新型城镇化水平测度与推进路径选择——以吉林省为例

孔 薇

(1.吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012； 2.吉林财经大学 税务学院，吉林 长春130117 )

一、引 言

城镇化的推进在实现中国政治稳定、经济发展、社会进步等诸多方面扮演着重要的角色。通过与发达国家城镇化水平和现状的对比可知，当前中国的城镇化正处于攻坚的关键时期。尤其是在东北经济出现困局，吉林省经济大幅减速，财政连续多年赤字的背景下，寻求解困之法迫在眉睫。城镇化的继续推进，尤其是新型城镇化的布局与实践都将有利于激活地区经济发展的活力，提升区域公共服务的总体水平。

当前，我国在众多的有关城镇化问题的研究成果中,大多侧重于城镇化内涵的界定、解读，演进历程等方面。[1]这些研究从理论上厘清了新型城镇化的内涵与具体实践方向，成为后续研究工作的依托和基础。但相对于定性分析，定量分析我国城镇化水平的研究成果则明显不足；现有的定量研究中，大多又是侧重于城镇化与工业化的耦合性测度分析[2]，对区域、省份具体地区的城镇化水平测度研究则明显欠缺；尤其是从新型城镇化内涵界定出发通过具象化的指标设计进行测度更是鲜有涉及。鉴于此，本文参考有关研究成果，并借鉴国家层面和其他省份制定的新型城镇化发展评估体系及其评估方法和手段，选取指标，建立省级区域的城镇化水平综合评价体系，并结合吉林省推进新型城镇化建设的现状和问题，提出推进新型城镇化的路径选择及对策建议。

二、新型城镇化评价指标体系的构建

结合国家新型城镇化规划脉络，借鉴相关研究成果，本文拟采用四类二级指标体系。其中“公平”和“效率”两个一级指标主要用来评价省域新型城镇化水平，用以指导基于“公平”和“效率”的城镇化愿景的实现；其下属指标涵盖收入分配、民生、经济增长和产业结构等方面。第三个一级指标“质量指标”及其下属指标主要从生态文明的角度出发，对省域城镇化愿景中的“和谐”目标进行指导和规划。城镇化的要义是人的城镇化，因此“人口指标”及其下属指标作为城镇化进程的重要的参考因素，也纳入到评价指标体系中。

三、吉林省各地区新型城镇化水平实证分析

根据图1指标体系的选取思路，分类选取有代表性的指标对吉林省各地区新型城镇化水平进行综合研判。评价指标的数据均来源于《吉林统计年鉴》。这些数据从经济效率、社会公平、城镇化质量、人口情况等多维度较为全面地反映了吉林省各地区新型城镇化的发展状况。考虑到各个指标在新型城镇化进程中的影响效果存在差异，通过采纳多方意见，较为一致的观点认为，虽然公平、效率在推进新型城镇化进程中的不同阶段发挥的作用各有不同，但分量不分伯仲，以百分比来量化，其比例应各占30%；质量、人口是对各个地区城镇化水平综合情况的考察，应各占20%，再结合新型城镇化评价二级指标设置内容赋予相应的权重。其中人口因素是城镇化进程中重要的考察指标，因此在指标体系构建中选择非农业人口占总人口的比重作为参考指标。理由是，以人口社会学的视角来看，人口的城镇化可以理解为农业人口转化为非农业人口，即人口向城镇不断集聚的过程。

图1 新型城镇化指标体系

结合基础性数据资料，测算吉林省各地区新型城镇化评价水平。测算公式如下：

其中，Ei代表该地区第 i 个指标的评价水平，Wi代表该区域内第i个指标的权重值，I代表省域各地区城镇化综合评价水平。单个指标评价水平E=(O / A ) × 100%。式中，E代表某具体指标评价水平，O代表该评价指标原始数值，A代表评价指标基础值(以省域平均值来代表)。比较、判断吉林省各地区新型城镇化发展状况需要结合各地区城镇化评价水平数值的大小。根据城镇化评价水平计算公式，结合基础数据及各指标的权重，可计算求得吉林省各地区城镇化综合评价水平。

