清末城镇乡地方自治与乡村社会

刘 伟

传统中国州县的社会治理是一种官治模式，地方行政权力掌握在州县官手中，呈现出州县官-胥吏-保甲的治理结构。清季宪政改革力图扭转州县官治一统的局面，确定实施府厅州县和城镇乡两个层级的地方自治，并建构了两个层级不同的官治与自治关系*刘伟，苏明强.清末两级地方自治中的官治与自治模式[J].安徽史学,2015(3).。虽然该目标没有最终实现，但还是取得一定进展。关于清末地方自治运动的起源、进程和影响，学术界已经取得丰富的研究成果。但通过梳理可知,这些研究偏重于思想和制度层面的分析，而对两级自治的具体实施和运行则探究不足。本文从清末城镇乡地方自治的筹办以及该举措对于基层社会的影响切入，通过挖掘实证材料予以进一步的论证和说明。

一、 城镇乡地方自治的筹办

既然地方自治分成上级自治和下级自治两级，但究竟先办理哪一级？清政府对此安排是有多重考量的。光绪三十二年(1906年)厘定官制大臣就官制改革征求督抚意见时，提出“每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会、各董事会及城镇乡长等自治机关，以上均受地方监督”*此处参阅侯宜杰整理的清末督抚答复厘定地方官制电稿[J]//中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑部. 近代史资料.1982,第76号:52.。光绪三十三年九月十三日(1907年10月19日)一道令各省速设谘议局的上谕中，又令各省督抚一并预为筹划各府州县议事会*九月十三日上谕. 大清新法令(点校本). 1卷，47.。显然，朝廷的最初意图似乎是先办理府州县自治，后办理城镇乡自治。

但1908年却先公布了城镇乡地方自治章程，民政部提出“城镇乡为自治之初级”，有先办城镇乡自治的打算。上谕云：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。”并要求民政部及各省督抚将城镇乡地方自治各事宜，迅即筹办*十二月二十七日上谕. 大清新法令(点校本).1卷，71.。认可了先办城镇乡自治。在民政部公布的九年筹备宪政清单中，也是先启动城镇乡地方自治的筹办，后进行府厅州县自治的筹办。

清廷之所以决定先办城镇乡地方自治，除了城镇乡处于最基层以外，还有一个很重要的原因，即府厅州县自治是官治与自治的结合点，但官治涉及官制改革，由于外官制改革方案争议很大，一再拖延，府厅州县的官制系统难以定夺，在一定程度上牵制了府厅州县自治的实行。与此同时，由于各项新政措施的推进，州县在兴学堂、办农工商、办警察等事务上的压力增大，从最基层社会来说，通过自治也有助于补充官治之不足，这是清政府决意先从城镇乡入手推进自治的原因。

在筹办城镇乡自治的具体安排上，民政部的预备清单是分城镇与乡为两层，城镇则区别繁盛与中等；乡则区别近城与偏僻，宣统三年以前专办城镇，三年以后至五年推及于各乡*此处参阅安徽巡抚朱家宝奏筹办地方自治变通办法酌定期限折[N].政治官报,(664)：7.。即依据繁盛与中等，近城与偏僻，先城镇、后乡的次序依次展开。但各地在推进城镇乡自治中遇到许多难题，主要是户口调查和区域划分同时进行，各州县赶办不及，所以各省采取了许多变通办法。如安徽省要求将城镇乡划分为三期，由城而镇而乡，分年以次递补，先筹办城厢自治，从宣统元年六月(1909年)至宣统二年六月(1910年)，时间为一年；第二期筹办镇自治；第三期则筹办各乡自治，时间均为一年*此处参阅安徽巡抚朱家宝奏筹办地方自治变通办法酌定期限折[N].政治官报,(664)：8.。苏属地区亦采取变通之法，先举办各属城厢自治，后举办各镇自治，最后举办各乡自治，均以一年为期，准备于宣统五年一律成立*此处参阅江苏巡抚瑞澂奏筹办地方自治情形折[N].政治官报,(689)：10.。

实际上，在举办自治的过程中，由于朝廷和民政部不断催促和指令提前赶办，各省既无法按照部章分期办理，也没有办法完全依照城、镇、乡的顺序依次举行，而是采取了同时并举、急功近利的办法，先从举办条件好的部分繁盛城、镇开始，紧接着赶办部分条件好的中等城镇乡，从而使最后成立的城镇乡自治团体主要集中在各州县的繁盛之地。在朝廷的一再催促下，各地地方自治的筹办工作加紧进行。

一是设立自治筹办机构，培养自治人才。由于清末的自治是宪政的一部分，采取了自上而下推进的办法，因此，各省首先建立了筹办自治的机构，开始培养自治人才。光绪三十三年至三十四年(1907-1908年)，各省先后设立全省自治局，地方自治章程颁布后，多数省依照宪政编查馆的要求，或将自治局改为自治筹办处，或将自治筹办处附设在咨议局筹办处之内。一些省咨议局成立后，又将咨议局筹办处改为自治筹办处。这些自治筹办机构“参用官绅”，以司道为总办、会办，以士绅为参议，“官绅合议”*此处参阅直隶总督杨士骧奏遵章筹办地方自治折[N].政治官报,(516):13；江苏巡抚瑞澂奏筹办地方自治情形折[N].政治官报,(689):9.，成为各省筹办地方自治的领导机关。在省自治筹办处之下，各地州县也先后成立自治筹办机构，或名筹备自治公所，或名自治预备会，遴选士绅负责筹办各属自治。

