“共治”视角下新生代农民工职业教育机制研究

(浙江工业大学 教育科学与技术学院，浙江 杭州 310023)

按照《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》关于实现“以人为核心的城镇化”的要求，到2020年努力实现1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。在这其中，新生代农民工将成为城镇化的一个重要主体。国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》显示：新生代农民工逐渐成为农民工主体，总数为14 469.26万人，占全国农民工总量的50.5%。因此，如何促进数量庞大的新生代农民工实现市民化已经成为当前我国经济社会发展中一个迫切需要解决的问题。

积极促进新生代农民工职业教育机制的完善是提高该群体的就业质量和社会发展空间，从而实现市民化的重要通道。近年来，围绕新生代农民工职业教育问题已经出现了一些研究成果，主要集中于探讨内涵、分析必要性[1]，解释存在的障碍因素、总结实践中的经验及教训[2]等。在笔者看来，以上研究存在一个明显的不足，就是没有上升到社会治理机制的高度来思考、分析和解决问题。实际上，新生代农民工职业教育问题具有非常丰厚的“治理”意蕴和内涵。本研究拟从“共治”视角出发，分析我国新生代农民工职业教育机制存在的不足，思考走出困境的对策之路。

一、新生代农民工职业教育的“共治”视角

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”作为促进就业和改善民生的重要领域之一，新生代农民工职业教育也需要积极转换视角，实现治理体系和治理能力的现代化。

(一)共治是治理的核心要素

自二十世纪九十年代起，“治理”出现并被广泛应用于社会学、政治学以及管理学等诸多领域。从概念的发生学角度来看，“治理”(Governance)一词产生于对“统治”(Government)的扬弃，Government意味着“统治的思想与等级化的权力，垂直和自上而下的指挥关系，以及整齐划一的方式推行的意志”[3]。现代社会的全新性、多中心性、不确定性和模糊性对传统的“统治”提出了挑战，要求实现社会管理方式的创新，现代治理就是此种社会背景的产物。“治理是指为获得公共秩序而进行的各种活动，包括协商、合作、自上而下的管理和自下而上的认同。[4]”由此可见，治理是在自上而下的政府统治模式基础上实现的管理机制的创新，是一种更为高级的社会管理形态。与传统的“统治”不同，主体的变化已经成为现代“治理”的一个重要特征，具体表现为主体的多元化。治理主体从单一主体“一元之治”向多元主体参与的“多元共治”根本转变[5]。“共治”从理念上强调多主体参与和民主决策，从运作上强调各方的互动、协商、合作和回应[6]。“共治”的最终目标是求同存异、精准地解决问题、实现共同利益最大化。

(二)共治有助于找到新生代农民工职业教育的利益契合点

从内容上分析，新生代农民工职业教育包括使农民工掌握从事特定职业所应具有的专门知识和专业技术、技能，能够普遍提高农民工的文化素质，推进新生代农民工实现市民化。从中可以看出，新生代农民工职业教育是一个复杂的过程，各参与主体的利益，需要存在一个契合点，“共治”就承担起了这一功能。新生代农民工职业教育的主体包括政府(中央政府与地方政府)、企业、职业院校及新生代农民工本人，各主体之间在利益上既存在着许多共通之处，也出现了不少差异。比如，对于责任的负担、内容的安排、成本的分担存在着长期利益与短期利益的矛盾，但在提升新生代农民工素质方面存在着共同的利益诉求。新生代农民工职业教育中的共治视角，强调利益相关者(政府、企业、职业院校、新生代农民工)之间的良性循环[7]，在实现共同利益的基础上完成机制的提升。

