激励扭曲视角下的产能过剩成因及化解机制研究

王 翔

(湖北文理学院，湖北 襄阳441053)

在经历了三十多年的高速发展之后，中国经济正面临着严峻的下行压力。居民、企业和政府资产负债表的杠杆率均已超过警戒线，用增加投资的办法已无法应对“三期叠加”的巨大挑战。[1]面向经济新常态，要加快推进供给侧结构性改革，培育经济发展新动能，前提是要打好产能过剩化解攻坚战。

2015年12月18日，中央将积极稳妥化解产能过剩放在了当前“三去一降一补”结构性改革五大任务之首。近年来，尽管中央频频出台政策进行调控，但问题不但没有根治，反而陷入了“过剩—调控—缓解—再过剩”的怪圈。推进供给侧结构性改革是供需结构再平衡的内在要求，我国化解产能过剩的关键在于矫正投资激励扭曲，实现供给结构优化与供给效率提升，短期内应以维持现有管制强度为主，长期则应重在构建防范和化解产能过剩的长效机制。只有这样，才能加快市场出清，实现高水平供需平衡。

一、产能过剩状况及特征

产能过剩是指实际生产能力超过了正常期望水平的行业状态，通常选取实际产出与设计生产能力的比值即产能利用率作为判断产能是否过剩的衡量指标。目前国际普遍标准是，产能利用率在79%～83%区间属产需合理配比，低于79%为产能过剩，低于75%则被认为严重过剩。目前，我国主要传统行业和部分新兴行业的产能利用率普遍低于75%，并表现出与发达经济体有异的诸多特征。

(一)波及范围广、时间长

我国的产能过剩问题呈现出多行业同步过剩的特点，既在传统产业中不断加重，又在部分新兴产业中有所显现。即使未来市场需求有所恢复，过剩矛盾依然会长期存在。

1．传统产业与新兴产业过剩问题并存

传统产能过剩问题突出。除钢铁行业外，电解铝、水泥、平板玻璃、造船、化纤、建材等行业的过剩问题也相当严重，利用率均在75%水平以下徘徊。其中，重工业几乎都出现了产能过剩，约占全部工业的1/3～1/2，钢材过剩40%，电解铝过剩58.4%。大规模、持续性的产能过剩深刻影响着企业在国际国内市场的竞争力，化解过剩困难重重。令人担忧的是，过剩领域甚至已扩展到光伏、风电、多晶硅等代表未来发展方向的高科技新兴产业。在政策刺激作用下，这类工厂“遍地开花”，短短几年时间就出现过剩倾向。风电设备、多晶硅等产能利用率仅为60%甚至以下，光伏产能在短期内爆炸式增长，全国31个省(自治区、直辖市)100多个城市建有光伏产业园，利用率普遍偏低，倒闭现象严重。

2．过剩矛盾将长期存在

我国多数产能过剩行业是基础性产业，几乎每隔4～5年就会出现一次周期性过剩。近年来，发达国家经济减速、新兴市场竞争压力增大直接导致国际需求大幅放缓，同时受刺激政策消化、取消出口退税等叠加影响，前期大量投资形成的生产能力仍在持续释放过程中。由于这些行业自身特点，消化起来面临着巨额沉没成本，损失难以弥补。即使未来市场需求有所恢复，已有产能也未必能适应市场需求，因此过剩矛盾将长期存在。

(二)结构性问题突出

我国的产能过剩呈现产业间与产业内失衡并存的结构性特征。一方面，产业间的产能过剩与产能不足问题共存。长期以来，在扩大投资过程中，技术模仿式追赶，低端制造环节快速扩张，导致产业结构灵活性差。在低技术含量行业生产能力饱和的情况下，高技术含量行业的生产能力却严重不足，不得不依靠进口。另一方面，在过剩行业内部，低附加值产品的产能严重过剩，而一些高端产品却不能满足市场需求。[2]例如，平板玻璃产能严重过剩，但电子玻璃基板却主要依赖进口；粗钢产能已明显供过于求，但用于大型及超大型变压器、高档汽车、高档家电等高端装备制造的优质钢材却还需大量进口；石化行业多年来主要出口利润回报率低的基础原料产品，而精细化工、合成材料等中高端产品的发展仍显滞后，长期依赖进口。