宣统元年，各省自治研究所先期成立，以“讲习自治章程，造就自治职员”为宗旨，由各府厅州县遴派本地士绅二人入所听讲，毕业后分赴各属，充当各州县自治研究所讲员*宪政编查馆奏核覆自治研究所章程折[J].东方杂志,1909(50)：265.。故而该年下半年，各地州县自治研究所也先后成立。如四川南部县的自治研究所，所长由地方官兼任，总理全所一切事宜。另设教务长一员，由地方官选委士绅充任,其职责为掌管教务，监察讲习学科课程，稽查各员勤惰品行。另外还设庶务长管理器物收支。讲员由地方官在自治毕业、通晓法政之人中选拔。额定学员123人，由各场保甲会同本地粮绅按照选民资格选择保送，由地方官验看考试后甄别收录。学习宪法纲要、法学通论以及咨议局、地方自治、调查户口章程等，每天六小时，学期八个月。本来按照部章，自治研究所经费由地方公款筹办，无款可筹者可酌收学费。南部县令屡次准备禀请随粮加收，“又恐民力不逮”，遂向学员反复开导，定学员每人每月交钱一千文以为经费。并许诺，如学员不能全力承担，准由该场保甲在公益款内酌予资助*清代四川南部县衙门档案. 为计开南部县开办地方自治研究所简章事. 为具禀南部县自治研究所业已开办遵札填表开折造册事呈督藩学臬道等宪. 宣统元年.20-951-4.。州县自治研究所学员以本地士绅为主，毕业后则担任调查员进行户口和选民调查，成立自治筹办处。

二是划分自治区域。按照《城镇乡地方自治章程》的规定，“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。”至于如何划分，章程提出了一个基本原则：“城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准”*宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折[Z].清末筹备立宪档案史料(下):728.。但各地情况不一，特别是如何“以本地方固有之境界”划分区域，是一个复杂的问题。

比如有很多地方原来的境界并不明确，或者需要合数乡为一乡，或者须分一乡为数乡，或者以此乡分属彼乡，在这种情况下，则“以习惯民情、两臻便利”为重要*自治筹办处筹办地方自治释要[N].湖北官报,1911(16):9.。其中尤其是乡的划分，“分析太多，恐有失于涣散之处，强为联合，则又易启冲突之患，每由各处自治员绅斟酌析并”*江南筹办地方自治总局批如皋县据如邑选民许国桢等呈区图叩饬分区以附定章由[N].南洋官报,1911(189):32-33.。如山东单县原有5乡72保，如划分5乡则太大，划分72保则太碎，则采取合并之法，分作10乡，另将县西北隅插入他县之17庄另作为1乡，共11乡。每乡各设一自治公所。各乡命名办法是:“或以著名山川或以古县故址，或即自治公所所在之庄名”*批答单县申送区域总图一案[N].山东自治报,1910(16):13.。再如山东文登县管山都里，拟分为二乡，但调查员发现，这一地方从前地方公益事件均系合办，如分为两乡，则自治均需分别设立，用费必繁，所以“循地方上之人情习惯”，将该地固有之区域合并为一乡*合并区域之计划[N].北洋官报,1911(2818):10.。

有的地方由于历史原因，存在一个乡镇隶属不同州县管辖的情况，在划分区域时就存在合并还是分划的矛盾。如江苏周庄镇分隶元和、吴江、青浦三县，隶元者35乡，隶江者35乡，隶青者17乡。自创议筹备自治，除青浦区域明晰素主分办外，元和士绅主合，吴江士绅主分，各执一词。苏属自治筹办处认为元和、吴江上级自治为分设，则下级自治也应分设。在划界时，筹办处据元和县会勘区域界限，将部分吴江县管辖之地改归元和县辖，于是江震自治公所所长立即呈文抚宪，请免予变更*江苏苏属地方自治筹办处、江苏布政使会详奉批吴江县周庄镇筹备自治区域争议一案绘图请示遵文[M]//章开沅,等.辛亥革命史资料新编:第4册.武汉:湖北人民出版社,2006:298～299.当时吴江、震泽两县合并成立镇乡自治筹备公所，称“江震自治公所”。。双方故而争执许久。