(三)共治切中了解决新生代农民工职业教育问题的关键点

在职业教育中加强各相关利益群体的合作伙伴关系，推动职业教育项目的有效实施，满足经济发展与劳动力市场的需求，是现代职业教育发展的一个重要思想基础。比如，2012年5月，联合国教科文组织举行的第三届世界职业教育大会专门以“加强利益相关方对职业教育的参与”为议题加以探讨。新生代农民工职业教育存在的关键问题是机制的不完善，表现为各相关方的定位不明、动力不足和缺乏保障等。引入“共治”理念来解决该关键问题，首先需要识别新生代农民工职业教育的“共治”主体，其次是分析各相关主体的利益诉求、作用机制及其对目标实现的实际影响，最后通过“共治”来优化机制达到解决问题的目标。具体而言，政府要做好规划引导和资源整合，企业要深度参与职业教育，职业院校要深化职业教育的全方位改革，以此实现多元主体的有效衔接和良性互动，共同参与和推动新生代农民工职业教育工作[6]。

二、“共治”视角下新生代农民工职业教育机制的困境

社会科学中的机制是指按照一定的联系方式把事物的部分组织起来，使各个组成部分协调运行，从而发挥整体的作用。从“共治”视角进行分析，可以发现许多影响各主体之间协调互动和目标实现的障碍因素，使得新生代农民工职业教育机制的运作陷入困境。

(一)政府：统筹协调不够

从组织上看，相关政策制定机构和管理部门，既有国务院、也有人力资源和社会保障部、教育部、农业部等部委，此外，还包括全国妇联、团中央、中华全国总工会等其他团体。由于各层级组织之间的职责不清，经常会因为政出多门而导致新生代农民工职业教育管理出现“混乱”的局面。从运行上看，不少管理机构仍然采用原来的计划和垄断手段开展工作，下指标、搞摊派，很少真正引入社会服务运行机制和市场竞争机制。从新生代农民工职业教育内容的协调性来看，也存在着严重的缺失，突出表现在有关的政策文件中，对新生代农民工职业教育的准入条件、教育目标、教育实施的标准及规范的要求存在着明显的不一致。统筹协调不够导致参与的职业院校和新生代农民工无所适从，经常会出现重复教育的情况。

(二)新生代农民工：发展规划缺失

新生代农民工发展规划的缺失体现在两个方面。其一是新生代农民工对个人发展规划认识不足。在新生代农民工融入城市的过程中，职业规划起到了非常关键的作用。由于职业规划的缺失导致新生代农民工职业教育政策的制定和实施得不到最直接受益者的理解和认同，因此也很难收到良效。除了户籍、社保等外在客观因素之外，职业发展规划缺失是导致新生代农民工参与职业教育动力不足最重要的主观原因。其二是新生代农民工流动率高，职业发展连续性差。作为一个流动性很高的群体，新生代农民工先期进入的人力资本的积累链条经常被打断，新进入者又要从一个很低的起点进行人力资本积累，并且积累到一定程度后，又会面临回流或被挤走。如此周而复始，会陷入低水平重复的“陷阱”。如何搞好职业发展规划，使新生代农民工跳出人力资本积累低水平循环的“陷阱”，是目前新生代农民工职业教育制度设计中迫切需要解决的问题。

(三)企业：支持参与度不高

有研究者指出：“虽然我国现代职业教育已初具规模，但在人才培养质量、办学条件等方面仍问题频出，而企业参与路径不通畅是造成上述问题的关键所在。[8]”这一分析思路同样适用于新生代农民工职业教育问题。企业担心新生代农民工接受职业教育可能会带来两方面的负面后果：一是接受教育后新生代农民工的流失会造成企业现有员工的人心涣散；二是接受职业教育后可能会引致该新生代农民工本人以人力资本提高为由向企业提出更高的要求。这种担心导致企业缺乏支持的动力，但在我国新生代农民工流动性较高而制约手段又相对缺乏的条件下也是非常现实的。另外，参与新生代农民工职业教育所带来的经济付出是困扰企业的重要障碍，尤其是对中小企业和民营企业而言更是如此。参与职业教育要支付各种隐性和显性的成本，在没有优惠政策支持保障的前提下，企业的投入无法从政府部门或其他社会主体那里获得一定的弥补，多数情形下，支出的费用需要企业独立承担，这样的结果使企业不得不减少或者停止参与此项工作。

