中国城市环境邻避风险的生成逻辑——基于案例嵌入的分析

邓集文，牛慧铭

（1.中南林业科技大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410004；2.中央民族大学 管理学院，北京 100081）

一、研究缘起：城市化进程中的环境邻避风险

人类目前正趋向于城市化的世界。城市化是伴随经济发展和社会变迁的一种发展进程。城市化程度的提高离不开城市的发展。城市被认为是人民的集合，其团结起来以在丰裕和繁荣中悠闲地共度更好的生活[1]。在城市化进程中，人口资源的高度聚集在带来显著集聚效应和规模效应的同时，也进一步加大了各类基础设施的负荷压力，逐步强化基础设施等城市公共物品的供给成为保障城市健康、持续发展的基本要求[2]。垃圾处理厂、污水处理厂、发电厂、变电站等基础设施在城市化进程中必不可少，但显著的负外部性使得此类设施建设受到邻近居民的强烈反对，环境邻避应运而生。

环境邻避是环境领域的邻避现象。“邻避”一词在一个国家的现代化和城市建设的过程中常常被媒体和学界广泛提及。社会中的邻避现象多是由于人们反对邻避设施的建设和运行而产生的。邻避设施是服务于广大地区民众或为特定的经济目标，但却对居民健康与生命财产造成威胁的设施，比如高速公路、地铁、磁悬浮、垃圾填埋场、变电站等设施。它们的存在以满足社会某种公共需求或实现特定的经济目标为目的，但是这些设施往往会产生负外部效益以及成本效益的非均衡性，这也是邻避设施的两大特性，即设施可能会造成环境污染、危害健康、影响社区形象等，但负外部影响将由设施附近的居民承担，城市的大多数人则享受着设施带来的公共利益。正是因为人们认识到了邻避设施的两大特性，人们面对这类设施时便会产生顾虑甚至反对意见，“邻避”现象随之出现。邻避（NIMBY,即Not In My Back Yard）,即不要在我家后院，也可以表述为地方上排斥的土地使用（Locally Unwanted Land Use）简称LULU。邻避现象是居民对邻避设施不满和反对情绪的直接体现。按照陶鹏、童星的观点，邻避是指一种设施其所产生的正面效益为全体社会成员所共享，但负外部效益却由附近民众来承担，当这些设施的影响达到一定程度或人们认知程度提升时会造成当地居民的抗拒心态（即邻避情结）和反对行为（即邻避冲突、邻避现象）[3]。

根据设施造成危害的程度和危害来源的不同，将邻避设施分为污染类（垃圾焚烧厂、排海设施、高速公路等）、风向集聚类（核电站、变电站、加油站等）、污名化类（精神病院、戒毒所等）和心理不悦类（殡仪馆、墓地等）。在四类邻避设施中，污名化类和心理不悦类邻避设施并不会造成直接的、实质性的危害，设施附近的居民对它们的不满主要是由心理作用和间接带来的经济损失造成的，因而它们带来的影响属于可控的小范围的影响。而污染类和风向集聚类邻避设施虽然发生危险的不确定性程度不同，但危险一旦发生就会对设施附近的居民造成实质性的甚至无法弥补的损害，会直接或间接的造成环境污染。面对邻避设施可能带来的以及已经造成的环境危害，设施附近的居民乃至整个城市的民众，不再一味看重设施能带来的利益，而是开始关注这些公共设施可能造成的环境问题，环境邻避也随之出现。

环境邻避的出现内蕴环境邻避风险。从时间维度来看，环境邻避风险存在于人们对可能或已经造成环境危害的邻避设施产生恐惧与不安心理、对政府决策失去信任至潜在的威胁和不满变成实际冲突事件之间的这一个阶段，而一旦邻避风险演化成邻避冲突或群体性事件，就会进一步引发社会危机。因此，环境邻避风险是指环境邻避设施带来社会危机发生及造成损害的可能性。环境邻避设施的负外部性和成本收益的非均衡性是环境邻避风险产生的重要前提[4]。环境邻避风险分为三类，即实在风险、感知风险和社会风险。实在风险即邻避设施本身存在的风险，是指在邻避设施的建设和运营过程中会产生的各种污染和造成损害的可能性。感知风险或风险感知是指由于实在风险的生产和分配，导致设施附近的居民主观感知到的风险[5]。社会风险是实在风险和感知风险进一步演化形成的风险。在环境邻避风险的演化中，实在风险是起点，是客观存在的风险；感知风险是在实在风险的基础上形成的，是一种主观的风险认知；社会风险是在实在风险和感知风险的共同影响下形成的，社会风险如果不能得到有效、及时的缓解和治理，就会随时间的推移逐渐加剧，直至环境邻避冲突发生，社会危机出现。

