新型城镇化与产业转型之互动关系<br/>——以吉林省为例

新型城镇化与产业转型之互动关系
——以吉林省为例

2018-01-16刘国斌孙雅俊

税务与经济 2017年5期

刘国斌，孙雅俊

(吉林大学生物与农业工程学院，吉林长春 130012 )

2015年末，全国城镇化率达到56.1%，吉林省城镇化率达到55.31%，略低于全国平均水平。与此同时，吉林省产业发展面临着较大困境，亟待转型发展。如何有效推进城镇化与产业转型的有机互动发展成为吉林省当前面临的重大问题。本文从吉林省目前在产业结构偏重、产业空间布局分散、发展方式粗放及人才流失与老龄化现状下城镇化发展质量不高的突出问题出发，提出了相应的路径选择，以期对推进吉林省新型城镇化与产业转型提供一定参考。

一、相关研究概述

(一)新型城镇化与产业转型

关于新型城镇化的内涵，学者们各有自己的见地。沈清基(2012)从人与自然和谐共处的角度，提出了基于生态文明的新型城镇化。[1]单卓然、黄亚平(2013)提出新型城镇化的内涵在于民生、可持续发展和城镇发展质量。[2]仇保兴(2012)认为新型城镇化在于城乡一体化，尊重城乡发展规律，强调两者差异化互补协调发展。[3]倪鹏飞(2013)认为新型城镇化核心在于以人为本，动力在信息化、农业产业化和新型工业化，注重“内涵增长”、可持续发展及城乡一体化发展。[4]魏后凯、关兴良(2014)提出我国新型城镇化从我国国情出发，本质在于以人为本，在方式上追求集约智能、绿色低碳、城乡一体、四化同步，在道路上坚持走多元、渐进、集约、和谐、可持续的特色新型城镇化。[5]综合有关研究成果，本文认为新型城镇化是以人为核心，坚持绿色、生态、创新、可持续发展，以城乡一体化、信息化、农业现代化为特点的城镇化。

关于产业转型，王亮(2011)提出资源型城市产业转型要从产业结构优化升级和城市功能提升着手，依据新的国际环境和地域环境做好城市发展战略。[6]周大鹏(2013)提出通过服务化转型，加大产品中的知识型服务要素的密集度，降低价值链各环节的协调成本，实现产业从低端到高端的升级。[7]李程骅、黄南(2014) 提出培育发展战略性新兴产业，有效促进产业结构的高级化，构建城市与区域的创新支撑体系，在创新驱动的轨道中实现产业转型与城市的功能升级。[8]金碚(2014)认为产业转型实质上是根据工业生命固有的创新性与革命性在其生命周期的自然体现，在此过程中，市场发挥资源配置的决定性作用。当前的工业转型是工业的工具效用和价值实质间内在关系的调整，是工业创新能力的再释放。[9]从相关研究看，产业转型包括产业结构、产业升级、产业空间、发展方式、产城融合等，是产业在空间上的历史发展过程。这一过程是市场驱动、政府引导下的产业与城市功能的优化和完善。

(二)新型城镇化与产业转型的互动关系

刘志彪(2010)提出应以城市化推动产业转型升级，将产业转型融入到城市化的内容中转移过剩产能，促进产业升级。[10]黄勤、杨爽(2014)提出产业转型升级是加快新型城镇化建设的根本动力和基本保障。[11]沈正平(2013)认为产业是城镇发展的重要支撑，产业结构优化是提升城镇化质量的重要推动力。城镇化是工业化的主要载体，提升城镇化质量对优化产业结构具有重要的拉动作用。[12]目前学术界对新型城镇化与产业转型方面的研究基本在城镇化促进产业转型发展，是经济转型的推动力；产业转型成为城镇化发展的根本动力，并决定了城镇化的水平等方面达成共识，但是对城镇化与产业转型的具体互动研究还比较少。