(四)职业院校：服务能力不强

职业院校的服务能力不强集中体现在两个方面。其一，院校职业教育与新生代农民工的实际需求脱节。目前，我国职业院校的专业建设、课程改革和教学组织管理模式与新生代农民工的需求还存在一定的差距。主要体现为教学内容缺乏实用性和针对性，与实际需求相脱节，“学非所用”“学非所需”的情况比较严重。其二是职业院校教育教学方式陈旧、效果不佳。在教育方法上，偏重理论讲解，忽视操作练习，实践与理论“两层皮”相互脱离的现象比较突出。教学上多采取传统课堂注入式教学，并没有开发出针对新生代农民工需求和身心特点的课程体系。教学方式的陈旧导致了职业教育的吸引力较弱、有效性不足，直接影响了新生代农民工接受职业教育和用人企业参与职业教育过程的积极性和主动性。如何有效增强吸引力和有效性，应成为我国职业院校服务能力提升必须认真解决的问题。

三、“共治”视角下新生代农民工职业教育机制的对策

“共治”的要求体现在治理主体的多元、治理理念的参与和民主、治理运作的互动、合作和回应。针对新生代农民工职业教育机制面对的困境，借鉴“共治”的要求，本研究提出需要从强化政府主导机制、健全新生代农民工响应机制、深化企业合作机制、提升职业院校互动机制等方面加以应对。

(一)强化政府主导机制

所谓政府主导，是指政府在社会事物或领域的运行中处于主导性地位，发挥着主要的并且是方向引导性的作用[9]。新生代农民工职业教育的“准公共产品”性质决定了政府在职业教育上必须有所作为，承担起自己的职能。政府是实现公共利益的主体，在我国只有政府最有公信、条件和能力去统领新生代农民工职业教育工作。对于这样一个复杂的系统工程而言，其牵涉多方利益、影响面大，无论从重要性还是复杂性上看，都需要政府在新生代农民工职业教育中发挥主导作用。

第一，健全新生代农民工职业教育管理体制。首先，建立专门的管理机构，由政府统一领导，负责全面管理新生代农民工职业教育工作；其次，健全组织协调体制，设立一个专门的、经常性的协调机构，配备专职工作人员，具体负责职业教育的组织、教育规划的制定、教材的选定、资金的管理使用等工作；再次，健全监督体制，除了已有的国家及社会监督外，还可以在新生代农民工职业教育管理部门中成立专门的监督小组，以严格的执法保障相关工作得以有效地实施[10]。第二，加强对新生代农民工职业教育的统筹。加强统筹具体包括三个方面：规划统筹要求将新生代农民工职业教育工作纳入到整个国家教育发展战略上来，纳入各级政府的日常工作议程，纳入当地经济和社会发展的总体规划之中；内容统筹体现在对新生代农民工在年龄、心理、家庭环境和所处社会背景分析的基础上，增强内容的针对性和有效性；资金统筹是统筹农业、教育、科技、人力资源、扶贫、工会、共青团等部门的专项资金，形成合力，发挥资金的最大效应。第三，做好新生代农民工职业教育的配套保障。新生代农民工职业教育的有效运转，离不开制度的保障。当前最为急迫的是需要制定相应的法律法规，使新生代农民工职业教育工作做到有法可依。同时，还需要出台一些具有可操作性的配套实施措施，使得接受职业教育的新生代农民工能够获得应有的经济收入和更多的市民化待遇[11]。从外部推动新生代农民工职业教育逐步走上制度化、规范化的轨道。

(二)健全新生代农民工响应机制

生命历程理论认为，个体的个人经历和性格特征对他在社会生活中如何做出选择有重大的影响[12]。新生代农民工自身是职业教育活动的直接受益主体和直接参与主体，能否发挥他们的主体作用将直接决定着能否取得预期的效果。因此，新生代农民工职业教育的关键点在于从增加内驱力方面着手健全新生代农民工的响应机制。