环境邻避风险是城市化进程中不可避免的问题，是制约社会稳定的重要因素，一旦得不到有效的治理就可能引起社会危机，对社会秩序和稳定造成威胁和损害。现阶段城市化已然成为我国社会发展的主流模式[6]，必须将有效化解环境邻避风险作为一项现实而紧要的课题。“我们要理解我们被置入其中的生活那包围着我们的现实的特性”[7]，并寻求解决现实问题的有效途径。这就需要对城市化进程中的环境邻避风险进行系统而深入的研究，以推动理论发展和提供实践指导、政策建议。

二、研究综述：国内外相关文献的梳理

国内对邻避问题的研究起步较晚。20世纪90年代，国内学者没有明确使用“邻避”一词，但实际上已对邻避问题进行了研究，林巍等对公共设施选址中环境冲突的探讨就是明证。何艳玲最早明确使用“邻避”一词（2006）。学者们接着对邻避冲突的界定、特征、成因和对策展开了全面的研究（乔艳洁，2007；张向和等，2010；张乐等，2013；黄振威，2014；马奔等，2015；吴涛等，2016）。学者们也关注邻避风险。严格意义上邻避风险研究始于2010年。相比而言，国内对邻避（环境邻避）风险的研究较少，但还是有一些。（1）概念界定。侯光辉、王元地对重大工程项目引发的社会稳定风险给出的定义包含邻避（环境邻避）风险的界定（2015）。杨雪锋、章天成明确将邻避风险界定为发生邻避行为及其负面后果的可能性（2016）。（2）类型划分。①二分法：环境设施本身的风险和选址决策的风险（杨雪锋、章天成，2016）。②三分法：实在风险、感知风险和社会稳定风险（侯光辉、王元地，2015）。（3）成因探析。①技术论。认为邻避风险源于现代科技的发展，或源于设施自身的技术属性，或源于技术理性的膨胀和技术主体的责任疏失（郭巍青、陈晓运，2011；王佃利、王庆歌，2015；董军、甄桂，2015）。②利益冲突论。认为利益冲突导致邻避风险的发生（王凯民、檀榕基，2014）。③风险认知论。认为风险认知是邻避风险的重要成因（王锋等，2014；李小敏、胡象明，2015；刘智勇等，2016）。（4）治理探索。①包容性治理方面的研究。张飞等以多主体包容性为视角研究邻避效应全过程的风险规避（2013），王瑶以包容性治理为视角研究邻避冲突治理的优化（2016）。有些研究涉及包容性增长、包容性原则、体制包容性、包容开放等（赵志勇、朱礼华，2013；李玉娟，2014；肖悦，2016；卢文刚、黎舒菡，2016）。②协同治理方面的研究。这是包容性治理的相关研究，包括研究邻避风险或邻避冲突协同治理（杨志军，2012；谭爽、胡象明，2014；高军波等，2016）、协商治理（崔晶，2013；吴翠丽，2014；杜健勋，2016）、协作治理（陈宝胜，2012；胡燕等，2013；王立剑，2015）、多中心治理（梁新，2014）、合作治理（杭正芳，2014；滕亚为、康勇，2015；孙旭友，2016）。③其他治理方面的研究。陶鹏、童星把风险理性培育机制、第三部门引入机制作为邻避风险治理的重要机制（2010）。彭皓玥提出重塑公众生态信任心理以降低邻避风险（2016）。赵定东、谢攀科着眼于利益规避讨论邻避风险治理（2016）。王佃利、王庆歌、韩婷从分配正义视角探寻邻避风险的化解思路（2017）。

