基于层次分析法对北上广新能源汽车推广政策的比较

吴雪斌,王恩慈, 范 松,浦娴娟, 焦 正

2009年元月,科技部、财政部、国家发改委与工业和信息化部共同启动“十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程”(简称“十城千辆工程”),北京、上海、杭州等13个城市被列为“十城千辆工程”第一批试点城市.2010年,广州、天津、苏州等7个城市被列为第二批“十城千辆工程”试点城市.2011年,沈阳、成都等5个城市被列为“十城千辆工程”第三批试点城市[1].2011年,科技部、财政部、国家发改委与工业和信息化部共同发布《关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》,要求试点城市研究制定新能源汽车推广示范政策,广泛调动政府、企事业单位和个人购买、使用新能源汽车的积极性[2].2012年7月,国务院发布《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020)》,明确指出要大力推广新能源汽车[3].在2009—2012年示范推广工作的基础上,2013年9月科技部、财政部、国家发改委与工业和信息化部联合发布《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》,先后批复39个推广应用城市(群)开展新能源汽车推广工作.在中央政策的支持下,新能源汽车推广试点城市因地制宜,探索实施了不同的新能源汽车推广政策.

在当前环境恶化和石油能源供给日益紧张的背景下,发展新能源汽车产业不仅符合节能环保的要求,而且能够带动新的经济增长点,是汽车产业未来发展的方向.虽然2015年我国新能源汽车产销量出现了爆发式的增长,但总体而言,由于充电基础设施不完善、补贴政策设置不合理等原因,新能源汽车的推广效果并不尽如人意,产业竞争力比较弱.北京、上海和广州作为试点城市,因地制宜,出台了一系列推广政策.三地的推广政策不仅具有代表性,而且有示范作用,当然同样存在不足.因此,本工作对三地的新能源汽车推广政策进行比较研究,为我国的新能源汽车政策提供建议.

1 层次分析法的应用

1.1 层次分析法

层次分析法(analytic hierarchy process,AHP)是美国数学家萨蒂提出的一种定性与定量相结合的分析方法[4],该方法通过对各层次指标两两重要性赋值构建判断矩阵,并根据判断矩阵的最大特征值λmax和正交化特征向量获得各个要素的权重.获得权重之后,还需进一步计指标.若一致性比率CR≤0.1,则表示通过了一致性检验;否则需要重新打分,调整判断矩阵.AHP分析框架如图1所示.随机一致性指标RI如表1所示.

图1 AHP的分析框架Fig.1 Framework of AHP analysis

表1 随机一致性指标Table 1 Random consistency indicator

AHP的优点是能够通过定量研究,可以克服现有文献中单纯的定性研究只能判断两两要素相对重要性的缺陷,不足之处则是专家打分时主要是根据自身的专业知识、经验来打分,具有一定的主观性.

1.2 指标说明

通过对现有政策的查阅、整理和归纳,可以发现我国新能源汽车推广政策主要集中在以下4个方面:补贴政策、充电基础设施建设政策、交通管制政策、政府采购政策.补贴政策影响消费者的购买和使用成本,从而影响需求.充电基础设施建设政策和交通管制政策会对新能源汽车使用的便利性产生影响.政府采购政策除了政策本身的直接效应外,还能发挥政府的引领示范作用,增强潜在消费者对新能源汽车的信心.因此,选取上述4个指标作为二级指标建立新能源汽车推广政策评价指标,如图2所示.

图2 新能源汽车推广政策评价指标Fig.2 Evaluation index of new energy vehicle promotion policy

由图可知:根据补贴对象和方式的不同,补贴政策分为乘用车购置补贴政策、专用车和客车购置补贴政策、运营补贴政策、团购补贴政策;在考虑政府规划、消费者使用成本、充电设施运营企业建设成本的基础上,充电基础设施建设政策分为用地政策、电价支持政策、充电设施建设补贴政策;交通管制政策分为限行政策、限购政策.指标设定完毕后,通过问卷形式请该领域的专家、学者根据表2所示的指标重要性判断尺度[5]对各指标的相对重要性进行打分,然后取众数构建判断矩阵.判断矩阵以及由此得出的各要素权重系数详见表3∼6.