然而划分区域不仅是举办选举、设立自治机构的基础和依据，也涉及未来自治团体的权限范围，于是有的地方出现地方士绅彼此互争区域现象。如江苏武阳城镇乡筹备自治公所和城绅主张将“城外厢坊并入城之区域”，但乡绅认为“城外厢坊为各乡之第一区，应并入乡之区域”。与城毗连的厢坊究竟属于城，还是属于乡，双方僵持不下*自治公所区域之争议[N].申报,1909-10-1(02).。江苏苏属自治筹备处派员协商，同意前者的主张。但乡绅或消极不为，或动用乡间“民意”，阻止区域调查，并阻止呈送选民原簿和正册。武阳筹备自治公所为化解矛盾，企图“圆通办理”，又引起了城绅的不满。城绅“联名具控上宪”， 以致武阳筹备自治公所决定全体辞职。省自治筹办处再次派人调停，但多次协商不成。最后官府不得已介入调查，区域争议才得以解决*城乡区域问题之解决[N].申报,1909-11-28(03)；详报督抚宪武阳二县城乡分画区域业据印委各员禀复由处批示决定办法文.江苏自治公报类编(13)，363-365.。这一争执前后历时长达9个月，拖延了选民登记和选举。

其实区域划分背后也显现出利害与利益的博弈。湖北武穴镇毗邻长江，是一繁盛之地，划分镇区时合并了若干周边乡村，但不仅镇商不愿意，就是乡绅也不愿意。镇商认为“农商攸分，势难合并”“乡中选民过多，喧宾夺主”；乡绅则害怕如合并到镇，则“必设审判厅，担负较重”，故而要求别设为乡。有镇商书禀省自治筹办处表达不愿合并之意，筹办处则认为“武穴附近各村彼此唇齿相依，由来已久，镇中公产关系于乡间者复多”，若分立镇乡则会易产生龃龉，没有批准*自治筹办处批广济县武穴镇商民恒升益等禀请委员会勘区域由[N].湖北官报,1911(162):7.。

尽管若干地方为区域划分之事产生了一些矛盾，但从整体上看，州县之下城镇乡自治区域的划分工作还是较快地推行了下去，从而为进一步的选举打下了基础。

三是调查选民与开展选举。 城镇乡地方自治选民的调查和选举工作在1909年至1910年逐步展开。为筹备选举事宜，各省以自治研究所毕业学员为宣讲员分赴各地宣讲自治及选举办法，“俾共知选举为公民之特权，被选为与闻政事之始基”*贵州巡抚庞鸿书奏贵州第一年筹办宪政及现办情形折[Z].清末筹备立宪档案史料(下)，762.。各州县自治筹办所或事务所负责筹办各项选举事宜，省自治筹办处督办。

在江苏盛泽镇，筹备自治公所将调查户口、选民同时进行。公所“妥议调查入手办法，仍照从前清丈清乡习惯界限，将区内一百八十三圩分划十四段，由所派员与各该段图董挨户查口，随时和平引导，务求详慎，幸无疑阻。至本年(1990年)六月，全区户口、选民一律查竣，复经职等审复无异。计十四段，除内有十七圩查无户口外，共正附户一万三千六百八十五户，男、女口五万七千一百五十五人”。在此基础上，统计合格选民“甲、乙两级共九百三十七名，正税公益捐总额共洋二万零八百十六元零”，并确定了宣示选举人名册时间和乙级、甲级选举投票时期*震泽筹备自治公所所长张嘉荣等上报户口清册及总表呈文,盛泽区筹备自治公所禀报调查竣事拟宣示期限及选举日期请吴江县署察核并详报备案文[M]//章开沅,等.辛亥革命史资料新编:第4册.武汉:湖北人民出版社,2006:308,317.。

由于乡民对选举的不理解，因此有的地方此项调查登记工作进展不顺。据湖南长、善两县复选调查员谈及四乡调查选举资格的困难时说：“因地方风气未开，不识选举为何事，居民仍狃于积习，有产业者往往匿不肯报，或以多报少，或以有报无。推原其故，由于昔时之地方官对于居民之有财者往往藉故勒捐，以致民间畏官，知有产业，不肯据实报告。又乡人习惯有财产者惟求闭门自守，决不欲干预外事，故调查员复查时彼即再三呈明，不愿自居于被选之列。”*此处参阅各省要闻汇志、湖北地方自治研究会杂志，1909(3)：428.

选举中还碰到一些具体问题，尤为值得注意的是选民资格中“年纳正税或本地方公益捐二元以上者”之规定。“正税”是指“解部库、司库支销之各项租税而言”。其他如牙帖税、烟酒税、土膏捐、屠捐、人力车捐及百货厘金均属间接税，而这些，不仅数额超过正税，而且与地方工商业者关系密切。江西九江商会就为此致电民政部，要求将厘金关税作为正税。民政部同意他们的要求，回电称“厘金亦属库款，应作正税论”*此处参阅疑义要电[G]//江苏地方自治筹办处.江苏自治公报类编，1911(41):22.。不过以厘金等作为正税并不被士绅所接受。湖南咨议局成立后，就此提出质疑，认为如将这些间接税作为正税，则是以工商税额为多寡定选举之资格，“选举时往往资本甚微，又无不动产者，辄高占甲级，而缙绅先生及家道殷实者，反抑居乙级，殊为失平”*各省筹办地方自治与馆部往来各电汇录[J].法政杂志，1911(8):42.。