(三)文献综述

新型城镇化提倡遵循城镇化发展规律，在以人为核心的基础上，坚持四化同步，对于促进人口机制转型、合理产城布局、优化产业结构、推动产业生态发展、提升产业文明等具有积极意义。第一，以人为核心，促进人口机制转型。农业转移人口市民化是城镇化的本质，是我国城镇化工作的核心任务。农村转移人口的市民化，可以为经济发展提供劳动力，为经济发展储备充足、稳定的人才，对于促进人口机制转型有积极的作用。第二，合理布局，优化产城规划。新型城镇化考虑到可持续发展，提出在环境承载力范围内优化城镇的空间布局，有序改进城镇规模，有利于促进产城合理分布。第三，调整产业结构，提升经济发展质量。英国经济学家克拉克(Clark)认为，随着经济发展和社会的进步，劳动力将由第一产业向第二产业转移，再向第三产业进一步转移。产业结构的优化升级能带动城镇化水平的提高，而城镇化的快速发展也能推动产业结构不断调整。第四，生态城镇化，推动产业生态发展。新型城镇化强调城镇化发展的客观规律，在科学发展观的指导下，融入生态文明的理念，建立城镇化绿色循环低碳发展的体制机制。在产业发展中，提高行业准入标准，严格控制高耗能、高排放的行业发展。集约土地资源、节约水资源、改善能源结构，建设资源循环型社会。第五，文明城镇化，提升产业文明。新型城镇化规划强调文化传承，彰显特色，提倡区域差异化，发展有特色的城镇，继承和弘扬城镇的优良历史传统，保护城镇的历史记忆。在特色城镇的引导下，发展产业特色，提升产业文明。

产业转型指特定空间范围内，主体配置资源和发展经济在方式上的转变。产业转型主要表现为产业结构调整、空间布局调整、发展方式升级，对促进人口就业，优化城镇格局，提升城镇化质量起到积极的推进作用。第一，产业结构调整，促进人口城镇化转移。区域产业结构调整的关键在于产业转型,农业发展是城市化的初始动力，为城市的出现奠定了物质基础，工业化则是城市化的根本动力，第三产业的发展又进一步深化城镇化，增强了城镇化的动力，提升了城镇化的质量。第二，空间布局调整，优化城镇化结构。区域空间结构要从生产型空间结构向消费型空间结构转变，由地方空间向流动空间转变，投资主体向多元化转变，加强区域空间的互动和整体布局规划调整，这将有利于优化城镇化空间结构和布局，对城市群、都市圈、城市、县域及乡镇的合理布局起到积极的推进作用。第三，发展方式转变，提升城镇化质量。从依靠投资、出口拉动的模式向消费、投资、出口相协调发展的内向型经济发展模式转变，从高消耗、高污染的经济增长方式向低碳环保可持续发展经济转变，从注重速度向注重质量上转变。在发展方式转变的过程中，城镇化更加注重内部质量的调整，在低碳发展中构建生态城镇化、智慧城镇化，提升城镇化品质和人们的城镇幸福感。

二、吉林省新型城镇化与产业转型的突出问题

(一)产业结构不合理与城镇化功能弱化并存

吉林省产业结构不合理首先表现为三大产业发展的失衡，高度依赖第二产业、农业现代化水平低及服务业发展滞后是吉林省产业结构不协调的集中表现。从三大产业看，长期以来吉林省经济增长过度依赖第二产业，第三产业发展缓慢。2015年吉林省生产总值为14 274.11亿元，其中，第一产业增加值为1596.28亿元，增长4.7%；第二产业增加值7337.06亿元，增长5.6%；第三产业增加值5340.77亿元，增长8.3%，三次产业的结构比例为11.2: 51.4: 37.4，对经济增长的贡献率则分别为6.9%、47.4 %和45.7%。[13]其次，表现在三大产业内部，尤其是重工业对资源的依赖程度高。吉林省能源、金属及非金属类矿产资源丰富，依托优越的自然条件和禀赋，吉林省在建国后国家发展东北重工业基地的政策下建立了较健全的产业，形成了以汽车、化工、冶金为代表的重工业产业，造就了资源、能源、装备制造和国防军工等一大批骨干企业，产生了一批依托资源形成的重工业城市。但是吉林省在发展中面临着资源枯竭的压力。根据国家发改委统计，辽源市、白山市成为首批资源枯竭型城市；舒兰市、九台市、敦化市成为第二批；二道江区、汪清县成为第三批。其中7个资源枯竭型城市的相关接续替代产业仍处于起步发展阶段，32个独立工矿区在长期开发中资源面临枯竭。目前能源价格下跌、钢铁产能过剩，使得依赖这些产业的经济出现明显下滑。产业结构偏重，且产业趋同的模式对资源依存度高，呈现出传统产业优势逐渐减弱，新兴产业实力尚未形成的矛盾。长期以来过度重视发展工业，忽视了农业及第三产业的发展。吉林省是农业大省，但是农业生产条件、农业现代化及农产品产业一体化等方面还较落后，服务业发展缓慢。

