论社区教育的政策供给与社区教育研究

□ 钱旭初，沈　悦

无论从宏观的战略布局或顶层的理论构架，还是从实践形态的问题聚焦上，我国的社区教育发展，都得到了党和政府在政策法规方面的规范和保障，正是这种强有力的支撑，形成了社区教育良性的外部生态环境。同样，我国社区教育研究在国家教育方针政策的引领下，尤其是在党和国家对于社区教育事业发展的战略部署和实施策略的贯彻落实、宣传推广以及实践总结的直接推动下，伴随着社区教育的实践同步进行，成果数量不断增加，研究队伍不断壮大，研究维度不断向纵深发展，与构建终身教育体系、建设学习型社会、发展“互联网+社区教育”、加强社区治理、办好人民满意的教育等一系列国家发展战略的实施保持高度的一致，从中能发现社区教育研究在主题内容、热点走势上都呈现出与政策同步发展的正相关性关系。

一、基于政策形成社区教育研究的视域和类型

分析历年来我国社区教育的一系列政策，可以看出，无论国家层面的宏观政策颁布，还是各级政府相应的地方性政策、法规、制度和指导性意见的出台，我国社区教育制度体系的框架正在不断完善，已经初步形成了从上至下、规模化、序列化以及延续性和稳定性的政策供给态势。从政策指向看，它侧重于对社区教育的规划、引导、协调和监控，体现了当下我国社区教育的主体模式，即政府主导行为模式，成为社区教育政策的显性特征，成为政府保障与推进社区教育良好的生态环境建设的提供者，成为社区教育实践持续发展的动力机制。政府凭借其公权力的权威性和政策制度的导向性成为社区教育的决策者和执行者、督查者，成为社区教育发展的第一推动力。在政府主导下，开展社区教育实践基本遵循两个维度，即需求导向和问题导向。前者根据政府的号召与决策，以适应和满足居民学习需求为目标开展社区教育实践；而后者则依据党和政府对社区教育的整体目标指向，针对社区发展，从硬件设施到人员组织、机构框架、活动安排和经费保障、课程建设等进行规定和规范，不断解决社区教育中的问题，引领社区教育的发展走向。

上述社区教育实践的两个维度带来社区教育研究具有一个非常重要的特点是，既有相当一部分成果属于实践探索的经验总结，又有相当一部分属于对政策框架内具体问题的研究。后一类研究成果，并不是真正意义上的社区教育的政策学研究，而是立足于政策，在其框架内对政策贯彻、阐释、推广和实施的策略研究。因而，社区教育研究的主要驱动力来自社区教育的政策导向，其研究的视域与主题是建立在发展和推进社区教育的相关政策之上的。

回顾我国社区教育的发展进程不难发现，20世纪90年代初期终身教育理念和学习型社会建设，是社区教育政策体系的核心思想。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，首次采用“终身教育”概念，自此，“终身教育”作为国家战略被不断写进相关正式文件之中，成为重要的战略性教育政策。之后，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、教育部等七部委《关于推进学习型城市建设的意见》、教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》，以及国务院办公厅《关于印发老年教育发展规划(2016—2020年)的通知》……都围绕着学习型社会建设、构建终身教育体系作出重大部署。2017年，党的十九大报告提出“建设教育强国，办好人民满意的教育”的教育目标和“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”的终身教育基本策略；明确了实施终身教育的终极目标：“以人民为中心”“充分满足人民群众身心发展的需要”。将社区教育一系列政策、制度加以梳理和归纳，不难发现其紧扣“终身教育”和“学习型社会”这两个社区教育政策体系的基本核心而不断聚焦，突出“社区”在学习型社会建设中的服务主体位置，突出“社区教育”作为特殊教育类型的责任主体地位。“构建终身教育体系、建设学习型社会”作为重大的国家教育战略，为社区教育提供了政策引领和发展动力，以此为中心的社区教育研究也更活跃起来。