将方案层各要素相对于准则层的权重与其所隶属的准则层相对于目标层要素的权重相乘便可计算出该要素相对于目标层的权重.准则层、方案层各要素指标的权重如图3所示.

表2 指标重要性判断尺度Table 2 Criteria for judging the importance of indicators

表3 准则层B的指标权重系数及一致性检验Table 3 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer B and consistency test

表4 基于准则层B1方案层C各指标的权重系数及一致性检验Table 4 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer C and consistency test on the basis of criterion layer B1

表5 基于准则层B2方案层C各指标的权重系数及一致性检验Table 5 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer C and consistency test on the basis of criterion layer B2

表6 基于准则层B3的方案层C各指标权重系数及一致性检验Table 6 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer C and consistency test on the basis of criterion layer B3

图3 准则层、方案层的要素指标权重Fig.3 Weight of each indicators of the criterion layer and scheme layer

2 新能源汽车推广政策

2.1 补贴政策

2.1.1 购置补贴政策

为了鼓励消费者购买使用新能源汽车,财政部等相关部门出台了一系列政策,规定符合条件的新能源汽车免征购置税和车船使用税[7-8].在税收优惠政策的基础上,中央财政还安排资金对新能源汽车给予购置补贴,具体的补贴标准如表7所示[9].在中央财政资金补贴的基础上,各个推广城市还要求地方财政对新能源汽车给予购置补贴,具体的补贴标准如表8所示[10].

表7 2015年中央财政对新能源汽车的补贴标准Table 7 Subsidy standards of central f i nancial for new energy vehicles in 2015

表8 2015年北京、上海和广州新能源汽车的补贴标准Table 8 Subsidy standards for new energy vehicles in Beijing,Shanghai,and Guangzhou in 2015

为了避免过度补贴,北京和广州规定补贴总额以新能源汽车售价60%为上限.2014年上海市闵行区、浦东新区和嘉定区出台政策,符合条件的新能源汽车购买者除了享受国家、上海市的补贴外,还享受额外的区级财政补贴,其中嘉定区还明确指出了支持数量上不封顶.

由上述资料可以发现,在购置补贴政策方面北京、上海和广州3个城市的共性是补贴力度都很大.但层次法分析法的结果表明补贴政策的权重是最低的,说明过高的补贴政策不宜长期维持.通过对比可以发现,补贴政策比较完善的是广州,其次为北京,而上海的补贴政策则有待完善.上海市没有设置新能源汽车的补贴上限,而且符合条件的购买者可以享受三级财政补贴,这不仅增加了财政压力,也易造成过度补贴现象的发生.以众泰云100为例,上海的购买者最高可以享受10.5万元的补贴,购买者自身只需承担4.5万元.毫无疑问,长期过低的获得成本会使得产业发展过度依赖补贴.此外,上海市对纯电动补贴采用了“一刀切”的模式,没有按照续航里程设置补贴标准,这点是不科学的.北京市补贴政策的不足之处在于插电式混合动力汽车没有补贴,因为在目前电动汽车技术不够发达,续航里程普遍偏低的情况下,插电式混合动力汽车是纯电动汽车的良好替代品.

2.1.2 运营补贴政策

2015年5月11日,财政部、交通部与工业和信息化部联合印发《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》,指出将逐年下调目前城市公交车成品油价格补助标准.2015—2019年,公交车成品油价格补助中的涨价补助以2013年实际执行的补助标准作为基数逐年递减(见图4),而在对燃油车做减法的同时对新能源公交车做加法,按表9所示的标准[8],根据车型给予新能源公交车运营补贴.为了鼓励新能源汽车的推广使用,政策规定2015—2019年我国城市公交车成品油价格补助中的涨价补助标准与该城市新能源公交车推广使用的数量挂钩[11].