国外对邻避问题的研究始于20世纪70年代末。1977年O’Hare首次将“邻避”（NIMBY）概念引入学界。国外对邻避项目社会风险的研究兴起于20世纪80年代，最初属于城市规划学的分支，后来逐渐延伸至项目管理、社会管理和公共治理领域。20世纪90年代，国外学者扩展对邻避（环境邻避）风险的研究。（1）社会心理视角。Kraft和Clary认为，缺乏风险信息、对风险持狭隘和地方观念等是导致邻避效应的心理原因（1991）。Kogers认为，邻避设施的风险使当地居民出现恐惧心理（1998）。Thornton和KnoX 对个体心理蕴含的邻避风险进行过调查研究（2002）。Wolsink认为，开放包容的协同性规划有助于较大限度地减少公众对邻避设施的偏见（2007）。（2）风险认知视角。Horst认同居民反对邻避设施的风险认知水平与设施选址距离有关的结论（2007）。Hank、Carlol和Matthew从风险认知的分歧、变化来分析邻避风险治理（2009）。（3）风险沟通视角。Kasperson的研究表明，风险沟通是化解邻避风险的重要变量（1986）。Hara在研究邻避风险中强调加强沟通的重要性（1992）。Wolsink指出，实现包容和协作需要通过沟通达成共识（2000）。Tuler和Kasperson通过案例说明，风险沟通是邻避风险治理的有效路径（2014）。（4）公众参与视角。Dorshimer解释公民全过程的参与对邻避风险治理的重要推动作用（1996）。Ibitayo和Pjawka的研究结论是，公共设施选址成功依赖于设施周边居民的参与（2000）。Wright认为，解决邻避冲突需要转变公民参与的理念及实践模式（2011）。Drummond提出尊重、包容公民参与意愿（2014）。

综上，国内外学者对邻避风险、环境邻避风险作了较为深入的探讨。国内研究呈现跨学科、多维融合的趋势。国外的研究视角较为多样，研究内容较为全面，研究范围较为广泛。他们的研究给我们以启发，为我们的研究提供了基础。当然，国内现有研究还存在一些不足，如研究视角不够多元、研究内容不够深入、研究对象不够明确等，这为我们的研究提供了创新空间。

三、案例回顾：两起城市环境邻避事件的演化过程

进入21世纪以来，为了更好地满足人民的需要并推动社会经济的发展，多样化的服务设施进入了人们的生活。与此同时，邻避风险也随之产生。尤其是近十年来随着中国经济的发展和城市化进程的加快，城市环境邻避风险日益凸显，由此引发的城市环境邻避事件数量呈增长趋势。比如多地发生的PX（芳烃）事件、广州番禹垃圾焚烧事件、浙江余杭中泰垃圾焚烧项目事件、北京铁路南站事件、四川什邡钼铜项目事件以及江苏启东事件等。本文以广东茂名PX事件和浙江余杭中泰垃圾焚烧项目事件为案例，结合这两个典型案例分析中国城市环境邻避风险的生成逻辑。案例嵌入分析之前简要回顾两起城市环境邻避事件的演化过程。

案例一：广东省茂名PX事件

2014年3月30日，广东省茂名市一些民众因反对政府在茂名建设PX项目的决策，选择在茂名市委门口聚集表示对该项目的不满，由200多人增加至上千人进行游行示威，集体抗议PX项目规划，最终演化成为了“打砸烧”的群体性事件。事件具体情况如下。

第一阶段：茂名是华南地区最大的石油化工城，早在2012年茂名的芳烃项目就已经获得了国家发改委的批准，并且被列入了国家“十二五”规划。这一项目将有利于茂名冲击“世界级石化基地”的目标，而且对于中国这样一个化纤品生产和出口大国而言，PX项目能够为我国在聚酯工业的发展中打破PX产量不足、过于依赖进口的瓶颈做出重要贡献。但是，长期以来茂名市居民深受各种化工项目所带来的污染的负面影响，因而对工业发展所带来的环境问题非常敏感，再加上受前几年厦门、大连、宁波等地的PX事件的影响，茂名市政府很早就意识到了PX项目可能会面临的阻力，因而在项目正式开展之前就开始做大量工作旨在预防冲突，提高民众的接受度，使项目能够顺利开展。先是政府领导去九江学习其推广PX项目的经验，然后组织座谈会向与会者透露茂名将建设PX项目的消息，之后便开展更为频繁的宣传和科普工作，比如通过《茂名日报》发表一系列有关PX项目以及石化等方面的文章、制作宣传手册并向民众传播科普知识，希望民众能够正确认识PX项目。