从近20年来的社区教育研究成果看，社区教育涉及面广，论述主题也相对分散，但都是围绕着政策定位，聚焦于政策规范。尤其是20世纪90年代以后，大量的研究从学习型社会建设和终身教育的“视域”与“主题”出发，切入社区教育的实践，从理念普及、法规建设、组织规划、队伍建设、资金保障、资源整合、机构设置、运行模式等方面开展研究。在知网刊登的期刊论文中，大量的文献在标题中就直接使用“在终身教育视野下的……”“基于终身教育理念的……”“学习型社会背景的……”这种格式。诸如《学习型城市视野下的社区教育发展研究》[1]《学习型社会视域下社区教育资源整合的保障机制构建》[2]《终身教育背景下社区教育研究》[3]《终身学习视域下我国社区教育课程建设转型研究》[4]《内涵本质、功能定位与发展模式——基于学习型社会视野的社区教育理论研究热点问题探讨》[5]等，无论是标题模式还是行文内容，都将“终身教育”“学习型社会”作为社区教育研究的立论基点和逻辑依据。可见，在终身教育和学习型社会建设的宏观政策引领和规范下，社区教育研究获得了理论支撑和问题聚焦，由此充分显现了政策对于社区教育研究的导引功能。

2016年，教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》，以及国务院办公厅《关于印发老年教育发展规划(2016—2020年)的通知》接连发布后，针对文件的“解读式研究”形成了热潮。2017年以后，全国各类报告会、研讨会、培训会纷纷召开，都以“解读”作为主题。这些“解读式研究”，其立论和推演都是基于政策的发布和主体内容的注释、评析、说明、强调、推广、普及，这类“行动研究”对政策的实施和贯彻起到了积极的作用，并成为社区教育研究的一种特定的文本和阐释形态。从符号学的角度看，符号意义包括了发送者意图性的意义、符号文本的意义、符号接收者的阐释意义三部分。这种文本和研究类型的出现，其用途和表达的意义，在于通过发送者(作者)的深度阐释，并进一步结合自身的理解和实践的经验，来强化符号文本(政策)的内涵，由此刺激符号接收者(社区教育工作者等)的接受与消化，进而指导实践的开展。作为一种研究类型，这类阐释以政策和制度为研究文本，进一步协助政策和制度划定了社区教育深化、推进、发展的边界，构筑起了政策—研究者—实践者三位一体的社区教育实践框架和研究体系。以实践论为基础，以推动社区教育的发展为目标，使得对社区教育政策的理解更加细致透彻，对实践的指导更加明确清晰。但这一类基于政策的研究文本，显然指向比较单一，在如何构建社区教育的学科理论体系，从政策中阐述出新意，突破简单的“等值”阐释方面，还存在相当多的空白和难点。

综上，政策与研究的正相关关系成为社区教育研究的鲜明特点。无论是直接将国家政策作为立论基础进行研究，还是直接对国家政策进行评析、解读式的研究，政策不仅成为社区教育研究的“引擎”，更成为观点和立场的逻辑起点、理论支撑、论述框架，构成了近年来社区教育研究的基本模式。

二、基于政策确立社区教育研究的主题和框架

如果说开始于20世纪20、30年代，由梁漱溟、陶行知、黄炎培、晏阳初等一批知识分子所探索、推行的现代社会教育，是“教育救国”“开启民智”理想指导下的自发的实践。那么，新中国成立以后，我国的社区教育则是在党和政府的主导下全面开展起来的。无论是从国家层面到省市县(区)各级政府制定的相应文件、制度，还是从宏观的战略性政策到微观的实施性方案，作为推手与抓手，有效地推动了社区教育的基础发展和均衡发展；同时也成为社区教育研究的主要维度和指南。

近20年间，社区教育的研究者以“终身教育”“学习型社会建设”作为持续的关注热点和基本话题，并在这个宏观的基础命题之下，不断衍生出若干细分研究领域，有从横向的组织构架、融合发展、资源共享、体系保障等方面拓展，有从纵深的内涵发展、队伍建设、课程开发、品牌建设、资源建设以及评价体系等方面深入，还有从终身教育、全民学习的诉求出发对不同人群、不同年龄段学习者的学习支持服务进行研究。并且，从最初的理论探讨和概念界定，逐渐转向更多的现实关注，聚焦于“建设”“策略”“启示”等，以呼应社区教育政策的贯彻落实。