图4 城市公交车成品油价格补助标准Fig.4 Subsidy standards for the price of ref i ned oil in urban buses

表9 2015—2019年新能源公交车运营补助标准Table 9 Standards of operating subsidies for new energy bus(2015—2019) 万元/辆

在国家运营补贴的基础上,上海市和广州市对新能源公交车也给予运营补贴,其中上海市按行驶里程给予新能源公交车8年运营补贴,补贴标准采用按年核定、每年发放的形式.现阶段,电动公交车运营每年补贴16.5万元,插电式混合动力(含增程式)公交车运营每年补贴7万元,超级电容公交车和双源无轨公交车运营每年补贴5万元,油电混合公交车运营每年补贴3万元,液化天然气(liquef i ed nature gas,LNG)公交车运营每年补贴6.5万元.上海市对于使用节能和新能源等环保型公交车新增的运营成本,按照8年运营周期制定补贴标准.公交车运营商在购置车辆时便可获得首次运营补贴,从第二年开始,运营补贴根据上一年度车辆的实际使用情况支付.若上一年度单车年平均行驶里程达到5万km以上(LNG公交车的单车年平均行驶里程在6万km以上),政府则会向运营商全额支付当年的运营补贴;若上一年度单车年平均行驶里程低于上述标准,当年运营补贴将以同比例扣减[11].广州市则按照广州市交通行业综合补贴的标准,给予新能源公交车相应的运营补贴.

由此可以看出,在运营补贴政策方面,北京市缺乏相关政策,上海市的政策比较详尽,而广州市虽然制定了相关政策,但是比较模糊、不够细化.

2.1.3 团购补贴政策

为了鼓励新能源汽车的推广使用,上海市除了给予乘用车购置补贴、运营补贴外,还积极鼓励各单位团购新能源汽车,团购数量超过10辆的单位可获得2 000元的补助.

2.2 充电基础设施建设政策

2.2.1 用地政策

北京、上海和广州针对新能源汽车充电基础设施的安装和用地政策分别做出了相应的规定.北京市要求新建的小区按照不低于18%的比例配建充电桩.上海要求新建的住宅小区、超市卖场等公共场所以及独立用地的公共停车场,P+R(park and ride)停车场按照不低于10%的比例预留充电设施安装条件,其中包括电力管线的预埋以及电力容量的预留.广州市要求工信委和国土资源部门按照“统一规划、适度超前、统筹安排、逐步实施”的原则编制充电设施专项规划,要求新建小区、商场、酒店等场所安装的充电设施或预留的接口不得低于规划车位数的18%,公共机构的内部停车场配有充电设施的电动汽车专用停车位不得低于规划数的10%.上海市在土地政策方面给予充电桩安装一定的支持,规定充电桩的安装在原则上不征用土地,但是需要利用市政道路建设充电桩的,可向主管部门申请办理相关手续后按照市政公用设施的建设和管理要求使用土地.另外,上海市对于合建充电设施的行为给予鼓励,若根据原有的加油加气站选址合建充电基础设施,国土部门将在规划参数的确定和土地政策供应政策方面给予支持[12-14].

2.2.2 电价支持政策

表10为北京、上海和广州电价支持政策的比较.由表可以看出,虽然层次分析法表明电价支持政策的权重较低(9.09%),但是北京、上海和广州三地都对充电服务费进行了管制.这种明显偏向于使用者的政策在一定程度上对新能源汽车的推广起到积极作用,但由此导致的后果是许多充电厂商处于亏损状态,从而降低了企业进入新能源汽车充电领域的意愿.

表10 北京、上海和广州电价支持政策的比较Table 10 Comparison support policies for electricity price in Beijing,Shanghai and Guangzhou

2.2.3 充电设施建设补贴政策

北京市对公共服务领域基础设施建设、公共场所私人用基础设施建设提供项目投资总额30%的补贴,对私人自用充电设施则不予补贴.在公共领域,上海市安排地方财政资金给予不超过30%的补贴,对自建、自建专用的充换电设施免收服务费用.广州市在公共领域给予30%的财政补贴(不含土地费用),对个人投资建设自用充电桩(机)的充电设施则不予补贴.