新生代农民工只要目标明确并付出足够的努力，即便外在环境没有大的改观，仍然可以完成市民化过程，实现在城市的立足和发展。反之，在新生代农民工职业发展过程中，缺少积极的认识或缺少职业规划就可能会陷入“贫困恶性循环”[13]。目前，为数不少的新生代农民工缺乏长远的、发展的眼光来发现职业教育的隐形效果。目前，一旦在工作学习中遇到一点困难就随意地放弃对职业教育的坚持。因此，要扭转新生代农民工认知上的偏差，需要有针对性地做好教育和宣传工作，增强新生代农民工的职业发展意识，从而提升其参加职业教育的兴趣和热情。就新生代农民工自身而言，要认清社会对劳动者技能和素质需求不断提高的发展趋势，主动自我规划、自我开发和自我提高，以获取市民化所需的知识和技能，增强自己的人力资本积累。

(三)深化企业合作机制

社会需要具备何种专业技能的劳动者，企业最有发言权，能否深化企业合作机制是新生代农民工职业教育成败的关键因素之一。在新生代农民工职业教育过程中，深化企业与政府、教育机构合作机制的关键点在于深化合作意识。在现实中，为数不少的企业不愿意参与新生代农民工职业教育合作，其根源在于并没有充分认识到作为一线技术工人的新生代农民工的重要性。其实，与其他高科技人才一样，从保持企业稳定发展和不断提高产品质量的目标来看，新生代农民工同样是不可或缺的宝贵资源。同时，新生代农民工有着巨大的开发潜力，他们技术水平和综合素质的提升是企业未来发展的后备力量，也是企业未来持续提升生产效率和市场竞争力的根本保障。

深化企业对新生代农民工职业教育合作机制的具体要求是：首先应根据市场对劳动者能力和素养的需求，参与甚至是部分主导培养方案的制定和教学课程改革；其次是为新生代农民工的职业实训提供场所、设备和指导教师；再次是企业为接受过职业教育的新生代农民工提供更多的工作机会。另外，符合条件的企业还可以直接办学，开展具有自身特色的新生代农民工职业教育。在此过程中，企业可以利用参与甚至是直接培养的机会优先挑选符合需求的学员，从而为自己的发展获取稳定、优质的人力资源。

(四)提升职业院校互动机制

在新生代农民工职业教育中，传统培养模式的有效性受到了空前的挑战，职业院校需要通过切实的转变来应对新生代农民工职业教育的新要求。具体而言，提升职业院校互动机制需要在课程模式和办学模式方面积极地加以完善。其一，根据新生代农民工的特点完成课程模式改革。普通职业教育的学生通过统一条件选拔而来，基本素养和能力水平差异不大。新生代农民工职业教育与传统的职业学校教育不同，其所针对的教育对象的能力、素养参差不齐，所以必须在考虑新生代农民工这一素质特点的基础上来设置职业教育课程。在课程模式上，通过职业分析，找出所针对职业的任务领域、具体任务以及所需能力，并标注能力级别，进而围绕这些任务编制模块课程[14]。“模块型”课程模式可以从新生代农民工职业教育的特点与规律出发，摆脱多年来职业教育一直沿用的传统课程模式，具有很强的针对性和实用性。其二，针对新生代农民工的需求创新办学方式。绝大多数新生代农民工难以腾出大量的时间和精力来专门接受职业教育，职业院校应该充分考虑他们学习时间不稳定、不充足的现实困难。通过以弹性学制和学分制为基础的“循环—菜单式”教育模式，满足新生代农民工多样化、灵活性的学习需求。

“职业教育治理现代化致力于整合社会职业教育大平台的资源，切实服务经济社会的需求和人民群众的需要”[15]。从当前社会现实来看，新生代农民工职业教育已经成为这个“大平台”的不可或缺的组成部分。同时，新生代农民工职业教育又是一项系统工程，所谓“整合”就是要充分发挥各主体的积极性，在“共治”理念指导下参与到农民工职业教育的治理过程中来，充分发挥各自的作用，以实现效益的最大化。基于“共治”视角的分析有助于人们从理论上更加清晰地把握新生代农民工职业教育的内在机理，从实践上找到行之有效的解决方案。