从另一方面看，在偏重的产业结构下，城市建设也多服务于重工业。农业基础力量薄弱，使得农业人口向城镇转移受到制约。服务业不发达，使城镇对劳动力的吸纳能力有限，导致城镇化发展缓慢，城镇化功能弱化。城镇化功能主要包括基础设施、经济功能、技术功能、社会功能、生态功能，且这五个功能是由低级向高级不断发展的梯形递进的过程。[14]从基础设施建设方面看，吉林省城镇化发展的配套服务设施落后。2013年末人均日用水119.3升，低于全国平均值173.5升；人均住房面积25.2平米,低于全国平均值29.2平米;人均道路面积5.7平方米，低于全国平均值14.87平方米；公路通车里程数2326公里，低于全国多数省份；全省城镇居民养老保险实际参保率仅为69%。城镇化质量低下、城镇基础建设落后、公共服务和社会保障能力不足，严重影响了城镇功能的发挥。在其他城镇化功能方面，吉林省城镇化率达到55.31%，略低于全国平均水平(56.1%)，全省第三产业从业人口占总人口比重37.9%，低于全国47%的比重，影响了农村剩余劳动力转移的数量和质量。与此同时，城镇化功能的弱化又反过来制约了城镇产业集聚能力和承载能力，使得城镇产业更加失衡。

(二)产业空间布局分散与城镇化空间布局不合理共存

产业布局的不均衡影响着相应城镇空间布局，城镇空间布局又在一定程度上制约着产业的发展。表1显示，自从2007年以来，长春和吉林两市GDP之和在吉林省所占比例在60%左右，即两市占全省GDP的大部分比重。

表1 2007～2014年吉林省长春、吉林两市GDP

从另一个层面看，吉林省在小城镇发展中形成了资源依托型城镇，如以石油资源为依托的松原；旅游业依托型城镇，如依托长白山发展起来的延吉；出口贸易依托型城镇，如处于中、朝、俄三国接壤地带的图们江流域的城镇；工贸业依托型城镇，如处于通往黑龙江省的舒兰市平安镇；农业依托型城镇，如产粮大县榆树市。小城镇在发展中也遇到不少问题，如资源依托型城镇面临着资源枯竭、技术水平较低、产业结构单一、转型发展困难的压力；旅游业依托型城镇也面临着环境承载能力的考验与旅游资源的可持续性问题；出口贸易依托型城镇，受国际关系的影响较大；工贸业依托型城镇，受制于周边城镇环境及其它交通等条件的变化；农业依托型城镇，在农业现代化的道路上依旧任重道远。从整体看，中小城市和小城镇吸纳了吉林省绝大多数人口，但是普遍规模较小，较为分散，城镇化率较低，城镇基础设施落后，缺乏支柱型大型产业，经济实力较弱，影响了吉林省产业发展和城镇化的可持续发展。[15]目前，吉林省的产业分散，依赖资源，而且原有的大型企业发展遇阻，新型企业一时难以形成，产业布局亟待调整。

从城市空间布局看，全省仅长春、吉林两市城区人口规模超过 100 万，仅有2个50～100 万人口的城市、8个20～50 万人口的城市，但有17个20万以下人口的城市，有434个建制镇，这也意味着吉林省绝大多数人口分布在中小城市和小城镇。长春市和吉林市存在着明显的“双核现象”，城市发展出现等级断层问题，尤其缺少30万人口左右的区域中心城市，造成了区域缺少过渡性城市，不能有效承接中心城市的转移，特别是西部地区城镇较为稀疏且规模较小，区域发展不平衡问题突出，大城市的扩散效应不明显，城镇化率呈现东高西低特点，整体表现为城镇结构不合理，大城市不大，中小城市发育不足，中小城镇发展缓慢。产业空间布局的分散和城镇空间布局的不合理产生了多重影响：一方面产业布局的分散在一定程度上阻碍了要素在区际之间的流动，加剧了区际之间的不平衡，影响了城镇的空间布局；另一方面，城镇化布局的不合理影响了人口等方面资源的流动，制约了产业合理分工、产业之间的内在联系。