表1 2014年吉林省各地区城镇化评价水平

吉林省各地区的自然条件、地理区位存在差异，历史成因和经济背景也千差万别，因此在新型城镇化进程中也表现出了不同的发展步调，城镇化水平呈现出不平衡性。省会城市长春的新型城镇化水平最高，城镇化综合评价水平为108.76%；紧随其后的是延边州，城镇化综合水平为103.83%；吉林、松原、通化的新型城镇化综合评价水平分别为103.78%、99.97%、99.12%；白山、辽源、白城、四平的新型城镇化综合评价水平分别为98.61%、94.38%、92.76%、92.74%，新型城镇化水平不及吉林省的其他地区。具体分析如下：

1.受经济增长速度放缓的影响，2014年吉林省各个地区人均生产总值、城镇居民可支配收入较2013年都出现了明显的下降，因此也影响了城镇化综合评价水平。但长春地区在全省这几项指标数据的横向比较中数值较高，说明长春作为省会城市、吉林省经济发展的增长极，发挥出了重要的引擎作用。长春的城镇化水平较高，贡献度比较大的因素是近年来该地区人口数量的增加，尤其是非农业人口数量的增加。通过表2可以清楚地看到，9个地区在总人口增长率指标中，只有长春呈现增长态势。其他地区均出现了不同程度的负增长，较2013年的人口总数呈现出下降态势；其中松原下降的比例最高，为1.59%，这也从一个侧面解释了松原地区城镇化水平不高的原因。而长春的总人口增长率和非农业人口增长率指标均为正值，人口城镇化趋势明显，对于其整体城镇化水平贡献尤为突出。

表2 吉林省各地区2013、2014年人口变动情况

资料来源：根据吉林省2013、2014年统计年鉴计算整理得到。

2.从吉林省9个市州的城镇化水平排序的变化来看，2000～2010年10年间，白山市、延边州、吉林市排在前3位，城镇化水平较高，白城市、四平市、松原市排名靠后，基本位次均未发生变化。省会城市长春位次有了提升，跃进2名，通化市和辽源市则出现了不同程度的排名后移。2014年长春的位次继续维持稳定的上升态势，升为第一位，延边、吉林继续保持原有的水平，分列第二和第三位。2014年松原位次上升较为明显，达到第四位。究其原因，在城镇化进程中，围绕新型城镇化的目标设定，松原地区不是片面追求规模和数量，而更多的是注重质量的提升，在指标体系考核中其生态宜居、环境绿化等方面均排名居前，远高于其他地区，对指数的贡献较大，因而位次提升较快。而排在后面的辽源、白城、四平也延续了之前的排位格局，城镇化水平在全省来看是较低的。

表3 吉林省各地区城镇化水平比较

资料来源：吉林省统计局：《吉林省城镇化水平居全国较高水平》，吉林省统计信息网，tjj.jl.gov.cn .2012-12-12；2014年数据根据《2014年吉林省统计年鉴》计算整理得到。

3.通过对国内其他省份城镇化进程文献的收集和整理，我们发现吉林省各地区城镇化水平提高的速度存在趋缓态势。原因主要在于，近年来吉林省人口数量呈现下降态势。从出生人口数量来看，随着我国人口政策的调整，2014年吉林省人口出生率和出生数量较2013年均有不同程度的提高。但同时我们也发现，2010年人口普查之后，吉林省出生人口数量下降幅度较大，人口自然增长率也出现了大幅降低，从2000年的4.15%降为2013年的0.32%，2014年为0.40%。新出生人口数量的减少，加之原有人口向发达省份迁出的现象不断加剧，延缓了吉林省城镇化的速度。