(三)体制性问题难解

我国的产能过剩还在很大程度上体现出政府过度投资、干预国有经济运行的体制性特征。以往的投资刺激计划中，近八九成资源都流入了国有企业和部门，这对国企过度投资起到了极大的刺激作用。仅用经济规律不能完全解释国企产能过剩，症结在于难以彻底摆脱多方利益相互钳制的矛盾，乃至步入了一种体制性“政策误区”。当前，产能过剩行业涉及的诸多企业中，占相当比重的是那些资产专用性强、固定成本占比高的大型、特大型国有企业，这些国企的一个显著特点就是投资大、负债高，去产能任务十分艰巨。面对产能过剩，中央不断鼓励国企通过兼并重组淘汰落后产能，但部分地方担心由此丧失既有地位，响应的积极性并不高。

(四)治理主体及手段独特

中国在产能过剩治理中，既有短期内迫切处理的周期性问题，也存在久治不愈的结构性、体制性问题，各方力量博弈交织。中央对化解产能过剩明确而积极，但在现有政绩考核体系下，地方政府并不希望因产能被调整而影响财税收入，消极怠工就成了“理性”选择。[3]治理手段上，调控部门多是以行政命令代替市场机制来界定和处理过剩产能，主要采用的是过剩产能列表、目标任务分解等手段。就治理效果而言，当前产能循环反复最严重的行业，恰恰是调控措施出台最为密集的领域。

表1 近年来国家化解产能过剩的主要文件

二、产能过剩成因

作为后发国家，我国的经济下行压力与全球经济调整同期出现，是多因素综合叠加的结果。同时，现阶段我国的产能过剩是长期投资刺激导致的结构扭曲结果，具有非常明显的“投资驱动+激励扭曲”特征。要挖掘其成因，更应从投资视角深入剖析各类结构性、体制性问题。

图1 从政府规制到市场失灵的产能过剩演进路径

(一)政府投资干预行为趋同

产能过剩是市场经济条件下的普遍现象，与其它国家和地区的产能过剩相比，我国高投资推动增长背景下的产能过剩形成颇具特色，其中传统考核体系导致干预行为趋同的体制机制问题是重要原因。

在我国，地方政府考核指标基本由上级政府制定，尽管中央一再强调不唯 GDP 导向，但实际上各级政府还是将经济增长视为最重要的考核指标。地方政府掌握着土地、财税、信贷等资源配置的权力，在宏观层面政策的刺激作用下，地方政府不断争取大项目，不惜一切代价提高GDP，普遍出现只顾局部、不顾整体的“集体非理性”行为。更有甚者，地方与企业合谋来规避中央产能审批，同一类项目在各地纷纷上马，结构趋同问题严重，这些项目中的多数就成了后来的过剩“重灾区”。

(二)调控能力不足和权力寻租

长期以来，政府并未摒弃传统思维定式和干预惯性，治理政策过于偏重行政手段，常以自身对市场供需的预测来制定行业产能目标。但是，市场上的不确定性因素庞杂，预测准确性较低。短期内，产能过剩可能在调控政策的作用下得以暂时缓解，但基于对中央将放松调控以刺激经济的预期，地方政府和企业便全力维系行业运转，由此过剩风险不断累积，下一轮过剩隐患就变得更为突出。审批制带来权力寻租腐败和过度投资。产能审批的初衷是规定行业内企业数量，从总量和结构上控制企业的投资进入行为。但现实中，政府的产能规划过于依靠审批制，易诱发对在位过剩企业予以特殊照顾的情况，尽管效率低下却仍不被淘汰。[4]同时，审批制治理产能过剩通常采用的是“落后产能”清单制度，这种调控制会刺激企业热衷于对审批权力的各种公关，以使本企业不被列入淘汰名单，最终加剧了寻租腐败。

(三)要素资源配置不当

地方政府拥有一定程度的资源配置权，常常通过要素价格优惠和各种补贴政策吸引企业投资，这种招商引资方式会使得原本亏损的行业变得有利可图，弱化了市场本可发挥的产能化解作用。土地是很多地方政府的第一大资源，地方政府具有强烈的财税收入动机以低价甚至零地价向企业提供用地；也有一些地方政府事先出让价很高，待投资到位后再全部或部分返还企业，这相当于对企业的实质性补贴，使得投资过剩风险外部化。

除土地干预外，许多城市普遍存在水电价格倒挂现象，常以补贴或直接降价等方式来降低企业生产成本，却刺激了过度投资倾向。[5]一边是国家在淘汰落后和过剩产能，一边却是地方在不断补贴刺激这类企业生产，甚至出现政府与企业合谋骗取补贴的现象。[6]同时，政府还能够对金融机构实施干预，不同程度地对重点企业提供融资担保，而银行自身也倾向更安全的政府担保项目以及大中型国企，庞大的金融资源就此流向产能本已过剩的“合意”企业，这给产能快速扩张埋下伏笔。