同样的问题在江苏也存在。江苏省自治筹办处关于选民条件的解释中，以漕牙典税房捐及酱缸捐等为正税，以厘金关税为营业间接税。而在民政部复湘抚、赣抚的电报中，认为厘金“亦属库款，应作正税论”。由此一来，部与省的解释各不相同，就是自治公所和部分士绅也各持己见。在江苏盛泽，有绸商欲以厘金作为甲级选民资格，商会致电民政部要求运动筹办自治公所更改选期，部分已定为乙级选民的人则禀筹办处要求遵宪谕照章办理，“另举公正士绅办理投票”。最后由巡抚电询民政部，得到答复“应酌量地方情形办理”。苏属地方自治筹备处依据苏属情况，定厘金“仍当为间接税”，此一争执才尘埃落定*此处参阅江苏苏属地方自治筹办处对沈蓉照等禀请饬催盛区赶速定期投票的批示[M]//江苏苏属地方自治筹办处复吴江县盛泽镇电.辛亥革命史资料新编:第4册.武汉:湖北人民出版社,2006:322、327.。

但就是这一规定，在有些边远地区竟然无法得到落实，不得不寻求变通。如四川总督致民政部电称：四川有的边远城镇，合二元税捐资格之选民只有七八名，有的甚至无一人，而年纳正税不及二元者，每处尚有百数十名，遂要求仿照日本市町村制地租之解释，酌量从宽，即凡纳正税者，即取得选民资格。而四川接近少数民族之边远厅州县，居民纳税捐者甚少，满二元者尤少。所以要求暂将该地纳有税捐，具备其他资格者均作选民，先办厅州县上级自治，缓办乡下级自治。民政部复电不得不同意四川偏僻城镇居民和邻近夷地选民，可“酌量变通”处理*护川督致民政部电[J].法政杂志,1911(9):43,40.。

尽管各地对“年纳正税”包含内容的把握不同，但还是将选民依纳税多少分类并进行了选举。如山东蓬莱县，天祥当号张维祺等20人税捐总额1672．9元，“足当税额总数之半”，应为甲级，余均为乙级。馆陶县城区税捐总额共482元，“有高为至等十八人共纳贰佰四十六元作为甲级，另外六十人作为乙级。该县议员额二十名，甲、乙各选十名”*札蓬莱县饬令更正选民册文,札馆陶县城区选民已由本处代为分级饬遵文[N].山东自治报,1910(16):5,6.。再如江西首县南昌共计居民138656人，选民总数2437人，完纳税捐总数38781．5元。其中甲级选民257人，余归乙级。选举名额37名，内以19名归甲级*各省筹办地方自治[N].申报,1910-06-15(2).。根据这个数额统计，选民占总居民人数的比例是1.76%，其中甲级选民的当选比例是13.5:1，即13个半人中可有一人当选；乙级选民的当选比例是121:1，即每121个人中才有一人当选，相比十分悬殊。由此可见，真正具有选举权的人很少，而在有选举权的人中，纳税高者与纳税低者享有的权利是不平等的。

这是中国社会中第一次基层自治的选举，尽管有资格参加选举的只是少部分人，但无论在形式和内容上都具有了与以往不同的特点。当然，由于准备匆忙，各地出现的问题也不少。有的地方选举操作不规范，竟出现议员票数多于选民人数者。如山东齐东县城区甲级选民50，选举甲级议员10名，但计票时发现竟得选票110张之多*札齐东县议员票数多于选民人数文[N].山东自治报,1910(21):5.。有选举权者本不多，放弃选举者也不少。如江苏武阳城厢的自治选举，乙级选举日“到所投票者仅313人，放弃选举权者900余人”，其中原因之一是“学界中人因暑假伊迩学期考试颇忙，故尤多放弃。”“二十日，举行甲级选举投票，到者三十二人，放弃选举权者二十人”*各省筹办地方自治[N].申报,1910-7-3(2).。苏州府长洲、元和、吴县同城，共设一城议事会，有甲级选民80名，但投票时仅到38人*苏垣甲级选举开票[N].北洋官报,1910(2355):10.。此外还有种种舞弊现象，如《申报》载江西南昌、新建两县城自治议事会有议员“皆系金钱运动而来，以故流品太杂，招摇营私之辈，实繁有徒。总董、董事、正副议长等稍知自爱者，早已引退，盘踞者，仅一二无意识之徒，附和其间。”县令梁继泰监督详大吏要求解散，改选开议*南新城自治议员营私解散[N].申报,1911-04-11(3).。

从筹办结果来看，到1911年上半年，除湖南因“灾乱”奏请展缓；新疆称“边地人格不齐”，议事会董事会只能“酌量试办”*宪政编查馆奏遵限考核京外各衙门第三年第二届筹备宪政成绩折[N].政治官报,(1285)，9.，二省进展相对较慢外，其它省的城厢议事会董事会和繁盛镇议事、董事会大部分都已成立，乡自治在一部分办理较快的地方也已成立。

二、 基层社会治理结构的变化

清代州县的行政特点是“以一人兼治众事”，地方事务“官为代谋”。但州县所辖数百里，许多地方公益事务则不得不由乡族社会自行解决。有的地方或有乡正、乡副管理地方事务，但人非公举，良莠难辨，因此鱼肉乡闾，为害于民者，所在多有。正如康有为揭露的：“自上言之，则督抚司道守令层级累重，自下言之，则乡州党族里闾无一官焉。有大官而无小官，有国官而无乡官，有国政而无民政，有代治而无自治。故政事粗疏芜荒，人才不进，地利不辟，而财用匮乏。”*康有为.公民自治[M]//康南海官制议:卷8.上海：广智书局,1905(光绪三十一年):14.