第二阶段：随后，政府要求学生和一些部门工作人员签订不参与任何反对芳烃项目的“承诺书”，并表示如果不签承诺书将会影响学业或工作，政府的这一举动激化了民众与决策者之间的矛盾；在3月27日开展的PX项目推广会上，政府面对民众对项目的质疑并没有给出正面的解答，甚至限定提问题的数量，政府这种强硬的态度使其与关心PX项目的民众进行交流沟通的绝佳机会失之交臂[8]。最终，政府的这些行为将民众推向了自己的对立面。3月29日，市民通过微信等网络工具组织次日的游行，确定了游行的时间和地点。3月30日早上8点，在茂名市委的正门聚集了二百名左右的市民，他们拉着“PX滚出茂名”等横幅以表达对项目的不满和反对，并且在一些路段慢行以示反对，此时民众采取的是还是比较和缓理性的表达方式。随着时间的推移，聚集的市民越来越多，增加到了上千人，到了下午市民们进行游行示威，呼声高涨，场面也逐渐失控，一些参与者情绪过于激动，出现了非法拦截车辆，纵火焚烧公共设施甚至与警察发生冲突的状况。面对下午和晚上的混乱局面，公安机关迅速采取了行动，有效地控制住了局面。

第三阶段：4月3日，茂名市政府就3月30日的PX事件召开新闻发布会，对在3月30日借反对PX项目寻衅滋事、扰乱社会秩序的参与者进行了处罚，并就该事件向市民道歉。茂名市副市长梁罗跃表示不会违背民意，将不会建设PX项目。

案例二：浙江余杭中泰垃圾焚烧项目事件

余杭中泰垃圾焚烧项目事件是2014年继“茂名PX事件”后发生的又一起非常典型的城市环境邻避事件。这一事件造成了极其恶劣的影响，影响社会稳定，严重扰乱了社会秩序，由于规模较大，局面非常混乱，直到事件爆发第二天的凌晨才得以平息。事件具体情况如下。

第一阶段：2014年4月，浙江余杭中泰的市民们陆续得知了政府将在中泰乡原九峰矿区建设垃圾焚烧厂的规划。部分市民出于对垃圾焚烧所释放的有毒物质和烟尘将会带来空气污染以及水污染的担心，于4月24日组织了一场2万多市民参与的签字活动，以示对该项目的反对，还有50多位市民对之前杭州市规划局公示的《杭州市卫生专业规划修编（2008—2020年）修改完善稿》提出举行听证会的申请。另外，一些环保主义者也对此次的项目提出了质疑。但是，无论是杭州市规划局、环保局还是负责该项目的九峰公司都未对市民的反对声音和环保主义者的质疑做出正面回应，仅仅是通过新闻媒体解释了这一项目建设的必要性和技术方面的支持，显然这种解释并不能消除人们的顾虑。

第二阶段：从4月份人们得知了垃圾焚烧项目后，小规模的聚集和游行活动就时有发生，但市民们表现的比较理性，采取和缓的方式表达自己对政府此次决策的不满，并未与相关的执法办事人员发生冲突。5月7日，有村民发现载有测量仪器的车辆进入了矿区，于是“垃圾焚烧厂秘密开工”这样的消息便在人群中传开。从这一天开始，九峰矿区附近便开始出现较大规模的集聚和游行示威活动。5月9日，余杭区区委、区政府经过杭州市政府批准，发布了《关于九峰环境能源项目》的通知，表示“在没有履行完法定程序和获得市民支持认可的情况下一定不开工，目前将会停止一切与项目有关的活动，会充分保障人民群众的知情权和参与权”，但是为时已晚。5月10日，大规模地游行示威活动还是出现了。民众的聚集规模达到上千人，随着聚集群众的增多，人们的情绪也更加激动，部分群众甚至做出围堵高速公路、砸毁车辆、殴打执法人员等暴力行为。这种混乱的局面一直持续到5月11日凌晨，在政府等部门的紧急处理下才得以平息。