(四)成本外部化诱导国企盲目扩张

国企的盲目扩张是产能过剩的直接动因之一，隐藏于背后的则是国企产权性质下的治理结构问题及其与政府的天然关联等深层原因，导致国企投资规模产生“棘轮效应”，只能扩张、难以缩减。所有制差异扭曲了资源配置，国企存在通过扩张以获取政治资本的动机，而地方政府希望国企迅速做大做强以彰显自身影响力，常利用政策干预工具为国企提供低成本要素。两相呼应，企业在资源获取方面享有诸多特权，内部扩张需求被外部激励不断强化，造成内部成本外部化现象。[7]一旦投资成本和风险能够向社会转嫁，国企内部的预算约束就会放松，直接的结果即是产能过剩与投资冲动并存。

此外，过度干预扭曲了企业退出决策。市场机制本能迫使效益差的企业退出市场或被兼并重组，这有助于化解产能过剩危机，但当前这一机制对国企并不完全适用。在诸多国有企业中，资本规模大、就业人员多，在政府不断输血的背景条件下，只要没到难以为继的程度就仍会持续生产，市场退出难度极大。

三、调控治理的现实基础及薄弱环节

对于产能过剩，政府早已制定了诸多严格的管制政策，对新增产能的控制是“自下而上”进行，企业将产能申请逐级上报管制部门；对淘汰落后产能的指标分配则是“自上而下”进行，按行政区划沿“省—市—县—企业”逐级分配。从产能供给管制和治理逻辑来看，各环节均有严格的应对措施，但实际运行效率并不高。

图2 产能调控效率偏低的现实基础及薄弱环节

(一)现实基础：政府间利益诉求及企业间成本结构存在差异

当前，中国的产能调控决策既包含有广泛的投资参与行为，也存在着政府的政策引导职责。“投资潮涌”会诱发众多地方政府和民间企业追随国家投资形成新产能，但利益诉求和成本结构的差异性又会影响到治理成效。

1.政府间利益诉求不完全一致。国家治理政策在执行过程中，由于政府间利益诉求并不完全一致，使得调控政策的执行力度在地方上往往被弱化。中央政府在积极制定调控政策对过剩行业加强管制，更为关注政策在全国的执行情况，但中央并不能完全掌握各地管制政策的实际执行效果。[8]而众多地方政府之间的投资干预行为所体现的倾向性却较为一致，对于那些能迅速拉动GDP增长的行业和项目，习惯一哄而上。同时，基于政绩显示、财税收入等方面考虑，地方政府存在以各种手法去弱化中央调控的动机。

2.所有制身份导致成本结构存在差异。在同一行业中，国企、外企与民营企业等不同所有制企业在资源要素等方面的成本并不相同，市场绩效差别巨大。而且，国有成分越高，成本优势越大，化解难度就越大。[9]在成本结构非对称条件下，市场竞争易产生逆淘汰效应，以行政指令淘汰落后产能，承担更多稳定宏观经济、彰显政府影响力等重任的国企更易出现产能过剩，且其退出壁垒比民营企业更大。

(二)调控链条存在薄弱环节

从供给端管制来看，当前的过剩产能治理链条更多采用的是行政干预措施，主要包括“产能审批——过剩界定——指标分配”等环节，产能调控政策实际运行效率不高与调控链条上存在诸多薄弱环节有很大关系。

1.审批环节。严格执行项目审批是实施产能过剩调控的重要措施，但在审批过程中，不当的政策措施可能使企业产生“政策性优惠”预期，导致企业倾向于选择政府鼓励的方向加大投资以获得更高利润。由此，审批制实质上强化了行政干预，对企业投资行为产生了激励扭曲。此外，在审批制实施不当的情况下，新增项目即使在能源效率、环保措施、技术革新等方面都优于原有产能，但倘若该行业产能已被界定为过剩，则难以通过准入审批。这样，产能审批反而起到了保护落后、抑制先进的逆向选择作用。

2.过剩界定。产能界定是一个技术性概念，要准确判定过剩产能规模和结构态势，前提是决策部门充分掌握各细分行业的当前产能状况及企业保留合理产能等信息，并能对未来市场前景进行准确预判。如果界定失误导致被淘汰的不是过剩产能，则治理结果不仅没有效率，还会发生战略性错误。从现实情况来看，在瞬息万变的市场面前，产能需求状况存在较大不确定性，信息获取十分艰难且易失真，调控效率必然不高。

