构建科学有效的精准扶贫工作机制——对江西省安远县创新扶贫工作机制的调研

_中央党校扶贫工作领导小组调研组

随着我国精准扶贫、精准脱贫战略的深入实施，扶贫工作进入了啃“硬骨头”、攻坚拔寨的冲刺期。适应新的形势和要求，进一步找准脱贫攻坚的路子、构建好的体制机制，成为摆在各级党委和政府面前的重要课题。2015年年初，江西省安远县开始探索新的扶贫工作模式，构建以“政府+农户”“产业+农户”“市场+农户”“农户+农户”为主要形式的扶贫工作联结机制。从2015年10月开始，把全县贫困人口，按照致贫原因、贫困程度、人员类别的不同，全方位分层次纳入到不同的扶贫工作联结当中，实施精准持续帮扶，取得了良好成效。

一、创新扶贫工作机制的动因

中央“精准扶贫”的政策引导。从20世纪80年代中期开始，我国扶贫开发取得了举世公认的辉煌成就，但是，长期以来贫困人口底数不清、贫困情况不明、政策针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题仍然较为突出。为此，习近平总书记在2012年年底考察河北阜平时指出，扶贫工作不要用“手榴弹炸跳蚤”，2013年10月他在考察湖南湘西时提出了“精准扶贫”的概念。在贵州习近平总书记又讲了六个精准，“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，进一步丰富了“精准扶贫”的内涵。精准扶贫是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点，找准精准扶贫的路子、构建有效的扶贫工作机制是地方党委和政府贯彻落实中央精准扶贫政策的首要课题。

政府“为民谋福”的善治要求。政府善治是政府治理能力所要达到的较高境界，是指政府把发展民生幸福作为基本理念和价值追求，通过高效率的行政行为实现公共利益的最大化。对于正致力于国家治理体系和治理能力现代化的当代中国来说，政府建设的主要任务就是要改革传统的以高度集权、党政不分为特征的行政模式，打造以服务、责任、有限、效能、节约等为特征的善治政府。在脱贫攻坚事业中，政府善治体现为紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”这一核心要求，建立瞄准贫困户的帮扶机制，在关照多数人利益的同时，更加注重社会弱势群体与贫困群体的利益，全面推进精准扶贫落实到村到户到人。

利用“市场之手”的有效选择。实施精准扶贫脱贫战略，构建长远可持续性的扶贫行动体系，除了发挥好“政府之手”的主导作用，同时也要用好“市场之手”，在政府、市场和贫困人群之间建立起联动型关系。在扶贫资源利用方面引入市场机制，有利于激发市场活力，形成扶贫开发合力，推动扶贫资源配置实现效益最大化和效率最优化。把扶贫项目与企业项目、援助项目等结合起来，既可以动员更大范围内的社会资金参与扶贫，还可以通过市场运作，提高扶贫资金的附加值。把贫困人群组织起来纳入市场主体进行历练，有利于强化他们的竞争意识，提高他们运用市场手段脱贫致富的能力，变“授人以鱼”为“授之以渔”。

实现“公平帮扶”的群众诉求。对贫困对象识别和帮扶过程的公平公正，是精准扶贫、精准脱贫战略得以实施的重要保障。如何精准识别和帮扶贫困对象？如何做到应扶尽扶、精准无误？如何破解“乡村扶贫资源分配中的精英俘获”难题？如何破除农村熟人社会中“平均主义”的痼疾？如何在扶贫过程中增强群众的公平认同感？这些都是我们在当前精准扶贫实践中需要深入思考的问题。关注扶贫过程中群众的真实心理和诉求，建立科学有效的公平公正帮扶机制，从制度公平、管理公平、服务公平的角度对贫困人口实施精准识别、精准帮扶、精准管理，让基层群众在扶贫过程中有更多的知情权、选择权、参与权和监督权，是巩固扶贫成果、形成长效脱贫的可行之道。

二、主要做法与成效

江西省安远县正是基于以上对做好精准扶贫工作的思考，努力把握政府、产业、市场、农户等主体在扶贫脱贫中的作用和他们相互间的关系，构建扶贫工作新型联结机制，不断增强“精准扶贫、精准脱贫”的针对性和有效性。

“政府+农户”，构建直通型帮扶联结。一是开展党员干部挂钩帮扶。按照“县领导挂乡包村、乡镇领导挂村包户、县直单位帮村帮户”的方法，实现了单位帮扶贫困村、干部帮扶贫困户的全覆盖。二是加强公共服务基础建设。把完善公共服务体系作为脱贫致富的重要支撑，大力推进乡村道路、中小学校、卫生院、敬老院、文化活动室、农村电网等基础设施建设，促进基础设施服务向农村延伸、向贫困村覆盖。三是加大教育医疗补贴。对贫困户子女从学前教育至高中毕业实施全程全覆盖资助，一次性给予考上大学的贫困生6000元／人的扶助金，确保不出现因贫辍学现象。在已有的新农合、大病保险、医疗补充保险、医疗救助的基础上，增加政府“再次补偿”，为贫困户筑起“五道医疗保障线”。四是开发公益性岗位安置贫困人口。设立了公共卫生保洁员、乡村公路养护员、林区护林防火员、农家书屋管理员、养老机构服务员等公益性岗位安置贫困人口，实现了稳定脱贫。五是实施困难家庭兜底保障。把农村低保标准与农村贫困线标准“两线合一”，按照每人每月270元的标准，将完全或部分丧失劳动能力，无法通过生产扶持、就业发展、搬迁安置和其他措施脱贫的贫困家庭全部纳入低保兜底范围，做到应保尽保。