第三阶段：该项目在此次事件后以暂时停工告终。据了解，自2014年以后，由于杭州的原有的垃圾处理设施的确已经超负荷运行，需要新的垃圾处理设施来分担，经过领导干部们广泛地开展各项工作，主动听取和回应群众意见并给予群众合理的补偿，最终垃圾焚烧厂得以在原地址成功建设，垃圾焚烧发电项目也有望开展。

四、案例嵌入：中国城市环境邻避风险的生成逻辑考察

广东茂名PX事件和浙江余杭中泰垃圾焚烧项目事件的演化过程很大程度上折射出中国城市环境邻避风险是如何产生的、怎么演化的。这使得嵌入或结合案例考察中国城市环境邻避风险的生成逻辑具有可行性。案例嵌入分析是“探索难以从所处情景中分离出来的现象时所采用的研究方法”[9]。它的目的是要提供一幅相关问题的精细的图片，捕捉那些逃过统计工作者眼睛的细节和微妙之处。它能帮助我们深入到情景内部[10]。下面基于案例嵌入对中国城市环境邻避风险的生成逻辑做一番深度考察和表达。

（一）邻避设施存在的实在风险加剧感知风险

虽然政府决定提供相关设施是以实现某种公共利益为出发点和落脚点的，这些设施也能为一个地区提供相应的公共服务，但我们不得不承认一些邻避设施无论是从内涵和类型来看还是从实际影响来看，的确具有一定的负外部性，尽管不同的邻避设施其所产生的负面影响的程度有所不同。以余杭中泰事件为例。浙江余杭拟建垃圾焚烧厂，这在很大程度上能缓解原有的垃圾处理厂的超负荷运行的压力，有利于解决杭州市的垃圾处理问题，能够为城市居民提供公共服务，带来许多便利。但是垃圾焚烧同样也会产生大量烟尘以及二噁英等有害物质，会对附近的空气和水造成一定程度的污染，尤其是如果项目设施不完善，相关的排放设施不够先进还会导致污染物排放超标，直接威胁人们的健康和环境安全；如果设施建在农村附近，还会影响农作物的生长，造成严重的经济损失，所以市民们反对这一项目也是情理之中的事。大家都不愿意成为这种所谓的“少部分牺牲者”，长期遭受邻避设施所带来的负面影响。邻避设施自身的特征是实在风险的来源，同时也会加剧民众的风险感知，它是导致环境邻避风险存在的客观因素。

另一方面，政府在促进地方经济发展的过程中，会推动该地区利益结构的重组，社会利益会更加多元化；在此过程中人们的利益意识增强，会更加关注自身利益，寻找表达自身利益诉求的有效渠道[11]。我们会发现邻避设施的公共性是不完整的，大多数人主要是在享受着设施带来的公共利益，但设施通常会对少部分人群带来负外部性影响；当公共设施的建设威胁到部分人的利益或有一部分人担心自己的利益会受到损害，认为自己成了邻避设施负面效应的“买单者”时，他们便会对邻避项目的建设和运营产生不满、抵触，进而会考虑采取行动反抗这种成本效益的非均衡性，以维护自身的利益，感知风险和社会风险逐渐产生。

（二）政府回应力和公信力不足激化矛盾

治理理论强调政府必须具有回应性，这是建设服务型政府的必然要求。显然，我国政府在回应民众的诉求方面还有很大的完善空间。采取传统决策方式的政府往往是在“代民做主”而非“为民做主”，从项目的规划、选址到建设，整个决策程序都缺乏民众的参与。面对受设施影响的民众的质疑和担忧，政府没能及时有效地回应，亦没有认真听取群众的意见和诉求，甚至采取强硬的措施堵塞公众参与的渠道，这种方式导致了政府决策的封闭性，违背了民主决策的基本原则。茂名市政府以影响升学为筹码要求学生签订“承诺书”的行为严重背离了为人民服务的初衷，不符合民主政治的原则。尤其是关于邻避设施的选址方面的决策，邻避设施往往按照“最小抵抗路径原则”被建在一些弱势群体的聚集地，这种选址方式缺乏科学性和合理性，不符合国家“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。再加上民众意见表达不充分，决策缺乏群众认可与支持，导致反对建设的呼声高涨。风险出现后如果政府没能及时采取有效措施，而只是运用镇压方式来应对，不仅无法很好地预防和缓解邻避风险，还很可能会扩大风险以及邻避冲突所造成的负面影响。纵观我国的多起类似事件，实际上在环境邻避风险存在期间，民众采取的仅仅是聚集、签字、静坐、慢行等比较平和的方式，希望决策者能听听他们的声音，进行有效的沟通，然而事与愿违。比如在余杭中泰垃圾焚烧项目一事上，面对群众的联名反对和听证申请以及小型的聚集，政府及相关单位并没有采取措施与群众进行沟通协商，而是一意孤行借推广会再次进行“科普”，甚至在会上要求与会者只能提出三个问题。这种做法激化了矛盾，导致社会风险进一步扩大，最终演化成真正的社会危机。