(三)经济发展方式粗放与城镇化质量不高相伴

经济增长过度依赖要素投入，创新驱动能力不强。2007年吉林省R&D经费投入强度为0.96%(全国同期水平为1.38%)；2011年吉林省R&D经费为109.8亿元，处于全国第21名，其R&D经费投入强度为0.98%，处于全国20名，远低于全国1.98%平均水平，且低于辽宁和黑龙江两省；2014年投入强度为0.95%(全国同期水平为2.05%)。R&D经费投入过少，强度与全国平均水平差距进一步拉大，使得吉林省在科技创新上滞后于其他地区，阻碍了全省的创新驱动发展进程。吉林省经济增长过度依赖于固定资产投资，2014年全省社会固定资产投资额达到11 486.52亿元，占GDP的83%。从三驾马车对经济增长贡献率来看，2014年吉林省投资对经济增长的贡献率高达57%，高于全国51%的平均水平；消费对经济的贡献率仅为35%，低于全国53.6%的平均水平；净出口方面达8%，较全国平均水平低4.6%。可见吉林省经济发展存在过度依靠投资、内需不足的问题。根据投资乘数效应，一定的投资可以通过乘数效应放大收入，为社会提供更多的产出，可以增加就业岗位，增加居民收入，从而增加消费，带动国民收入的增加，拉动经济增长。投资在当期为需求，到下一期则能提供供给，长此以往，持续的供给能力的增长，终将引发未来产能过剩问题。在内需不足的情况下，投资持续大规模增加，一旦投资产能超过消费需求，将会加重吉林省经济发展的负担。

从城市发展质量上看，吉林省单位GDP能耗虽然逐年降低，2014年万元地区生产总值能耗下降7.05%,取得了很大进展，但是由于吉林省长期处于高能耗发展状态，能耗绝对水平与发达国家仍有很大差距。与此同时，吉林省出现了土地城镇化远快于人口城镇化的状况：吉林省建成区面积从2000年的787.16 平方公里到2014年已达1362.8平方公里，扩展了73.1%，而同期城镇化率仅从49.66%提高到54.75%。经济发展方式粗放与城镇发展质量不高互相影响，由于发展方式的粗放使得产业经济效益不高，加上造城运动，使得土地等资源浪费严重，导致城镇在基础设施、公共服务、生态环境等方面受到影响，产业对城镇的支撑作用低下，影响了城市经济功能和社会功能的发挥。城镇化质量不高，使得城镇功能不能充分发挥，进而加大了产业发展的成本，降低了产业经济效益。

(四)人才流失与人口老龄化问题并发

人口迁移推拉理论认为,人口迁移的根本原因是因为迁入地源源不断的拉力和迁出地源源不断的推力。推力和拉力共同作用，导致人们在国家和地区之间不断迁移流动。曾经的“闯关东”与建国后东北重工业的发展使得大批关外人进入关内，带来了东北地区的繁荣发展。但近几年来东北地区出现了“孔雀东南飞”现象。根据第六次全国人口普查数据，东北地区人口流失严重，其中吉林省净流出人口达91.6万人。人口的流失使得吉林省产业与城镇化发展失去了部分人力资源和核心依托。从流向来看，人口和劳动力主要流向了北上广深及沿海经济发展较好地区。这也源于吉林省国有经济比重较大、机构固化、就业机会少、经济发展较缓、创业环境能力不足。特别是传统支柱产业中龙头企业“一企独大”现象严重。2015年吉林省一汽和吉化两家企业工业增加值占吉林省工业增加值的40%左右，长春市汽车工业占全市工业产值60%以上，利税占70%以上。在长期国有企业为主的产业下，产业缺乏活力，就业机会较少且很多就业岗位存在内部子女化问题，使得东北地区很多年轻人不得不外出寻找就业机会和更大的发展空间。2003年国有经济比例超过80%，2005年国企改革后数量开始减少，2014年吉林省国有控股企业法人单位数 4755 个，约占一半比例，依然远高于全国平均水平，且2014年吉林省国有控股工业企业资产负债率61.32 %。而与此同时，据第六次全国人口普查数据显示，吉林省的生育率为1.03, 远低于全国水平的1.5。在人口流失与低生育率的影响下，吉林省人口自然增长率整体呈现低水平的不断下降的趋势，2000年人口自然增长率为4.15%，2005年为2.57%，2010年为2.03%， 2015年为0.34%。按照国际标准，低于1.3% 被称为“超低出生率”，吉林省已远低于该水平。持续走低的出生率和青壮年劳动力的外流使得吉林省已经出现了严重的人口老龄化现象。2014年末65岁及以上人口数已达302.21万人，占吉林省总人口的10.98%。吉林省在人口流失与老龄化进程中，面临着人口危机与人才短缺的困境，产业发展与城镇化面临着严峻的考验。