2.3 交通管制政策

2015年国务院召开常务会,提出了我国各地不得对新能源汽车采取限行、限购措施[15].根据国务院常务会议要求,北京、上海两地取消了新能源汽车的限行、限购政策.广州市同样对新能源汽车不限行、不限购.北京、上海传统汽车牌照的稀缺性远远高于广州,其中北京市对传统汽车的牌照采取摇号的方式,中签率极低,而上海市传统汽车牌照的费用已经超过8万元.广州市传统汽车牌照获得的成本要低得多,平均不足2万元.对于新能源汽车,北京市实施免摇号政策,上海市给予免费牌照.因此,北京市和上海市新能源汽车对消费者的吸引力要强于广州.

2.4 政府采购政策

2009年12月,上海市出台《关于促进上海新能源汽车产业发展的若干政策规定》,该规定提出了加大新能源汽车的政府采购力度,将符合条件的新能源汽车纳入《上海市政府采购自主创新产品目录》,实施政府优先采购,并逐年扩大政府采购的规模[16].广州市根据《广东省电动汽车发展行动计划》,对政府新能源汽车采购做了相应规定,即自2010年起,将已经列入国家《车辆企业生产及产品公告》的电动汽车产品纳入政府采购目录,鼓励机关事业单位购买电动汽车,并在车辆定编和资金方面优先安排[17].北京市在政府采购政策方面则缺少相关的政策.

总体而言,北京、上海虽然在政府采购方面出台了相关的政策,但在政策表达上比较模糊,较多地使用了“鼓励”“优先”等字眼,缺乏强制性.

2.5 政策效果

在新能源汽车推广政策的激励下,北京、上海和广州新能源汽车的推广都取得了一定的成绩.上海市已经成为全国最大的新能源汽车市场,2015年的销售量超过了3万辆,而北京市全年销售2万多辆.广州的补贴力度强于北京,与上海的差异也并不明显,但是新能源汽车的销量却远远低于北京和上海,这主要是由新能源汽车与传统汽车获取牌照的成本以及便利性的差异导致的.

3 国外新能源汽车的推广政策

3.1 日本

与我国政府的做法相类似,日本从2006年开始就对购买新能源汽车的消费者给予购置补贴和税收优惠.消费者除了获得购置补贴,还可以享受购置税和重量税的减免.与中国不同的是,日本制定了补贴退出机制,即当新能源汽车的年销售量增加至10万∼15万辆且其与同级别汽油车的价格差缩小至50万日元(约合3万人民币)时,政府将退出补贴.

为了推广新能源汽车,日本非常注重消费者的使用便利性,这表现在对充电基础设施的补贴上.在日本,充电设备费、建设费以及配电费都可以享受政府补贴.根据补贴对象的不同,补贴标准虽然略有差别,但是补贴力度明显强于中国,其中用于公共用途的充电设备费用可以获得2/3的补贴,用于其他用途的充电设备费用可以获得1/2的补贴.另外,建设费采用定额补贴的方式,具体补贴金额根据审查结果或合同、发票来确定[10].

在政府采购方面,日本制定了“绿色采购法”,支持政府部门采购新能源汽车等节能环保产品.

3.2 德国

与中国不同,德国并不直接给予新能源汽车消费者购置补贴,而是在税收上给予优惠.例如,德国对传统汽车按年征收保有税,但对于2011年5月—2015年12月购买的新能源汽车免征10年保有税,对2016—2020年购买的新能源汽车免征5年保有税.

同日本一样,德国也非常注重消费者使用新能源汽车的便利性.德国在用地政策上对充电基础设施建设的支持力度非常大,例如,2009年柏林市政府就免费提供土地用于建设充电站.此外,德国新能源汽车的使用者还拥有诸如使用公交车道、免费使用专属停车位、限制通行区豁免等特权,极大地提高了新能源汽车使用的便利性.

3.3 对比

通过比较可以发现,日本、德国对充电基础设施的支持力度明显强于中国,而中国则有较大的提升空间.在购置补贴政策的设置方面,日本制定了补贴退出机制,较中国更有前瞻性.在政府采购政策方面,日本从法律层面给予新能源汽车推广相应的支持,这与中国形成了鲜明的对比.