于舒洋博士在《我国社区教育中文文献计量分析——基于CNKI数据库》[6]文中，对社区教育研究近年来出现的主题词进行了计量分析，可以看出1999年以前主题词共现主要是社区、社会化教育。到2000—2010年，关键词则是学习化社会、学习型社区、终身教育等，但相关研究还比较庞杂，各类教育都有呈现。从2011年到2017年，研究相对集中在终身教育、学习型社区、成人教育、农村社区教育等，终身学习、开放大学等成为新的重点。从我国社区教育研究内容的变化来看，“早期社区教育的研究内容比较单一，主要涉及家庭教育、学校教育、社区教育三大块内容；2000年后老年教育、农村社区教育、职业技术教育逐步成为研究热点；2006—2010年，新增学习型社区、城乡一体化、学习型家庭、校外教育、美国等热点词汇；2011年以后，热点词汇则极大丰富，出现了社会治理、学分银行、微课程、数字化学习、网络平台、幼儿生活、学习型组织、开放教育、留守儿童、新型城镇化、新生代农民工、健康教育等众多热点词汇。”研究热点的出现和变化，与我国社区教育实践以及社区教育在深化推进过程中的政策引导，尤其是实施细则的落实有密切的关联。

我国社区教育的实践带有鲜明的顶层设计与政府推动色彩，加之社区教育一方面以实践性为主要内容，另一方面，社区教育的学科构建、知识体系、作为教育制度的理论建设等方面相比高等教育、职业教育、基础教育而言，属于短板甚至空白，因此，大部分研究的立论依据来自实践探索和党、国家的政策与文件。研究领域的分布和政策分解两个图谱基本处于重叠状态。2015年，教育部职成司《关于推荐全国社区教育实验区、示范区的通知》(教职成司函〔2015〕124号)中，从政府重视、管理体制和运行机制、三级机构、教育培训活动、管理者队伍和教师队伍、经费投入机制、组织机构建设、内涵建设(包括课程教材建设，实验项目、队伍建设、信息化建设等)、体制机制创新、特色品牌项目、示范引领作用等方面提出了明确要求。2016年，教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》中，又明确了社区教育的工作目标：建立健全社区教育网络、明确社区教育机构职责定位、推进各类学习型组织和学习共同体建设、加强社区教育实验区和示范区建设、开放共享学校资源、统筹共享社区资源、充分利用社区资源、丰富社区教育内容、创新社区教育形式、推进社区教育信息化、大力发展老年教育、积极开展青少年校外教育、广泛开展各类教育培训、重视农村居民教育培训、加强课程资源的建设、提高社区教育工作者队伍专业化水平；同时，还明确了加强组织领导、拓宽经费投入渠道、完善督查评价机制、推进学习成果积累转换、营造全民终身学习的社会氛围等保障措施。

而在2015—2017年度“中国知网”所收录的以 “社区教育”为主题词的1 608篇文献中，主题集中在区域社区教育发展的概貌和总结(约46篇)、体制机制和制度(约283篇)、队伍建设(约241篇)、教学模式(约39篇)、课程与教学资源(约54篇)、平台建设与数字化(约146篇)、弱势群体和青少年教育(约182篇)、老年教育(约51篇)、品牌建设(约106篇)、农村社区教育(约52篇)等几个方面；另外，还涉及社区教育问题、策略、评价以及社区教育与职业教育、开放大学、社会治理等。可以说，社区教育研究的主题都在上述两个同时期出台的政策框架内。

就区域社区教育研究而言，同样遵循着政策和制度的框架。例如，成都市为满足社区居民终身学习需求，促进人的全面发展，推进城乡社区建设和治理，于2016年8月31日通过了《成都市社区教育促进条例》。在此之后出现的成都社区教育相关研究文章，许多以“善学出善治”为核心。如《以社区“善学”促进社区“善治”的实践探索》[7]《提升社区精细化治理水平研究——以成都市社区治理实践为例》[8]，均讨论了社区教育服务于社区治理的解决方案。说明部分时段性研究、区域性研究新热点的出现，仍是追逐着政策步伐的。