“产业+农户”，构建增溢型帮扶联结。一是发展特色产业惠及农户。制定“政策推动、能人带动、品牌拉动”实施办法，以脐橙果业、乡村旅游、土鸡养殖、烟叶种植为主导，从政策、资金、技术上给予扶持，通过发展特色产业增加农户的收益。二是壮大龙头企业带动农户。结合本地特色资源和产业现状，重点培育电子信息、矿产品深加工、农产品加工、清洁能源、旅游产业五大产业集群，通过做强做大龙头企业带动贫困农户脱贫致富。三是实施扶贫项目补贴农户。建立资金整合机制，设立精准扶贫专项基金，通过实施光伏扶贫、土地流转分红、规模化种养补贴等，按照项目扶持和效益扶持“双到户”的原则，重点向扶贫村和贫困户倾斜。

“市场+农户”，构建辐射型帮扶联结。一是发展农业合作组织，“抱团取暖”。为了节约交易成本，减少和避免市场与自然灾害带来的风险，通过发展壮大农业合作组织寻求规模效益，提高分散农户在市场竞争中的主体地位。扶持种养大户、营销能手牵头创办农民专业合作社，鼓励龙头企业联合农户创办合作社，通过以强带弱、弱弱组合等方式，激发农民主体活力，引导他们走联合协作的道路，变单纯农产品种养、收购为生产、加工、销售一体化经营。二是打造商业服务平台，“造船出海”。注册建立农村电商网站平台，扶持完善农村便利点、乡镇物流配送代办点等，培养农村电子商务实用人才，发展电子商务产业市场，让贫困户搭乘农村电商平台获得更多收益。三是开展金融信贷扶贫，“借鸡下蛋”。结合农业产业发展的实际情况，做强做优小额农贷、联保贷款、信用共同体贷款、下岗再就业贷款、林权抵押贷款等信贷品牌。鼓励农户依靠贷款资金自主发展特色产业，加快贫困户脱贫致富的步伐。利用合作社将贷款资金集中进行项目投资，政府提供增信担保和贷款全额贴息，合作社、项目方和银行签订三方协议，所有资金封闭运行，确保贫困农户从中分红受益。

“农户+农户”，构建链条型帮扶联结。一是“手拉手”，以强带弱。在贫困村所在乡镇党委的统一领导下，采取“一对一、一帮多”的方法，建立富裕村带头人与贫困村贫困户的结对帮扶机制。由富裕村致富能人、农业产业业主等，采取巡回指导、集中会商等方式，帮助贫困村理清思路、找准定位、确定项目，带动所结对的贫困户增强脱贫信心、解决实际困难、发展产业。二是“心连心”，弱弱联合。根据贫困对象情况不同，对贫困户进行分类帮扶，形成弱弱联合抱团变强的效果。对有劳动能力的贫困对象，以发展产业为主，加大就业技能和实用技术培训，加强就业信息服务，并组织协调金融机构，推出适合贫困户信贷需求的服务。对残疾人贫困家庭、无能力脱贫家庭，采取政府购买公益性岗位的办法给予用人单位公益性岗位补贴。对低保户和五保户，以干部联系为主，重在帮助落实各项兜底保障政策。三是“背靠背”，公正评议。在每个村设立“群众议事会”，议事会成员由本村的正式党员担任，委员从本村退休老党员、离任村干部、村民代表、党代表、人大代表以及公益事业热心人士等群体中选配。在识别贫困户、农村集体财务收支、土地承包流转、最低生活保障费发放等事关农民群众切身利益的重大事项中，充分发挥群众议事会的作用，动员群众评议群众，把矛盾交由群众解决，搭建融公开、监督、互动、教育“四位一体”的平台，不仅促进了扶贫脱贫工作的公开公平公正，还为密切党群干群关系起到了很好的助推作用。