从实际推广效果看,日本的推广效果强于中国.相关数据表明,2014年日本新能源汽车销量占全国汽车总销量的0.57%,而同时期中国和德国的新能源汽车销量均占全国汽车总销量的0.18%[18].虽然德国没有像中国这样采取“撒钱”的方式给予消费者“购置补贴”,但是却取得了和中国同样的成绩,这也验证了AHP的分析结果,即准则层中补贴政策的权重比较低.

4 政策建议

4.1 因地制宜,逐步减弱购置补贴力度

由层次分析法的结果知,补贴政策所占的权重最低,仅为7.69%,远远低于充电基础设施建设政策.与此相对应的是政府购置补贴力度较大,充电基础设施建设却比较滞后,严重阻碍了新能源汽车的推广使用.高额的购置补贴政策也带来了一些负面效应:高额的补贴使得一些企业出现了骗补行为,其中有些企业甚至根据政策制定生产计划,只满足于眼前的补贴,而不把精力放在技术攻关上.

根据产业生命周期理论,一个产业要经历初创期、成长期、成熟期和衰退期4个阶段.在初创期,政府注入资金支持是国内外通行的做法.但是我国新能源汽车产业正在逐步进入成长期,如果政府继续采用“烧钱”的方式来刺激新能源汽车产业的发展,不仅对财政造成巨大压力,也不利于新能源汽车产业的健康发展.从长远看,我国的新能源汽车产业将是一个健康有序的、具有市场竞争力的、能够满足消费者需求的产业,这就要求新能源汽车产业必须加快从依靠政府政策推动转向依靠自身实力,实现良性循环发展,依靠自己的力量赚取利润,进行技术创新.因此,政府应逐步削减购置弱补贴力度,避免过度补贴带来的负面效应.

购置补贴的力度应因地制宜.北京、上海由于获取传统汽车牌照难度大、成本高昂,而新能源汽车牌照政策对消费者已经具备极大吸引力,因此补贴力度削减的速度和幅度可以大一些.同时,节约的财政资金可用于充电基础设施建设的补贴,提高企业建设充电基础设施的积极性,增强新能源汽车使用的便利性.广州市以及其他二三线城市由于传统汽车牌照获得的难度、成本相对较低,故在削减补贴时应循序渐进,而不能操之过急.

4.2 完善充电基础设施建设政策

4.2.1 加大用地政策和基础设施补贴政策的支持力度

由AHP的分析结果可知,用地政策和充电设施建设补贴政策相对于目标层的权重是最高的,但是我国用地政策和基础设施建设政策的支持力度不如购置补贴政策.相对于日本、德国,我国的用地政策和充电基础设施建设政策都还有较大的发力空间.

4.2.2 逐步放开充电市场

层次分析法的研究结果表明,电价支持政策的权重为9.09%.目前,我国充电基础设施比较滞后,如果不对充电服务费进行管制,就会使得使用者的充电成本较高,从而不利于新能源汽车的推广.价格管制的弊端会降低企业进入该领域的意愿,同样不利于新能源汽车的推广.因此,各地可以借鉴北京的做法确保新能源汽车的使用成本低于传统汽车的使用成本,同时以充电量为基础对充电服务企业给予补贴,确保其能够获得正常利润.但是从长期看,电价支持政策的权重较低,政府不必对充电价格进行较多的管制,而应该明确地方政府、业主、开发商、物业和电网企业等的责任和权利,推动落实住宅小区和党政机关、企事业单位、机场景区及其他社会停车场等建设充电设施的要求,积极吸引民间资本进入充电服务市场,创新商业模式和投融资模式促进充电网络体系建设.待充电基础设施比较充足时,可以逐步放开充电市场.由经济学的基本原理可知,在充分竞争的市场中不用担心出现过高的充电服务费.

