此形势下展开的国有林区改革，必将要面对资源、社会、经济体制、经营方式各种主体的利益诉求。黑龙江森工林区根据不同林业局的实际情况，确定了“分步实施、总结经验、试点先行”的策略，把改革概括为“三分离、四分开、两步走”，即林区森林资源管理、社会行政管理、企业经营管理分离，政企、政事、事企、管办分开。第一步到2018年底，从职能、机构、人员、资产、费用、核算六个方面入手，将重点国有林区森林资源管理、社会管理两项行政职能与企业经营管理职能分离，实现三分开；第二步到2020年，将资源管理和社会管理职能分开，彻底实现政企、事企、管办分开并完成全部改革任务[4-5]。截止至2017年9月，黑龙江森工系统所属的松花江、合江、牡丹江三大重点国有林区的23个林业局已全部完成重点国有林区管理局的组建、挂牌工作，标志着龙江森工转型改革迈出了关键的一步。黑龙江森工林区正在进行的政企、事企分离等改革，其目标之一就是在产权健全的前提下将国有森林资源的管理与经营分离，森工企业脱离与政府的行政隶属关系，建立起符合市场规律的经济关系[6]。本研究在这种大的改革框架下，以森林资源分类经营思想为指导，提出国有林地流转经营的立论，将森工企业向现代企业制度过渡中产生的新型经营实体与国有森林资源经营管理新秩序新要求有机结合，实现提升国有林地经营效率与森工企业顺利改制的双赢。

2 森工国有林区林地经营模式构建

2.1 公益林林地经营策略

目前，国有公益林林地绝大部分划分在自然保护区和重点国有林区。黑龙江森工林区所辖区域内公益林所占比重接近80%，也由此对黑龙江森工林区经济社会发展产生巨大影响。公益林林地流转经营是一种有条件的、具有限制性的行为：首先，所流转的必须只是林地的经营权，而非使用权；其次，不是所有公益林林地都适合分散经营，只有满足一定条件的林地才适于通过流转的方式来提高林地的经营质量和利用率，如关系国家生态安全的特殊类型公益林及自然保护区内需特别保护的林地，就不适合流转分散经营。理论上讲，流转的公益林林地，应该是需要进行人工抚育、特别需要人工管护的林地；应该是可以从中获益的林地；参与流转的公益林地一般被限制为初次流转，这一点与商品林地的流转有着本质差别。

2.1.1 无林地、灌木林地、疏林地经营模式

当需要经营管理的公益林地为无林地、灌林林地、疏林地时，可操作性最大，最适合通过流转经营，达到增加有林地面积、改善林地状况、提高林地利用率的目的。此类林地的流转，可以采取承包租赁方式进行，或借鉴国外经验采取政府购买服务方式。转受方建议首先考虑施业区内森工局所属专业经营实体（营林公司）或类似经济组织；经营者在该类林地上栽植培育林木时，可以享受国家政策规定的造林补贴，林木原则上归经营者所有，但基于公益林的特殊地位，除正常的抚育、管护需求之外，不可擅自对树木进行经营性砍伐，但可以在不影响树木正常生长的前提下，利用林地开展林下经营活动。经营者对自营林木的所有权，需要在林木郁闭成林后，根据经营者意愿，通过国家赎买和置换的方式得以体现。

2.1.2 自然保护区、森林游憩类公益林地经营模式

根据《中华人民共和国自然保护区条例》规定：自然保护区可分为核心区、缓冲区和实验区。除特别划定的如母树林、种子园等保存完好的天然生态系统及珍稀动植物重点保护区域外，其外围实验区应该是可以利用的林地资源，包括独特的地质地貌、江河景观、森林景观等，这些与自然保护区有关的无形资产在法律法规严格约束的前提下，适度开发利用，可为区域内森工林区社会带来大量就业机会。目前，自然保护区资源的利用以经济植物采摘、经济动植物养殖、食用菌栽培及生态旅游等为主要形式。可以借鉴国外自然保护区资源的经营管理经验，行政管理部门主要是开展保护工作，而资源利用与开发主要是由保护区外的公司等经营主体通过签订经营合同，在主管部门的监督之下，在规定的区域内开展经营活动。