可以说，我国关于社区教育的政策和制度，已经成为社区教育研究的基本指南，政策的覆盖面与指导性，直接调控了社区教育研究的核心概念、主题内容。另一方面，已有的社区教育研究，也确实已经涵盖和包容各项相关政策和制度的基本范畴。在政策的引导、指导下，研究者自觉划定了研究的范畴与重点，从而形成了社区教育研究一个重要的规律性特征。而超出政策内容图谱与社区教育研究主题分布图谱范围的，诸如少量的关于社区教育“学科研究”，社区教育的哲学、美学、伦理学等研究，作为政策框架范围外研究者的学术自觉，影响力有限，很难发展为社区教育研究的主流。

三、对社区教育政策与研究互文关系的价值审视

社区教育研究和社区教育政策之间构成了明显的互文和耦合关系，并且这种研究的态势还将会延续。从研究的现状和整体趋势看，大部分研究和成果是遵循着政策与制度框架确定的路线进行的。“学习型社会”和“终身教育”始终是关注的重点，也一直是社区教育研究者秉持的宏观理论视域。与此同时，研究热点在政策文件所规定的范畴内，不断分化和细化，在宏观视域之下，衍生出若干细分研究领域；研究向纵深发展，从最初的概念、性质、内容和功能等基础性介绍，转向更多地关注实践模式和对策措施。这就难免出现了在社区教育研究的论文中，一方面形成了基本研究的类型化主题，如政策文件框架内的社区教育概貌和综述、体制机制与管理、品牌建设、数字化平台建设、队伍建设、资源建设与整合等主题，另一方面则大量出现的是案例、总结类的文体，经验性研究成为主流，作为社区教育研究的主要模式，其研究领域也集中在政策与制度的框架与范畴内。具体说来，互文性表现为在政策指导下，积极探索实践，不断总结提升，从不同角度对如何更好地促进社区教育发展，尤其是社区教育政策的实施与优化提供方案和建议。这种类型化、模式化的研究也成为一种特定的“政策工具”，发挥着决策建议、咨询服务的功能，以特殊的“上书形式”反过来为政策决策提供帮助。

“政策目标体现了决策者的政治倾向及价值偏好，同时也反映了他对这一问题的认识程度。”[9]对政策的把握即从上层建筑上把握事物的发展脉络。由于社区教育带有鲜明的顶层发动、政府推进特征，依傍于政策的研究对社区教育的推进发挥了明显的借力作用。可以说，社区教育领域的研究作为特殊的“政策工具”，在对政策起到解释、说明、分析和信息传播作用的同时，如何将研究与政府意志逐渐转化为学者意志、大众意志，最终寻找到三种意志最佳结合点，很好地发挥桥梁纽带作用，是研究的关键点和核心点。但恰恰在这一方面，也表现出了研究对政策依赖的强势和在理论创新上的弱势。

从另一个角度看，围绕政策的社区教育研究已经成为特定的实践过程的激发机制与行动指南。实践是理论的来源,是理论发展的根本动力，是检验真理的唯一标准；同时，理论对实践有能动的反作用，理论产生的最终目的是为了更好地指导实践。社区教育政策制定来自社区教育实践，基于政策主旨和框架的社区教育研究既要能对实践起到激发激励、纲举目张的作用，也要能够基于政策的深度分析，为实践提供破题方法、有效路径。

由此，依从于政策与制度自觉不自觉地开展研究，进而呈现出政策、实践与研究三者的耦合，这为我国社区教育构筑了良好的发展环境。但是从学术研究的创新性来看，通过研究提出新见解、新方法，为决策者提供理论支撑只是社区教育研究的价值导向之一。社区教育研究不仅在于对政策制度的阐释与理论推导，也不仅在于在政策制度框架内的实践验证，其学术使命还在于促进社区教育的内涵深化、理论生成，建构符合中国发展现实逻辑的社区教育的范畴体系和话语方式，在社区教育的教育哲学、美学、伦理学、文化学等诸多方面有所突破，这既是今天的局限，也是明天创新的起点。