4.3 细化政府采购政策

层次分析法表明,政府采购政策所占比重为15.91%,明显高于补贴政策.然而,与高额、过度的补贴相对应的是政府采购政策的缺失、不到位.虽然中央对政府购买新能源汽车的比例做出了要求,但是政府购买的多为公交客车、出租车,而环卫车、邮政车等采购数量较少,真正购买新能源汽车作为公务车的案例更是屈指可数.政府采购所发挥的引领示范作用,远远超过新能源汽车本身的价值.但是目前我国各级地方政府在新能源汽车采购政策大多停留在文件层面,并常用“鼓励”“优先”“择优”等措辞,在实际操作过程中不具有强制性约束力,这也是政府采购不尽如人意的重要原因.因此,我国应细化政府采购政策,甚至研究出台具有强制性的政府采购政策,发挥政府的推广示范效应,推动新能源汽车产业的发展[18-20].

[1]360百科.十城千辆工程[EB/OL].[2017-04-01].http://baike.so.com/doc/7609822-7883917.html.

[2]中华人民共和国科学技术部.关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知[EB/OL].(2011-11-10)[2017-03-12].http://www.most.gov.cn/tztg/201111/t2011111090811.htm.

[3]中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020年)的通知[EB/OL].(2012-07-09)[2017-03-11].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/09/content 2179032.htm.

[4]周涛,鲁耀斌.层次分析法在B2C电子商务网站评价中的应用[J].图书情报工作,2005,49(12):111-114.

[5]王显志,郭宏伟,王武宏.基于层次分析法的新能源产业政策评价[J].道路交通与安全,2015,15(1):42-46.

[6]国家税务总局.关于免征新能源汽车车辆购置税的公告[EB/OL].(2014-08-01)[2017-02-11].http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c1150779/content.html.

[7]中华人民共和国财政部.关于节约能源使用新能源车船车船税优惠政策的通知[EB/OL].(2015-05-07)[2017-03-12].http://szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201505/t20150515 1232375.html.

[8]中华人民共和国财政部.关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知[EB/OL].(2015-05-11)[2017-02-11].http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/22/content2866789.htm.

[9]新能源汽车网.2015年中央及地方新能源汽车补贴标准大全[EB/OL].(2015-01-13)[2016-12-22].http://www.xnyauto.com/policy/2015/12699.html.

[10]中国汽车技术研究中心,日产(中国)投资有限公司,东风汽车有限公司.中国新能源汽产业发展报告(2015)[M].北京:社会科学文献出版社,2015.

[11]中华人民共和国国务院新闻办公室.上海市新能源汽车推广工作等情况新闻发布会 [EB/OL].(2014-07-16)[2017-01-12].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/fbh/Document/1375495/1375495.html.

[12]北京市示范应用新能源小客车公共服务平台.关于推进物业管理区域新能源小客车自用充电设施安装的通知[EB/OL].(2014-07-01)[2016-12-23].http://www.bjxnyqc.org/news/detail/1317.

[13]节 能 与 新 能 源 汽 车网.关 于 印发 《上 海 市 电 动 汽 车 充 电 设施 建 设 管 理 暂 行 规 定》 的 通 知 [EB/OL].(2015-06-09)[2016-11-11].http://www.chinaev.org/DisplayView/Vip/Policy/PolicyDetail.aspx?id=830.

[14]百度文库.广州市推进电动汽车充换电设施建设与管理暂行办法[EB/OL].(2015-09-28)[2016-11-19].http://www.zhev.com.cn/news/show-1435631236.html.

[15]人民网.国务院常务会议:各地不得对新能源汽车限行限购[EB/OL].(2015-09-30)[2016-11-16].http:// fi nance.people.com.cn/n/2015/0930/c1004-27650116.html.

[16]上海市发展和改革委员会,上海市经济和信息化委员会.关于促进上海新能源汽车产业发展的若干政策规定 [EB/OL].(2009-11-11)[2016-09-10].http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw20266.html.

[17]广东省人民政府.印发广东省电动汽车发展行动计划的通知[EB/OL].(2010-03-19)[2016-10-18].http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201003/t2010032411790.html.

[18]OZAkI R,SEVASTYANOVA K.Going hybrid:an analysis of consumer purchase motivations[J].Energy Policy,2010,39(5):2217-2227.

[19]顾瑞兰.促进我国新能源汽车产业发展的财税政策研究[D].北京:财政部财政科学研究所,2013.

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