清末地方行政体制改革的重要目标是府厅州县和城镇乡实现地方自治，虽然因清政府的灭亡，致使这一工作没有全部完成，但也从根本上改变了原有的治理模式，即将一部分原来州县行政长官无法包容而与民生关系密切的地方事务交给自治团体去做，而自治团体无论议事会和董事会皆由选举产生。虽然清政府规定各级自治团体要受地方官监督，但“以本乡之人办本乡之事”的原则和相关制度的制定，有助于扭转过去县以下“民治”太弱而由乡族社会自行处理地方事务的局限，将地方基层社会的管理纳入制度化的轨道。进而,使基层社会治理的自治模式开始萌芽。

虽然清末主要完成的是城、镇、乡地方自治，但在一定程度上改变了基层社会的治理结构。

首先是州县以下出现了新的区域划分。清代县以下虽有保甲，有乡保、图里、村庄之称，也形成了一定的区域，但不具有行政意义。并且很多地方乡、镇关系混乱，甚至形成“乡领都，都领图，图领镇、领邨”的格局*乡镇一[Z]//吴县志:卷21上.铅印本.1934(民国二十三年)：1.。而在城镇乡地方自治的过程中，确定“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇；人口不满五万者为乡。”在此标准下，各州县都进行了一次大规模的自治区域划分，从而在州县之下出现了城、镇和乡的自治区域。如江苏青浦县，全县分为16个自治区，计有城自治区一，镇自治区一，其余为乡自治区，“乡保旧名虽未除，自治范围已经划定”*疆域上[Z]//青浦县续志:卷1.铅印本.1934(民国二十三年):4.。四川华阳县，除城区外，划全县属境为6镇3乡*华阳县志(摘录)[M]//四川辛亥革命史料(下).成都:四川人民出版社,1981:25.。通过这一划分，城从府厅州县治中独立出来，大的城下还划分若干区；镇也摆脱了原先隶属于图的局面，升格为独立单位并与乡并存。由于时间很短，我们还很难判断清末国家力量是否通过自治区域加强了对基层社会的控制，但城、镇、乡自治区域的出现却使基层社会的治理发生重大变革，即从州县官—胥吏—保甲的治理结构，转变为官治与自治共在，以基层自治补官治之不足的治理格局。尽管清末没有完成这一转型，但却是20世纪基层社会治理变革的开端。

其次是作为基层社会重要力量的士绅阶层的变化和自治绅董的出现。晚清绅士地位上升有两个重要节点，一是太平天国时期，清廷令各地举办团练，官督绅办，促使地方绅士借助军事力量大大抬高了自身的地位；二是清末新政时期，办学堂、兴工商需要借助绅士的财力和人力。而真正使绅士的公共权力正规化、组织化的，则是地方自治的大规模施行。