改革开放以来，我国基层政府往往以推动当地经济的发展作为其主要任务，GDP成为考核地方政府政绩的主要标准。基于外部成本内部化的经济学分析，当邻避设施不会给附近居民造成不可弥补的损害，更多的是造成了居民心理上的抗拒时，只要邻避设施的决策者和建设者对设施周边的居民进行合理的补偿以弥补其面对的负外部效益，那么一些合理选址的项目就能比较顺利的建设和运行[12]。当前基层政府虽然是公共服务的直接提供者，但是权力有限，对公共服务职能重视不足，对邻避项目缺乏合理的补偿机制，无法很好地满足人们的公共需求，减弱了民众对基层政府的信任，造成了社会结构的紧张。结合余杭中泰事件和茂名PX事件，我们可以发现政府公信力的缺失还来自于利益冲突。“政府机构有其自身利益”[13]，这使得政府有时候背离公共利益。透视以上两起事件，我们不难发现这两个项目都有较大的经济利益，能为负责该项目的企业带来利润，同时，这两个项目都能为当地政府创造良好的政绩。而对于项目选址地附近的居民而言，他们要面对的是项目可能对他们的生存环境和生命健康带来的威胁和损害，而且得不到合理的补偿。再加上政府信息不够公开，尤其是有关邻避设施的环评报告缺失或不公开，民众无法及时地知晓政府的相关决策和与项目有关的信息，各种社会媒介的舆论和民间传言有时又会误导民众，导致民众对政府产生质疑，使政府最终陷入“塔西佗”陷阱。

（三）公民意识的增强提升风险感知程度

随着经济社会的发展，民众认知能力日益提高，表达利益诉求的意识日益增强。特别是在党的十八大后，中央颁布实施了一系列深得民众认可和支持的政策，增强了公众对社会发展的信心，提高了公民参与公共生活的积极性和热情。当前我国民众的自觉意识增强了，权利与责任意识也得到了进一步的强化，他们更加关注公共事务并要求参与政治，特别是更愿意参加到与切身利益密切相关的公共事务中去。民众因为邻避设施的选址、项目规划、建设和运行乃至对其的抗议等活动事关其切身利益，因而要求参与和监督项目的全过程，他们不仅有参与的动力，也有参与的能力[11]。另一方面，随着我国各地环境问题的凸现以及国家对绿色发展的积极倡导，公众的环境保护意识显著提升，对于邻避项目可能带来或已经带来的环境污染十分敏感，对其带来的污染的容忍度与十年前相比明显下降。人们的观念已经发生较大转变，对环境问题比较重视，不会再一味地以环境为代价谋求经济的发展。在茂名PX事件中，由于茂名原本就是一座重工业城市，长期以来石油化工业的存在已经使这座城市空气中弥漫着一些刺鼻的味道，空气污染严重，所以市民对于PX项目可能带来的污染会更加敏感。同样，在余杭中泰事件中，环保人士的加入以及他们对该项目可能带来的污染所提出的质疑反映了人们的对环境安全问题的重视。受政府、媒体、专家等对邻避设施相关行为的影响，在面对环境邻避的实在风险时，人们的风险感知程度越高，选择对抗行为的倾向就会越高[14]。

透过以上的两个案例，我们知道环境邻避设施会促使附近可能受到负面影响的群众团结起来形成一个具有高动员性的群体，他们会积极地维护自身的权益，要求召开听证会，希望能与政府平等的沟通协商，参与到项目的规划和建设中去。而当他们的利益表达渠道不畅通、话语权被剥夺、无法参与有效沟通时，感知风险就会进一步演变为社会风险，人们通过体制外的手段维权的可能性就会大大提升，会对社会秩序构成威胁。