三、启示与建议

政府帮扶要注重职能转型，变“独角戏”为“大合唱”。改革开放初期，我国农村整体处于贫困状态，政府全权主导扶贫开发，包办了在扶贫开发过程中的一切流程和事务。随着我国扶贫开发向脱贫攻坚进程的过渡，贫困人口不断减少，贫困任务越来越艰巨，粗放式扶贫面临着贫困治理有限能力的困境，迫切需要推进脱贫攻坚进程中的政府职能转型。一是要当好扶贫工作的协调者。整合各种社会力量介入扶贫领域，改变过去大包大揽的做法，变“政府扶贫”为“社会扶贫”。加强政策、规划、资金、项目之间的协调，提高整体扶贫效率，解决政府帮扶角色缺位的问题。二是要当好扶贫工作的推动者。通过建立完善规范高效的扶贫工作机制、用好优惠政策和资金补贴、搭建扶贫脱贫创业平台等，引导基层群众、社会、市场、高校科研机构等各种力量汇聚到决胜脱贫攻坚战中来，解脱政府全能但却“无能”的角色困境。三是要当好扶贫工作的监督者。调整贫困地区政府绩效考核的方向，从注重GDP考核向注重脱贫绩效考核转变，督促各类扶贫项目有质量地完成。鼓励倡导第三方参与政府扶贫绩效评估，改变以往政府在扶贫开发过程中既当“教练员”又当“裁判员”的双重角色。

产业扶贫要注重利益联结，变“局外人”为“共同体”。产业扶贫是一个外来先进经济因素深度介入贫困农村的过程，通过产业扶贫来带动贫困群众脱贫致富，已经成为当前脱贫攻坚战略的一个重要组成部分。在脱贫攻坚重在精准的当下，产业扶贫既要客观评估企业的经营状况、带动能力，更要把多种生产要素组合好，在贫困户与企业之间建立起紧密有效的利益联结方式，保障双方都能受益。一是以产业实体为联结。客观评估经营主体的经济实力、经营能力和扶贫诚信，选择优质产业实体参与扶贫，以协议、合同等方式明确扶贫“责、权、利”并加强监管，确保企业与农户形成真实的利益共同体。二是以资本股份为联结。通过入股分红、保底收购、土地流转、企业务工等多种方式，把贫困群众以股份制形式融入产业发展链条，建立包括投资性、经营性、工资性等在内的多途径、多渠道收入来源，确保贫困群众随着产业实体经济的发展实现稳定增收。三是以扶贫资金为联结。把扶贫资金作为本金，投入与贫困户相关联的企业，形成贫困户稳定的资产收益。把扶贫资金投入到合作社，发展壮大村集体固定资产，让贫困户享受合作社收益分红。

市场扶贫要注重搭台防险，变“背着走”为“护着走”。市场扶贫有利于调动扶贫对象的积极性，扶贫主体不是施舍者，扶贫受体也不是被施舍者，双方在按照市场价值规律进行等价交换的过程中实现了经济利益的双赢。但贫困群体特别是农村的贫困人口属于社会“弱势群体”，在市场博弈中处于弱势，因此市场扶贫要注重推进市场化扶贫机制建设，增强困难群体特别是农村贫困人口在市场中的博弈能力和对他们的防风险保护。一是提高在市场中的博弈能力。通过加强村民自治建设来增强村集体与企业合作的能力；通过促进农民合作组织的成长来增强贫困农民在市场交易中的谈判和对话能力；通过举办农民夜校、组织外出参观、请专家定期指导等方法，提高贫困人口运用市场思维的能力。二是搭建公共服务平台。利用市场机制或市场主体，实现扶贫资源的市场化配置，为市场扶贫提供广阔舞台。加强农村道路、交易市场、农业园区、电商服务等基础建设，为市场主体参与农村扶贫创造良好条件。给予贫困人口扶贫创业保护政策和资金，鼓励他们发挥特长、做出特色，积极参与市场竞争。三是加强防风险保护。加强对扶贫市场的监管，坚持优胜劣汰的原则，将那些真正有实力、热心扶贫事业的企业或经营性组织引入到农村扶贫工作中来。建立农村法律咨询室，加强对市场法律知识的学习，提高农民防风险意识和自我保护能力。

农户脱贫要注重内生动力，变“等靠要”为“主动干”。贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体，如果只强调外部帮扶而不注重内生动力，不仅脱贫攻坚效果会大打折扣，而且已经脱贫的群众很可能再度返贫。脱贫攻坚是我们面临的一场新的“赶考”，“赶考”成功的关键就在于能否激发出贫困人口长期可持续发展的内生动力。一是要帮助转变思想观念，奠定内生动力的基础。帮助贫困群众树立脱贫攻坚的主体意识，培养和增强自力更生的发展意愿，引导广大群众依靠勤劳双手和顽强意志脱贫致富，实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的观念转变。二是要增强自我发展能力，提供内生动力的支撑。聚焦贫困人口的能力养成和自我发展潜力培养，加强职业教育和培训，既解决物质贫困，更解决“素质贫困”，把扶贫与扶志、扶智结合起来，变“输血”为“造血”。三是要改善基础设施条件，深挖内生动力的源泉。加快改善贫困地区交通、水利、能源等区域性的基础设施条件，同时以贫困村提升工程为重点，大力支持村组道路、安全饮水、农村电网改造、人居环境整治、医疗卫生、教育基础设施等领域建设，让贫困群众拥有直接的获得感，激发致富动力，为产业发展、持续脱贫提供必要条件。