黑龙江森工林区的自然保护区、森林公园等都处于国家级或省级公益林林地范围内，目前有景区5A级1个、4A级16个、3A级17个，国家级森林公园24个，国家地质公园3个。在明确自然区保护区林地等资源管理方式的前提下，可以借鉴国外管理与经营分离的经验，由森工企业转制衍生的相应经营主体，通过签署承包经营合同，获得林地使用权的承租经营权并可作为出资，以股份制等合作形式招商，广纳社会资金、拓宽经营渠道。黑龙江省森工集团已经在这方面进行着有益的尝试，林业局由管理向经营主体身份的转变，为本研究的进行奠定了实践基础。

2.1.3 其他类型公益林地经营模式

环境保护林地、国防林地等，因涉及国土保安、水源涵养、护路护坡、水土保持等重要公益使命，原则上应由国家资源管理部门直接实施管护，但在管护形式上可以考虑采取政府购买服务的方式，将管护行为市场化。这类林地的流转既不是林地使用权的流转，也不是经营权的流转，而只能是管护权的流转。林地管理部门根据林地的性质，将林地的管护权流转到提供服务者手中；拥有管护权的服务者通过国家拨给的管护经费以及维护林地产生的合理的林地抚育收入，实现其经济收益。管护权流入方，除首选森工企业专营公司等经济实体外，可考虑林地所处自然地理位置，吸纳社会组织、公司甚至可以是军事管理部门，充分发挥社会力量的优势，提高公益林地管护效率，同时提高社会对生态公益林的保护意识。

风景林、母树林（种子园）等类别的林地，属能直接获取经济效益的公益林地，因其自身的优势，可以通过提供合理的服务，直接收取费用。这类林地的流转经营，转入方也应首选域内经营实体进行租赁承包，其主要任务是经营的同时承担对这类林地进行保护的责任。

2.2 商品林地经营模式的选择

商品林大体划分成四大类，即用材林、竹林、经济果木林和薪炭林。黑龙江森工林区的商品林地主要是用林林和经济果木林，因此本研究仅针对这两类商品林进行探讨。

2.2.1 用林材性质商品林地的经营模式

用材林分为一般用材林和专用用材林，依类别不同在培育措施上有所区别。一般用材林主要是培育大径级通用材，在培育过程中因抚育或经营需要也会产生一定数量的中小径材；专用用材林指专门生产某种特性的材种，如矿柱、纸浆材、胶合板用材等，一股按所用材种工艺要求选择相应的树种及造林措施，定向培育，集约经营。但即便是商品林的用材林地，如果属天然林范畴，也不允许开展任何商业性采伐。因此，对用材林地经营模式的设计是在商品林性质基础上，区分天然林用材林和人工林用材林进行的。

2.2.1.1 属于天然林性质用材林地的经营，总的原则还应当由国家统一管理。该类用材林林地的流转经营对象应首先考虑森工林业局所属经营单位，理由是技术成熟、掌握资源状况、熟悉立地条件，在树种选择、种苗培育、造林技术及林地管护方面独具优势。该类用材林地的经营目标应主要针对国家木材储备计划之需，预期采伐收益不确定，考虑到经营者的经济效益需求，应该在林木补偿、经营灵活性、抚育采伐政策、资金信贷及财产保险等方面给予倾斜政策，由此激发经营者的积极性，形成一个经营模式适度、储备调节有序、生产能力高效（包括木材生产能力和生态保护能力）的用林材经营新模式。需要注意的是，该类林地的经营者必须具备必要的资质和实力，经营面积必须达到一定规模，不可以分散零星经营。