州县官办理政务离不开绅士，绅士是民的代表，他们或受命于县令而办事，或协助官府办事，有时也会自行其是，即便有时会与官府发生冲突，但其在地方公共事务中的作用又是官府不能不承认和依靠的*张仲礼. 中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究[M].上海：上海社会科学院出版社,1991:51.。正因为如此，所以当袁世凯在天津县试办自治时，就以官绅组成自治局，非常明确地说：“各国自治章程俱有法理，研究比较，责在士绅”，选拔士绅设立自治研究所，并由自治局、绅士和商会公举人员组成自治期成会起草自治章程*北洋大臣袁世凯奏天津试办地方自治情形折[Z].清末筹备立宪档案史料(下).出版者不详,出版年不详:720.。其余各省自治筹办处也主要由绅士组成，如甘肃自治公所筹办处“所长由地方士绅中公举乡望素孚者二人呈请监督复加选定”“各科办事员由所长遴选本地士绅之通识法政或自治研究所卒业者”*甘肃各厅州县自治筹办公所章程[N].甘肃官报,1910(5):16.。江苏苏属地方自治筹办处职员共54人，除拥有司道等官衔的13人外，9人为留日和法政毕业生，其余均是州县候补人员和举贡生员*江苏苏属地方自治筹办处职员表[N].江苏自治公报,1911(49):22-24.。各省自治研究所的学员亦主要是绅士，如湖南省城自治研究所两次考录合格士绅217名，毕业后各赴本籍设所传习讲演*湖南巡抚岑春蓂奏湖南筹办地方自治设立自治研究所情形折[Z].清末筹备立宪档案史料(下),第749.。广西将全省划作三区设自治研究所，“考选品学素优之士绅入所研究”，为加快推进自治，又饬各厅州县城治各设一地方自治筹办公所，遴派正绅主办，为一邑筹办总汇之区，经费就该属原有之地方公款拨用。公所召集阖属士绅，调查户口总数，为划分城镇乡区域之预备，还派干事设立城镇乡筹办事务所，以为地方自治之实行*广西巡抚张鸣岐奏广西筹办地方自治情形折[Z].清末筹备立宪档案史料(下),第744.。可以说，各城镇乡和府厅州县的自治筹办工作主要是由绅士们完成的。就自治机构而言，其中的主体也是绅士。据黄东兰对江苏川沙自治机构的统计，1910年川沙城、乡议事会和董事会的正副议长、总董、乡董、乡佐等自治职员中参加过科举考试者的比例分是37.5%和45%*黄东兰. 清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究[J]. 开放时代，2002(3).。就以绅士自身而言，对于地方自治也表现出由衷的热情。吉林新城府自治会成立之时，“邀集绅等宣布自治宗旨，直陈应办利益，绅等与城乡绅学商各界人众咸乐赞成”*新城府绅商学界代表禀报设立新城自治会情况[M]//章开沅,等.辛亥革命史资料新编第4册.武汉:湖北人民出版社,2006:414.。正是这部分进入州县自治机构，进入城、镇、乡议事会、董事会的议员、董事、乡董以及自治职员共同形成“自治绅董”这一群体，成为基层社会治理中的主体力量。

从传统的“乡绅自治”转向以自治绅董为主体的地方自治，虽然看似主体未变，但基层社会治理的方式却发生了根本性的变化。在中国传统社会，绅士参与和领导地方公共事务，但并没有相应的制度安排和组织保障，一切以官府的容忍限度为条件；另一方面，乡民们认可绅士的领导地位，也是以“认同”为基础，彼此之间的关系主要以地缘、乡族、乡谊为纽带。而自治绅董则由选举产生，地方公益的举办都要通过一定的组织与程序来实现，自治经费通过自筹解决，官府则通过一定的监督来实现对自治的监控。也就是说，组织与制度是自治绅董实施治理的主要依据。

三、 自治与民众

城镇乡地方自治在社会治理上的基本特点是“以本地之人、本地之财办本地之事”。这本是有利民生之举，但结果却在许多地方受到当地民众的反对，以致引发大规模的自治风潮。

清末的自治风潮大都发生在1909至1911年，也就是随着地方自治的兴办高潮而出现的。仅据《近代史资料》“清末民变年表”的统计，1909至1911年武昌起义爆发前夕，发生的反对调查户口、捣毁自治局和绅董住宅等反对自治的风潮就有60余起*其中1909年16起，1910年31起，1911年17起。张振鹤,丁原英.清末民变年表[J].近代史资料,1983,总50号: 77-121.。

关于自治风潮出现的原因，近年来有学者做了深入探讨。黄东兰在研究江苏川沙自治风潮时提出了一个关键性的问题：“由地方之人办地方之事的地方自治，何以在地方上受到激烈的反对？”她通过对川沙自治风潮的个案分析，认为事件的发生是多种因素相互作用的结果。即地方精英们积极推行地方自治，损害了一部分人的利益，致使基层社会的权力关系失去了平衡。最终，因实施自治而自身利益受到威胁的书吏、民间宗教信仰的首领等携手攻击自治公所，煽动乡民打自治公所、小学校和自治绅董的家宅*黄东兰. 清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究[J].开放时代，2002(3).而台湾学者王树槐通过对江苏地方自治风潮的研究，总结民众反对自治的基本因素有三：捐款、迷信、新旧势力之间或为财或为权而发生的冲突*王树槐. 清末江苏地方自治风潮[J].“中央研究院”近代史研究所集刊,1977(6):327.。

他们的分析为我们深入认识自治风潮提供了更为深入的思路。地方自治是乡村社会治理模式的重大转折，必然涉及权力结构的重新调整，必定触及相关人群的利益关系。自治风潮的背后，有着各种复杂的因素。但还有一个不可忽视的重要因素是：在从官府治理转为自治团体治理这一重大转变中，民众在心理上对这种新制度的排斥与难以适应。有舆论评述道：