（四）网络媒体介入进一步加剧社会风险

进入21世纪以来，网络媒体逐渐成为人们传递信息和制造舆论的重要平台。网络媒体是继报纸、广播、电视三大传统媒体之后的“第四种媒体”。与传统媒体相比，网络媒体具有其独特性，即信息传播时效性强；传播信息数量庞大，为普通民众提供了一个探究事实真相的平台；网络媒体的互动性强，与传统媒体只能采取单向的信息传播方式不同，网络媒体能够实现多向的信息交流与互动；信息具有可选择性， 受众可以根据自己的偏好选择所需要的信息内容，而不是被动的接受所有的信息。网络媒体的信息可选择性特点在环境邻避风险上体现得十分明显，民众面对各种关于环境邻避项目的信息，往往更容易注意到设施负面的信息，比如设施将可能带来的环境污染、设施建设不合规等，加剧了民众对设施的反感。当关于环境邻避项目建设的信息在微博、微信、贴吧等网络媒体平台公布后，网民会针对项目提出各种讨论，质疑声也会更多，尤其是网络信息是否真实往往很难辨别，受影响的民众在看到相关信息后更容易产生恐惧和抵抗心理，加之政府回应力不足，对网络舆论监管力度较弱，线上与民众沟通较少，因而容易形成关于环境邻避项目的比较负面的舆论氛围，人们进行抵抗的倾向会增强，进一步加剧社会风险。

再者，在互联网时代，人们更倾向于通过网络平台来传达信息和进行沟通交流，这种方式往往具有隐蔽性，事前难以察觉。当可能受到环境邻避设施负外部性影响的民众通过网络在线上组织开展活动时，政府基本上是无法提前知晓的，这就加剧了政府风险治理的难度，推动了风险向危机的演进过程。如在茂名PX事件中，民众通过微信组织次日的游行活动，政府并没有提前获得相关信息，风险防控的难度大大增加。

五、余论：基于生成逻辑的治理逻辑

“当环境现象引起冲突时，它们很少被看作是唯一的原因。往往有太多的其他各种各样的因素参与其中”[15]中国城市环境邻避风险的生成与邻避设施的两大特征密切相关，同时又受到中国当前的政府决策体制和公民权利意识的影响，具有鲜明的时代特征。目前，中国正处于经济转型和体制转轨的“双转”时期，社会利益日益多元，社会矛盾、冲突增多，利益诉求的表达渠道不畅通，而公民意识的觉醒，人们要求更多的政治参与和更多途径来反映问题和表达利益要求，加之邻避设施的负外部性、非公平的利益分配的特点，决定了在城市化进程中环境邻避风险的出现是不可避免的。中国城市环境邻避风险的生成具有自身的逻辑。基于案例嵌入分析发现，中国城市环境邻避风险的生成逻辑是邻避设施存在的实在风险加剧感知风险，政府回应力和公信力不足激化矛盾，公民意识的增强提升风险感知程度，网络媒体介入进一步加剧社会风险。

从生成逻辑看，环境邻避风险是中国城市发展必须直面的现实问题、挑战。环境邻避风险一旦得不到及时有效地解决，就会影响社会秩序的稳定，不利于社会的发展，破坏政府与民众的关系，造成恶劣的社会影响。问题需要解决，挑战不容回避。“政治不只是有关胜和败者，也事关问题的解决。”[16]这就需要基于生成逻辑寻求中国城市环境邻避风险治理逻辑的恰当表达。治理逻辑是问题解决的逻辑，它以生成逻辑为基础，这样才能做到有的放矢。鉴于此，要完善信息公开制度，拓宽信息公开渠道，并开设留言板让民众能够畅所欲言，便于及时收集民意、评估民众对邻避设施规划的接受程度；畅通公众参与途径，充分吸纳公众的建议和意见[17]；建立政府与其他利益主体的平等互动机制；提高民众理性参与能力，促进民众积极与政府和项目单位进行沟通；推动社会组织参与治理，发挥第三方的协调作用；规范网络媒体的表达权，有效发挥政治沟通的作用。探寻以上对策体现的治理逻辑是考察中国城市环境邻避风险生成逻辑的意义所在。