3.指标分配。当淘汰产能总量指标由上级政府分配下来时，地方与中央的目标取向易发生冲突。对中央而言，过剩治理事关国家整体竞争力提升，必须予以完成。但对于地方而言，一旦被淘汰就意味着税收减少、失业增加，地方政府自愿接受淘汰任务指标的积极性由此趋弱。不仅如此，部分企业还可能在政府主导型兼并重组和各类补贴的地方保护作用下“剩而不倒”。

四、构建防范和化解产能过剩的长效机制

产能过剩孕育着经济风险，特别是对于经济发展正处于“爬坡过坎”关键阶段的中国而言，体制性过剩与周期性过剩问题的叠加使得产能调控工作变得异常复杂，若不提前防范和化解，矛盾随时可能爆发。短期管控政策尽管能暂时降低行业过剩程度，但潜在风险却在不断累积，一旦泡沫破灭，会形成更大的系统性风险。

从供给侧角度看，产能过剩的深层原因是市场主体行为被严重扭曲所导致的过度投资。因此，要真正化解过剩产能，应注重产能供给侧的结构性改革，对不恰当的投资激励予以矫正。在短期，要根据过剩类型和行业特征分类施策，控制矛盾进一步发展；在长期，应依托改革激励考评体系、利用市场机制、更好发挥政府作用、深化国企改革等，全面构建防范和化解产能过剩的长效机制。

图3 构建长效机制以纠正不当激励

(一)完善政绩考评体系

在传统政绩考核机制下，地方政府趋同的投资干预行为是造成各地产业结构趋同、产能过剩的主要原因之一。因此，防范和化解产能过剩，需要建立能弱化其干预动机、约束其干预行为的长效机制。

1.弱化投资干预动机

完善地方政府政绩考核体系，减小GDP指标权重，增加产能利用、创新驱动、民生福祉、资源环境等指标权重，弱化地方政府对晋升锦标赛的过度依赖。拓宽政绩考核主体，将公众对政府的施政满意度纳入考核体系中。构建官员多元化绩效考核体系,对官员综合表现保持经常性考评，根据任期内平均表现对官员进行选拔。不仅依据GDP增长率，还考察当地产能利用率等指标，弱化地方官员在晋升关键期集中资源干预经济的动机，减少其行政配置资源的过度干预行为。[10]深化事权与财权相匹配的财税体制改革。以优化中央与地方财权关系为重点，推进政府间关系制度化、规范化，最大限度消除地方政府为培植税源而争投资、争项目的不当动机。建立跨地区产能协同管理机构，对地方政府间过度竞争行为加以纠正，协调不当竞争行为，实现资源共享与互补发展。

2.构建问责及奖惩机制

对政府投资及国企融资行为加以严格监督，通过问责制来约束政府及国企的盲目投资行为。建立健全化解目标责任制及完成情况举报制度，严格督查各地化解目标落实情况。针对政府性重大投资项目，应委托第三方进行审查监督，提前对其违法或违规投资行为进行制止。政府部门与金融监管部门应通力合作，从授信源头上限制过剩行业国企的过度投资行为，加大对过度投资国企责任人的惩戒力度。同时，探索建立奖励性转移支付制度，对淘汰落后产能、化解过剩产能、推动技术创新等方面成效显著的地方政府，加大转移支付力度，并对相关人员给予奖励晋升。

(二) 注重运用市场化办法

产能过剩治理是一项涉及面广、政策性强的系统性工程，涉及竞争规则统一、要素市场改革、政府责权划分等领域的众多改革，这些改革都应围绕发挥市场在产能过剩治理中的决定性作用这条主线来推进，确保改革的整体性和协同性。

1.统一市场规则

统一市场规则、实现公平竞争是运用市场机制淘汰过剩产能的政策重心。产能过剩调控应从控制产能总量转向优化产能结构，明晰政府与市场边界，凡是市场能决定的产能都应交给市场。政府由对企业投资行为的直接干预转变为间接引导，让企业拥有独立完整的投资决策权，激发市场活力。产业政策应逐步让位于竞争政策，专项补贴让位于普惠补贴，避免特定补贴带来的企业行为扭曲，让市场规则来淘汰产能过剩企业。利用市场机制引导产能退出，有效识别过剩和落后产能，市场化兼并重组和破产清算，为低效率产能退出市场提供必要渠道。