各地举办自治，约分会议、执行两机关，如以城自治公所论，则议事会系会议机关，董事会即执行机关也。按自治章程所载，董事会以应行事件送交议事会会议取决后，再付诸董事会执行，其由议事会建议者亦如之，然后董事会再呈报地方官宣布实行。其无关重要者，且得由自治公所自行宣布实行。于是对于地方上利弊之兴革，遂大招人民之怨矣。盖未办地方自治之前，对于人民所施之命令，不过地方官之命令而已。而今以本地绅董之命令，或由地方官间接饬令人民遵守，或由自治公所直接饬令人民遵守，于是人民中有以此为有益地方而赞成者，亦有以此为有害一己而反对者。盖良莠之民对于地方上利弊兴革所受之利害各有不同也，因此一般反对自治者咸思破坏自治，以遂其私欲，而风潮即由之而起。且专制国之人民对于官吏之命令均视为应遵守者，故素有畏惧官吏之性习。至若对于本地绅董则惟存富贵贫贱之观念，实无上下尊卑之阶级，故常视为两相平等而不受其管辖者。今举办自治，而忽由本地绅董管理，人民故群萌反抗之志。如烟赌之禁令，发之于地方官并不为怪，若由自治公所呈请地方官出示禁止，或径由自治公所出示劝谕，则一般酷嗜烟赌之人，无有不意存反对者。此盖由于专制之势焰浸淫数千年，而人民自治之能力已斩削殆尽，故有此怪现象也*论办理地方自治亟宜改变方针[N].申报,1911-3-14(03).。

由于筹备地方自治的时间非常短促，大部分民众又都被排除在选举之外，因而并不能真正了解地方自治究竟是怎么回事。地方自治的建立又把绅董推到基层治理的前台，许多事务直接触及民众利益，从而招致与民众的矛盾激化。但从现象上看，当时反自治风潮中数量最多、最为突出的是因自治绅董勒派捐税而引发的风潮，我们还有必要从这一角度作些分析，以进一步了解城镇乡地方自治在实施治理的过程中陷入困境的根源。

如宣统二年六月(1910年7月)直隶易州乡民焚毁自治局和中学堂事件，就起因于该州自治局局绅张某藉口措充自治经费，将义仓积谷尽行出售，又勒捐两万余吊，实则分饱私囊；后张某等又借调查户口为名，按户敛钱。乡民以天久不雨，秋收无望，不肯交纳，张某大言恐吓，谓顽民阻挠新政，非送官究不可。“各乡民既愤且惧，遂托词求雨，纠众进城，向州署要求免再摊派自治经费。唐知州匿而不见，相持数日之久，无人出而调停。众怒愈激，二十一日又纠众进城。唐知州仍不出署解散，乡民适见城中开元寺佛像尽被自治局销毁，以为久旱不雨，皆自治员警董等之毁弃佛像所致，遂蜂拥至自治局哄闹，局绅均闻风逃窜。乡民怒不可遏，遂焚烧自治局并该州中学堂。”乡民还向知县提出归还义仓积谷，不再敛派钱文，将自治员、警务董治以死罪，永不许若辈再办学堂巡警等八项条件。

在这一起事件中，自治绅董被视为分饱私囊、敛收钱财和威吓乡民而激起众怒，其背后则是“近年因办理学堂警务自治等事，加捐筹款，民情久已愤恨”*记载第一·中国大事记[J].东方杂志,1910(8)：111-112.。正是在这样的心境下，乡民将久旱不雨归之于自治员绅毁弃佛像，遂发生焚烧自治局的举动。

然而加捐加税带来的民众愤恨，还只是自治风潮的重要诱因。值得进一步思考的问题是，在当时的很多人眼中，地方自治与中国古代乡官和乡绅自治有一脉相承之处，在他们看来，这是中国能够实行自治的基本条件。有此基础，乡村治理由官治转向自治应该是很容易实现的，但结果并非如此。地方自治在推行过程中遇到了来自民间的巨大阻力。这就有必要再进一步从清末地方自治制度带来的权力变化中去寻找原因。

我们看到，清末已成立的主要是城镇乡自治，而各地的自治风潮大都发生在城镇乡一级，反府厅州县自治的很少。这一方面是由于府厅州县自治成立较晚，很多地方只是完成了调查与选举，只有少数地方刚刚设立起自治机构，清廷就垮台了。另一方面，清末府厅州县自治与城镇乡自治的职能与地位不同。府厅州县是以官治统辖自治，自治的权限较小；而城镇乡自治虽然也在官治的监督下进行，但却要“以自治补官治之不足”，所以拥有对于地方公益事务的广泛权力。从已成立的城镇乡议事会的议决案件来看，涉及面非常广泛。更重要的是，由于城镇乡地方自治制度的建立，自治绅董的权力来源已发生了根本性的变化。传统绅士的权力更多是以乡民的“认同”为基础，而自治绅董的权力则来自制度化的体制，来源于官府，这使他们的权力空间有了很大的扩展，其中筹集自治经费权，却是城镇乡自治的最重要的权力。

在城镇乡地方自治章程里，规定自治经费由本地方公款公产、本地方公益捐、按照自治规约所科之罚金组成。公款公产“以向归本地方绅董管理者为限”，而对无公款公产或为数寡少不敷用者，“得由议事会指定本地方关系自治事宜之款项产业，呈请地方官核准拨充”。“公益捐”则为附捐和特捐两类，附捐是“就官府征收之捐税，附加若干作为公益捐者”；特捐是“于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者”。而公益捐的创办，可“由议事会拟具章程，呈请地方官核准遵行”。附捐由该官管理按章征收，交城、镇董事会或乡董收管；特捐由城、镇董事会或乡董呈请该管地方官出示晓谕，交该董事会或乡董自行按章征收。所有自治经费，由议事会议决管理办法，由城、镇董事会管理之*此处参阅宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折. 清末筹备立宪档案史料(下)，738-739.。