三、推进产业转型提升吉林省新型城镇化质量的路径

(一)加快产业升级，提高城市软实力

吉林省偏重的产业结构，在国家整体制造业不景气的背景下面临着转型困境。在工业4.0的大背景下，吉林省产业结构调整的方向为：产业向高端化发展，加大科技投入，促进创新驱动发展，促进传统制造业的创新能力提升，大力发展服务业与现代农业，推进省域城镇化进程。发展以互联网技术为代表的信息科技，依托吉林省各大高校科研院所的产业技术孵化，在高科技网络相结合的领域抢占先机，企业集中研发力量，提高核心技术，增强省域科技创新能力。在“互联网+”的浪潮中，加快信息化进程，重新确立科技创新强省的导向，以信息化转型传统工业，优化产业结构，使传统的“制造”变为“创造”，充分利用“互联网+”技术和思想重塑产业生命力。发展现代服务业，构建生产性服务业与生活性服务业的深度融合发展，提升产业发展质量与城镇化质量。在传统农业基础上，发展现代农业，将农业的各生产环节联系起来，延长产业链，发展“互联网+农业”，将一二三产业有机结合，促进农业六次产业化，形成一个完整的农业产业系统，促进农业产业结构调整和农村社会经济的生态优质发展。东部长白山生态区依托网络信息平台，发展林业、东北特色资源和特色农产品加工业。同时，发展生态旅游业，打造长白山品牌文化。中部松辽平原发展集约型农业，发展绿色农产品，加强农产品市场营销，建立吉林省农产品绿色品牌。西部地区发展节水型农牧业，发展生态牧业，减轻资源环境压力。

在加快产业等硬件方面建设的同时，重视软实力的提升。在城市建设中，加快智慧城市的技术的实用性转化和实施。建立智慧城市信息数据库，加快城市的信息交换和共享，以城市大数据分析为基础，不断完善智慧城市系统。同时构建智慧城市服务体系，将市民、企业、政府等社会组织融入到整个系统，形成政府主导、企业融合、民众参与的广泛平台，为服务对象提供全方位、多渠道、无缝化的服务体验，连接智慧城市各个相关利益方，以信息化手段促进城市整体的可持续发展，带动区域发展智能化，提升城镇化质量。在一二产业良性互动中促进第三产业的发展，推动消费型服务业和生产型服务业的发展，带来整个区域升级的机遇。在所在区域的产业中，依托本地区自然禀赋与优势产业，发展区域内有竞争力、有代表性的支柱产业，打造区域增长极。强化城市间专业化分工协作，将周边小城镇也囊括进产业链分工，形成区域产业的带动发展。

(二)合理产业布局，大力发展中小城镇

在产业布局上，加强顶层设计，坚持从整体经济大局出发，在城市圈内明确城市定位，因地制宜，发挥特色，合理分工协作，提高城市的集聚效率，扩大中心城市对周边城市的辐射带动作用，形成区域内城镇体系优化、产业互补的城市群，促进区域城市圈生态发展。在整体区域建设上，使吉林省融入到全国区域建设的规划定位中，融入“一带一路”战略，建设东北亚国际经济中心。在内部，吉林省东中西三大区域各有特色，因地制宜、科学规划城镇发展体系是吉林省城镇化合理发展的前提。东部地区依托长白山生态经济区，一方面应通过长吉图自身建设，全面推进图们江区域合作，培育吉林省新的经济增长极；另一方面应推动长吉一体化进程，促进沿边口岸城市和腹地支撑城市发展，通过扩散效应带动吉林省其他地区城市发展。中部地区以长春、吉林为中心，打造中部城市群，增强其集聚效应和扩散效应。依托长吉图高铁线形成发展轴，形成区域空间集聚发展，带动轴线经济发展，促进沿线地区城镇化。西部地区应因地制宜，根据各自发展优势，逐步强化地区发展的综合功能。

此外，根据吉林省小城镇众多的特点，应适当发展特色小城镇，鼓励小城镇联合发展，提升小城镇地区的产业与城镇化质量。在对外进程上，通过一带一路、长吉图先导区建设，促进吉林省融入到国家经济建设大体系中，加快吉林省对外开放进程。以城市为依托，加大对周边城市的辐射，形成大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇格局，增强彼此之间的溢出效应，使资源在更大范围内实现优化配置，促进吉林省城镇化科学发展。