表4 吉林省历年人口情况统计

资料来源：根据《2014年吉林省统计年鉴》计算整理得到。

4.新型城镇化区别于传统城镇化的意义在于，它不再仅以城镇化水平和城镇化发展速度作为考核城镇化的标准，而是在新型城镇化发展理念的指导下，转变为对新型城镇化速度、质量、协调性等全面的评价，走以人为本，经济、社会、生态环境相协调的新型城镇化道路。“低污染、低耗能、低排放”也成为了各个地区发展中追求高质量城镇化的着力点。基于2014年吉林省各地区工业企业废气、废水排放量的考察，可得出如下结论：长春是吉林省经济发展的重要区域，该地区工业企业达到309个，在全省数量最多，而相对于企业数量，其工业废水和废气的排放量是合理的。这主要归功于长春地区总计1019套废水、废气治理设施的配备和使用。在吉林省城镇化进程中，长春在质量方面达到了经济提升与生态环境相协调的新型城镇化发展要求。延边州2014年工业二氧化硫排放量相对于地区工业企业分布数量是最低的，其工业烟(粉)尘排放量也控制在较为合理的范围内。吉林市作为吉林省重工业基地，承担了大量的重工业建设任务，这也造就了该地区相对较快的工业化和城镇化。但粗放的生产经营方式产生了大量的工业废水和废气，消耗了大量的资源储备。对于吉林市而言，其产业结构调整和发展方式转变任重而道远。通化地区虽然工业企业数量仅131家，但相对于企业的数量，该地区工业废水和废气的排放问题却比较严重。这在前面城镇化综合评价水平测算具体指标中也有所体现。环境污染使该地区的城镇化进程受到影响。白城也存在类似的问题。这也从质量层面解释了白城在全省城镇化水平评价中排位靠后的原因。白山地区在全省工业废水、工业废气排放数量测算中水平较低，一方面与该地区企业数量相对较少有关，另一方面也得益于当地良好的生态环境和较为发达的旅游业。省内著名旅游景点长白山天池、杨靖宇烈士陵园等均坐落于该地区境内。但白山在全省城镇化综合评价中的位次并不理想，这主要囿于经济效率和社会公平方面的原因。

四、推进新型城镇化的路径选择及对策建议

根据城镇化水平的测度，吉林省应以效率、公平、和谐发展为指导，寻求政府推动与市场导向的协调型新型城镇化发展路径。在推进过程中，处理好效率和公平的关系，不同的发展阶段各有侧重，做到“人”的城镇化，把公共资源向农村转化，实现城乡一体，和谐发展。具体着力点在于：激活地区经济发展与推动产业创新转型结合起来；打造“以人为核心”的公共服务与基础设施供给水平的均等化模式；探索新型城镇化与新农村建设协调发展的模式，突出区域城镇化的特色，实现各地区城镇化发展路径的合理设计。

(一)政府职能与市场机制相结合，优化产业布局，为新型城镇化发展奠定经济基础

新型城镇化的发展有赖于新型工业化的促进，两者之间有着互为支撑的内在关联性。工业是经济社会发展的物质基础，承担着创造社会财富的重要使命。结合产业结构的现状，吉林省各地区应推动产业转型升级，增强产业综合竞争优势，发展以高效生态农业和精致农业为基础、低碳型工业为重点、现代服务业为支撑的高效产业体系布局，刺激地区经济发展，保障新型城镇化有序推进，实现宜居宜业。构建新型工业化和新型城镇化协调发展的政策体系，包括财政政策、金融政策、产业政策、资源与环境政策、科技与人才政策、体制机制供给创新等，整个过程中应注意政府职能的重新定位与市场机制充分运用的有机结合。供给良好的制度环境有利于促进新型城镇化和新型工业化的协调发展。建议如下：

1.在发挥市场配置资源的决定性作用的基础上，政府通过产业政策、发展规划合理引导产业布局，依托国家级城市新区发展契机，甄别地区优势产业，基于云平台招商引资，通过信息化战略和互联网思维振兴产业集群，打造产业集群管理平台。走新型产业化路径,以培育企业的竞争力；增强城市的凝聚力、发展动力和承载能力，以吸纳更多的转移人口。

2.重视农业在地区经济发展中的战略性地位，以农业现代化提升城镇化的总体水平。因此，要建立财政支农资金投入增长机制，确保财政支农支出具有连续、稳定的增长幅度。同时，引导多元主体参与到农业现代化的建设中来。现代农业基础设施供给不足是制约农业发展的短板，农村地区基础设施供给的改革和完善将成为消化过剩产能，推进地方供给侧结构性改革的重要突破口。