2.深化要素市场改革

适当减少政府对关键资源的过多配置权，降低由于要素成本扭曲导致过度投资的冲动。完善用地价格形成机制，规范土地流转程序，提高土地拍卖透明度，减少行政配置行为，从源头上防止落后产能落地生根。对先进产能的用地需求，在符合国土规划前提下简化审批流程，加快审批速度。对产能过剩行业的水电优惠政策进行清理整顿，追踪政府专项资金的使用情况，确保扶持补贴政策真正落到实处。理顺政府与银行间关系，增强银行经营自主权，减少政府利率管制、贷款定价等干预，让金融机构以市场化方式选择贷款企业。深化国有银行市场化改革，完善项目风险评估制度，提升对企业产能利用率的识别能力，阻断对产能过剩企业的融资授信渠道。

(三)有为政府与有效市场协同配合

治理产能过剩需要政策调控，但政策不能太泛，应采取结构性调整政策，建立产能监测预警及退出机制，科学引导投资方向，调整扶持方式。

1.建立产能监测预警及退出机制

建立产能统计监测预警体系和产能信息联合发布制度，将产能利用率作为核心监测指标去衡量与评价工业活动情况，提高产能信息的收集、分析能力，及时公布生产力指数、开工率指数、销售库存等信息，加强产能信息的服务引导功能，纠偏产能过剩“方向盘”。

建立常态化退出机制，推动产能置换交易市场化，逐步实现跨区域产能置换。通过财税支持、不良资产处置等扶持政策，推动跨地区、跨所有制企业通过兼并重组压缩产能，鼓励民企对国企进行兼并重组，让民营力量在国有领域获得发展空间。加大执法监督和处罚力度，通过停止换发生产许可证、吊销排污许可证和安全生产许可证等方式，严格关停并转高污染、高能耗、低科技含量企业。

2.科学引导投资方向

集中有效资源消除创新投资“瓶颈”，加大针对企业技改和创新活动的政策扶持力度，帮助企业提高关键技术创新能力，引导企业以科技创新驱动升级改造，扭转过度依靠政府性投资拉动增长的局面。对企业应用新技术、新工艺、新设备进行节能和环保改造，以及生产高附加值产品、市场需求广阔的项目给予重点支持，提升满足市场新需求的适应能力，防止重复建设和投资过热。

3.调整扶持方式

在执行投资政策过程中，应密切跟踪产能发展动向，适时调整倾斜和扶持方式。扶持方式应由“提供优惠政策”向“提高企业创新能力”转变，减少以扩大规模为目的的政策性补贴，重点在技术、品牌及研发等方面给予企业更多科技创新性补贴，全面提升企业全要素生产率和市场竞争力。

加强梯级奖补支持。应在综合考虑企业创新能力和生产利用率等条件下，设置合理的政府补贴发放额度、梯级及频率，使用专项奖补资金要与退出产能挂钩，引导企业积极运用兼并重组、破产清算等方式实现市场出清。企业淘汰过剩或落后产能，给予其享受资源综合利用增值税优惠政策；对产能先进的初创企业，在一定时期内给予税收减免等优惠，减轻初创企业成长负担。

(四)深化国企改革

国企产能过剩主要是因其特殊地位造成的，要控制国企的产能扩张冲动，重点在于深化国企改革，弱化其与政府干预经济运行的过度关联。

1.短期内维持现有管制强度

短期内，应继续严格限制过剩行业国企新增产能，妥善处理国企在建的违规项目。调整国有资本进入行业和比例，通过股权交易实现向市场需求旺盛新兴产业的战略转移。探索建立国企信贷风险监测制度，严格限制地方政府为国企作信贷担保，引导金融机构加强对国企产能形势进行预判，将盈利偿债水平、节能减排效果、科技创新能力等纳入信贷风险评估体系，防范产能过剩可能引发的金融风险。

2.建立常态化约束体系

消除政策执行上的所有制歧视，坚持统一标准，避免国企借机进行不合理扩张。深化国企投资体制改革，在制定财税金融等政策时，对各类投资主体一视同仁。避免优惠政策随意向低效国企倾斜，全面清除倾向于国企的各种补贴和廉价资源，逐步弱化其垄断地位及无效率扩张动机。

完善国资管理体制，避免预算约束软化。将长期经营效益、环保贡献和科技创新等一并纳入经理人绩效考核体系，引导国企重视投资回报率，抑制非理性投资。同时，利用外部约束机制来规范国企投资行为，理顺银行与国企关系，形成市场化的金融资源配置机制，降低银行信贷扭曲造成的国企产能扩张效应。

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