由此可见，第一，城镇乡自治有自己的独立经费，其来源是公款公产、附捐、特捐。尤其是特捐“各以本地方能否通行为断”，“可酌量地方情形征收”*此处参阅江苏咨议局议决抚台交议筹定自治经费案. 江苏自治公报类编.1911(卷1-卷3)，13-14.，并无限制；第二,城镇乡自治机构拥有将某些产业纳入自治经费和征收公益捐的建议权；第三,城镇乡自治机构还有对特捐的直接征收权；第四,所有自治经费均由董事会管理。可见，城镇乡自治组织是拥有一定程度的独立财权的。但是这种自治经费的筹措和管理，已与传统绅士筹集管理公产公款的传统格局有了很大的不同。民国初年的“自治调查”中说到山东沂水县：“本县各项公益事业……前清未举办自治以前，均系本地绅士自行办理。”“所有公款公产均由绅士共同筹集，自行管理收支，事峻开列收支清单，张贴周知，事后报具备案。”*魏光奇. 官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆.2004:136.这就是说，实行地方自治以前办理地方公益事业的经费是由绅士共同筹集管理的，并形成张榜公示制度。这其中，公款公产的筹集都是以本乡人的协商为原则的。

本来，由本地人筹款办理该地公益事业，是地方自治的范畴之内的事，而清末城镇乡自治经费的筹集，却以“附捐”“特捐”的形式举办，前者由官府征收交自治机构使用，后者由自治机构提出，官府出示晓谕，然后由董事会或乡董征收。这样，无论是附捐还是特捐，都具有了普遍性和强制性。江苏省自治局对公益捐的解释就是“以强制征收者为限”*此处参阅自治章程疑义简释. 江苏自治公报类编.1911(卷4-卷6)：36.。它打破了乡民对本乡公款公产的 “认同”和“协商”原则，使他们在心理上产生了极大的反感。并且很多地方在征收附捐和特捐时，并没有真正将这些钱用于本乡具体公益事业，而是更多地用于筹办自治公所、调查与登记选民、筹备选举等事务上。一方面，乡民对自治还不十分了解；另一方面，乡民们并没有在缴纳捐税后看到或者得到实实在在的好处，从而很容易产生这些钱被自治绅董所私用或瓜分的误解。与此同时，在地方自治举办之时，各项新政都已全面铺开，办学堂、办警政、调查户口、办理工商，在在需要经费，各项新政无不以“就地筹款”的方式开展，各种捐税满天飞。在这种局面下，自治捐税的征收无疑是雪上加霜，不仅加重民众的负担，还进一步使他们由反感转而愤恨，进而导致自治风潮的发生。 如浙江镇海各区自治联合会议决肉捐每斤捐银二厘，经地方官批准施行。乡自治公所函知本乡各肉铺施行，激起各肉铺集体罢市。与此同时，“今日要捐猪肉，来月要捐鸡、鹅、鸭、蔬菜及房屋椽柱人口”等流言迅速传播，甚至出现“我等从此不能做人，非杀尽自治诸人不可”的激烈言辞。他们冲进自治公所，将乡董议员打伤并打死一人，焚烧自治绅董房屋、学堂。此事结果是“自治职员及向办公益之士绅均已迁徙一空”*镇海反对自治大风潮详誌[N].申报,1911-9-1(03).。

四、 结 语

城镇乡地方自治的筹办，无论是划分区域还是进行选举，都对传统乡村社会造成冲击，改变了传统乡村社会的治理结构，即由官治转变为官治和自治并举、以自治辅助官治的格局，并由此造就了“自治绅董”这一群体。由于自治绅董的权力来源于制度化的自治组织，来源于官府，而民众不仅对自治不了解，不仅被排斥在选举之外，还直接承担了自治经费的基本来源，故而将这一切迁怒于自治绅董，视他们为“陋绅劣董”，甚至有文章将绅士称为“平民之公敌”，是政府利用他们，他们又利用政府的“同恶相济”之徒*绅士为平民之公敌[G]//辛亥革命前十年间时论选集.北京:三联书店,1977:303.。而就一部分绅士而言，当自治风潮来临，他们一概将其视为愚民所为，是“一二私人挟嫌寻隙”，又被好事之徒乘机煽惑的结果，常常会要求官府出面查究甚至弹压*此处参阅札行常州府武阳二县乡董赵晋祺等公呈自治风潮迭起后患堪虞抚批文[N].江苏自治公报,(63):15-16.。正如当时舆论指出：“绅董者不自咎办理之不善，专咎民心之不靖，或送官究办，或请兵弹压，视吾民如寇盗。”*论地方自治之障碍[N].申报,1910-08-25(02).这样一来，民众进一步得出了官绅勾结的判断，绅民矛盾凸显并对立，原有的乡村社会秩序的平衡被打破。