3.根据区域异质性理论，结合区位优势，探索产业发展前景。加大科技创新力度，改造提振传统产业，加快发展第三产业，尤其是现代服务业，发挥其充分吸纳就业的优势，解决更多进入城市中生活人口的工作问题，避免其沦为城市中新的贫困人群。同时推动城镇化走上低能耗、低污染、低排放，绿色环保的新型工业化发展道路。

(二)提高公共服务水平，吸纳人口迁入，为新型城镇化发展增添后劲

实现以人为核心的城镇化是新型城镇化的本质要求。首先，提高公共服务水平，加快人口城镇化的步伐。近期吉林省人口城镇化速度和城镇发展水平呈现出放缓的态势，省内人口迁出明显，人口自然出生率也显著降低。因此，当前应更加注重提高公共产品供给的数量和质量，扭转人口大量迁出的困境。一方面留住原有的人口，另一方面积极吸纳新人口的迁入，推进人口城镇化的进程。其次，新型城镇化并不是简单意义上的人口进入城市工作和生活，而是从本质上使得传统意义上的农业人口同样可以享受与城市居民一样的公共产品和基本公共服务的供给。只有为其配置高水平的基础教育、公共医疗资源，建设完备的硬件基础设施，打造生态环保的宜居环境等等，推动城乡一体化建设，消除城乡之间的巨大差距，这样的城镇化才更有意义，才符合真正意义上的新型城镇化的愿景目标。建议如下：

1.继续完善农村基本养老体系建设，加快推进农村养老保险和城镇居民养老保险的合二为一，提高新型农村合作医疗制度的保障水平。

2.保障农业转移人口在城市中与市民享有同等的公共服务水平，破除进城务工人员携带子女接受义务教育等方面的障碍，科学界定城镇化进程中地方政府的事权责任范围。

3.克服传统投融资模式的弊端，化解财政资金压力，创新投融资模式。广泛应用PPP这种新型制度供给模式，融通社会资本参与到城镇化建设中来。应用的领域包括城市、农村基础设施建设，供水、供电、供气、养老、医疗等公共服务的供给，流域水污染、空气污染、垃圾处理、环境绿化、生态保护等方面的治理工作等等，构建与新型城镇化建设相匹配的资金供给新模式。

(三)新型城镇化与新农村建设相互促进，为新型城镇化创建和谐的发展环境

城镇化的推进是一个渐进的过程，不能一蹴而就；即使按照国家新型城镇化规划设想，实现城镇化率达到60%以上的目标，仍然会有相当数量的人口留在农村。基于此，只有促进新型城镇化与新农村建设协调发展，才能顺利完成新型城镇化建设的终极目标。为此，积极打造农业现代化，多渠道增加农民收入，增加村容村貌环境整治和农村基础设施方面的资金投入，应作为现阶段推进新型城镇化建设的重点工作。应多渠道、多主体、多层次加大新农村建设的资金供给。一直以来，吉林省新农村建设主要依靠财政资金投入，通过专项资金下拨方式，投向农村基础设施建设、生态环境改善、节能工程的开发和利用等方面。但从2013年吉林省专项资金规模来看，其中农村桥涵建设仅397万元的投入，财政资金供给与农村需求存在巨大缺口，投资规模有待提高。弥补资金缺口，应改变传统以政府为单一主体的投资模式，创新投融资供给模式，大力发展地方农村金融业务。吉林省作为资金借差省，调动好银行的金融资本将会极大地缓解农村经济发展中面临的资金不足的问题。同时，积极创新旨在鼓励创业者在农村创业，支持农业现代化、产业化的各项财税政策，配套以健全的新农村税收服务等多种举措，促进农村经济、社会的快速发展。

[1]单卓然,黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析[J].城市规划学刊,2013,(2).

[2]高志刚,华淑名.新型工业化与新型城镇化耦合协调发展的机理与测度分析——以新疆为例[J].中国科技论坛,2015,(9).