2.2.1.2 人工林性质用材林的流转经营，以生产木材为目标的利益诉求更大，受政策和相关制度约束的程度较低，因此其对流转的对象和范围要求相对较宽松。①对未郁闭成林的人工林及区内宜林地，可以以林场或小班为单位划出，通过承包、竞拍、协议等方式，将林地的使用权上升为物权实施流转，但必须由国家资源管理部门批准经营方案，以保证人工林培育的科学、合理性，符合森林永续利用和维护国家木材安全的要求。②对速生丰产林、纤维用材林、短轮伐期用材林（Ⅰ、Ⅱ级林地）及宜林地，可考虑将专业性企业纳入经营者（转入方）范畴；对宜林地，要求经营者必须高标准造林，林种搭配合理，林龄梯度符合永续经营标准；对已有的速生丰产林、纤维用材林，须经国家有关部门严格的评估、定价，确定林地、林木的静态及动态价值，对林种、林型及生长期进行科学论证，确定经营年限，同时对经营利用的方式、程度及砍伐后及时更新造林的时间作出硬性规定，规避经营者的短期行为，维护资源安全。③对用材林内Ⅰ、Ⅱ类林地尚需改造的幼林、中龄林、天然林及蔬林地，因需要抚育管理，因此要求经营者严格遵守限额采伐的方式、面积和集材要求。该类林地经济效益空间不大，对经营者的吸引力较弱，因此在确定经营对象方面可放宽标准，如可以允许规模较小的经营单位承包经营，规模和承包费用适当降低，给经营者一定的利润空间。

2.2.2 经济果木林林地的流转经营模式

经济果木林包括油料林（工业油料、食用油料）、特种林及经济林（工业原料、饮料、调料、干果、鲜果及林副特产等林种），对该类林地的经营也是目前森工林区经济转型的支撑产业之一。在确定该类林地经营模式时，“规模”是关键，林地转入方（经营者）必须具有相应的资质，如已经具备一定规模、生产经营上比较成熟的森工系统黑森集团下属的优质企业，有对经济果木林地经营的意愿，可以将该类林地的经营使用权流转到企业，流转林地种类按企业产品生产需求有针对性地实施，并与资源管理部门协调一致，在林地经营、林下利用等方面明晰责权利，使资源保护与效益产出同步。对尚未形成规模但发展前景良好的中小型企业，如有意愿开展经济果木林地经营，流转规模可以适当细化，根据生产规模和品种需求，依据地理优势，将与生产匹配的林种、林地流转给企业经营管理。在实施流转时，资源管理部门要在林地的经营期限、经营内容、林下空地的利用以及林地使用费等方面制定严格的标准，以保证林地流转后资源质量与数量符合永续利用原则，保证森林资源生态功能的正常发挥。

3 结语

我国森工国有林区处在一下理顺资源管理与经营关系、明确国有资源产权配置、企业转型改革、发展林区经济的严峻时刻；同时，建立新的国有森林资源管理体系也在酝酿中。借鉴国外国有林管理经验，未来国有森林资源的经营必将实行产权分离，采取政府购买服务等方式，广泛吸纳社会各类经济组织，参与到国有森林资源的经营中来。对森工林区国有林地实行流转经营，就是针对森工国有林区资源管理现状、企业改革方向、社会经济发展客观实际提出的新模式，也是对“加快培育新型林业经营主体，提高林业经营效率，更好地保护森林资源，持续增加职工收入”指导方针的实践。国有林地流转经营模式的探索，涉及领域广，操作难度大，甚致与一些现行制度政策不匹配[6]。无论从国有资产保值增值角度，还是从森林资源培育角度，都存在一定风险，因此需要系统筹划，更需要配套政策的大力支持。

［1］ 万志芳，耿玉德.黑龙江伊春国有林权制度改革的思考［J］.林业经济，2009（2）:21-25.

［2］ 万志芳.重构国有林区林业微观主体的研究［M］.哈尔滨：东北林业大学，2004.

［3］ 危丽，杨先斌.我国森林资源资产产权制度存在的问题及对策研究［J］.中国人口资源与环境，2005（5）:99-103.

［4］ 徐晋涛，姜雪梅，季永杰，等.重点国有林区改革与发展趋势的实证分析［J］.林业经济，2006（1）:10-15.

［5］ 潘启英，孙文奇，曹玉昆，等.论国有林地流转对政策法规保障体系的需求［J］.林业科技，2015,40（2）:57-59.

［6］ 王岩，马阿滨.转型背景下的黑龙江森工林业科技发展研究［J］.森林工程，2015,31（6）:29-31.