(三)加强产城融合，促进产业与城镇良性互动发展

产城融合是促进产业与城镇有机发展的关键。要从吉林省产业特点和城镇特色出发，在吉林省城镇化进程与产业转型的过程中，大力发展战略性新兴产业与服务业。吉林省在生物技术产业、光电子、新能源汽车、新兴文化与旅游领域已具备一定实力，但是产业规模不大，具有核心竞争力的企业不多。由于属于新兴产业，大多企业处于城市的经济开发区，出现了部分人生活在城区、工作在郊区的现象，这也从侧面说明吉林省没有实现产城充分融合。在产城融合过程中，吉林省要以经济开发区、工业园区为载体，适当集中发展产业园，减少对耕地资源的占用，形成产业集聚效应，促进乡镇企业及产业园的生态系统发展。

在产业集聚集群发展的同时，促进人口聚集，与此同时建立起相应的生活服务区，吸引周边人口的集聚，提升产城融合的质量，推进城镇化进程。对于特色城镇，要依托其特色，发展特色产业，通过产业发展引导周边人口在城镇的发展，促进农村人口市民化。在产城融合过程中，不仅要注重新城的配套基础设施建设与生活服务的完善，老城区相应的服务业也要不断更新和完善，并加强老工业区的改造。按照主体功能区的规划，在产业发展的同时提升城镇化质量，在城镇化进程中为产业发展提供人力资源及相应的配套设施及服务，在产业发展中提升城镇居民的幸福感。

(四)深化国有企业改革，鼓励民营企业创新发展

国企改革艰难是历史遗留问题，体制僵化造成了资源配置的固化，国企经济效益下滑严重拖累了吉林省经济的发展。部分国企产能落后问题严重，造成了社会资源的大量浪费。煤炭、石油开采已经成为夕阳产业，必须加大力度进行资产重组，积极调整产业结构，加快淘汰落后产能，合理配置社会资源。目前吉林省能源固定资产投资比重虽在逐年下降，但是整体上仍然保持着较大的投资额度，在新一轮改革中，要整合优势资源，淘汰落后产能产业。推动国有资本整合流动，完善国有企业资产管理体制，改善分配机制，建立现代企业制度，拓宽融资渠道，解决高额的融资成本难题。在深化国有企业改革的同时，鼓励民营企业的创新发展。根据目前吉林省大型企业发展遇阻、新型企业一时难以形成的现状，发展中小企业，鼓励民营企业的发展，可能更有利于城镇化建设。在民营企业发展方面，要革新发展理念，加快改革行政管理制度，建立现代市场制度和规范，为民营企业的发展创造良好的政策环境和市场氛围。与此同时，大力支持战略性新兴产业的发展，以“互联网+”为驱动，提升民营企业数字化、智能化水平，大力支持一批有特色、有技术和市场潜力与竞争力的民营企业发展，打造现代民营企业集团和民营企业群。此外，根据吉林省小城镇众多的布局特点和中小企业在城镇化发展中的优势，适当鼓励中小企业的发展，形成产业集群发展和大中小企业配套融合发展的格局，发挥中小企业的优势作用。

(五)建立人才储备机制，走人才可持续发展道路

面对东北人才流失与老龄化加速的困境，应建立人才储备机制，一方面加大力度从外部引进人才；另一方面，充分挖掘和利用本地人才潜力。东北地区拥有大批素质优良的高校人力资本，是培育人才的重要保障。在深化改革的同时，着力发挥人才在创新驱动方面的重要作用，鼓励有条件的人才创业，完善相应的政策，促进就业，为优秀人才提供发展空间，真正做到吸引人才、留住人才、创造人才。

在建立人才储备机制上，首先，需要创建合理的动态人才管理机制。应制定适当的地方性法规，积极普查各类人才，制订符合吉林省情的人才指标体系，规划人才发展战略。其次，加强区域发展和科教机构的密切联系，加大人才的培养力度，依托吉林省优势的科教机构和区域发展项目培养创新型、实践型人才。再次，适时引入人才选择机制。根据吉林省的特点,分析人才需求状况,制定合适的人才选择标准。合理分配吉林省现有人才资源，营造人尽其才的有利环境，并根据需求大力引进外部人才。此外，理清吉林目前的重点产业项目，因时、因需改变引进制度，满足人才需求。最后，加强人才的职业技能培训，引导下岗职工再就业或创业，完善社会保障体系，加强资源枯竭、产业衰竭地区的就业促进和社会安定工作，引导人口向中心城镇有序转移。

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