我国大企业税务风险管理研究

摘要：大企业往往经营范围广泛、组织架构庞大、财务管理体系复杂，这给税务机关的大企业税收管理工作带来了巨大的挑战。国家税务总局于2008年设立了大企业税收管理司，由此开始了我国在大企业税务风险管理方面的实践和探索。文章总结了9年来我国大企业税务风险管理的主要做法和存在的问题，并借鉴国际经验，为我国大企业税务风险管理的完善提出了政策建议。

关键词：大企业；税务风险管理；信息化建设；内控机制

一、 引言

自然界特别是人类社会的运行并不是机械的、可完全控制的，而是充满了不确定性。随着人类文明的发展，人们的生产活动不断扩大，生活领域不断扩张，社会运行系统更加复杂，风险普遍存在于人类经济社会的各个领域。税务风险就是市场主体面临的主要风险之一。

風险管理也一直伴随着人类活动。中国古代的“居安思危”、“防患于未然”便是最朴素的风险管理思想。直到20世纪50年代以后，风险管理逐步形成了独立的理论体系，并受到了各国政府、企业和学术界的高度重视。为应对日益复杂的税务风险，各国税务部门也纷纷探索将风险管理的理念应用到税务管理中，形成了防范和化解税务风险、实现税法遵从最大化的新型管理模式。1997年7月，OECD通过了报告《以风险管理为主题的实践指南》，风险管理理论从此被引入了税收征管实践。2004年10月，OECD在《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》中制定了遵从风险管理流程。在我国，2002年国税总局发布了《中国税收征收管理战略规划纲要》，首次提出要将风险管理的理念引入税收征管。

改革开放近40年以来，伴随着中国经济的快速发展，我国的大企业迅速成长，逐渐成为我国经济的中坚力量，并为我国的税收增长做出了巨大贡献。但同时大企业经营范围广泛，内部组织架构庞大，机构繁多，财务管理体系复杂。这给税务机关的大企业税收管理带来了巨大的挑战。尤其在当前我国税收管理手段相对落后、征管水平较低的情况下，大企业税务管理风险凸显。2008年，国家税务总局借鉴国际先进税收管理经验，引进风险管理理念和模式，设立了大企业税收管理司，并相应的在各级税务系统设立了大企业税收管理部门。研究我国大企业税务风险管理的实践，对我国税收治理体系和治理能力的现代化建议具有重大意义。

二、 我国大企业税务风险管理实践及存在的问题

1. 主要做法。2011年，国税总局确定了45户大企业集团作为总局首批定点联系企业，由总局大企业税收管理司直接组织实施相关税务风险管理工作，其后又以部分省市国税局（地税局）为试点，确定了数量不等的省市局定点联系企业或列名企业，由大企业税收管理部门组织实施税务风险管理工作。各地大企业税收管理部门在大企业认定标准、工作模式、工作流程等方面做了很多探索和实践。

一是探索制定了适应各省情况的大企业认定标准。由于各省税源体量差异较大，所以各地因地制宜，逐步探索制定了适应各省情况的大企业认定标准。多数省市以年纳税额为衡量标准，部分省市把注册资本1 000万元以上或年销售收入5亿元以上作为核定标准。比如，四川省国税局把符合年纳税收入2 000万元以上、资产总额3 000万元以上、销售收入（营业收入）3亿元以上三个条件之一的企业（集团）以及省局确定的跨省市、跨行业经营、税收管理难度较大的部分企业（集团）确定为大企业。河北省国税局2010年末将贡献全省税收50%的154户企业认定为大企业，2013年将年纳税2 000万元以上的企业纳入大企业管理部门的管理和服务范围。

二是形成了各具特色的大企业税务风险管理模式。截至目前，大部分省份都成立了自己的大企业税收管理部门，但部门名称和职能设置各有不同，有的设局、有的称处。在职能范围上，大多只负责定点联系企业的税务风险管理，有的则承担主管局全部职能。与大企业管理部门职能界定相适应，各地国税部门经过实践探索，初步形成了各具特色的税务风险管理模式。比较典型的模式有三种。第一种是集团总部集中管理模式，以北京市国税局最为典型。该局大企业税收管理局（五分局）主要承担总局定点联系企业总部的税收分析预测、政策服务和税务审计，区县局则负责企业集团成员企业的日常基础性管理工作和一般性服务事项。这种模式一般比较适合总部经济发达的地区。第二种是核心职能上收模式。以河北省国税局为例，该局按照"统筹管理、实体运作、分级负责"的原则，将大企业风险管理由基层分散管理向跨层级统筹管理转变，省、市局不再简单的以行政管理为主，而是更加重视对大企业的税收服务和管理。第三种是机构实体化模式，比较有代表性的是安徽省国税局，该局设置了实体型大企业管理机构，再造了管理流程，在省局大企业处搭建了信息技术支持平台，推行了风险管理机构的扁平化和专业化设置。

三是探索建立了全流程风险管理工作流程。经过多年的探索，各地大企业管理部门逐渐规范了风险管理基本流程，完善了以税务审计为核心的业务体系，实现了风险评估、应对、反馈等环节的有机衔接。2009年，国税总局大企业司对列入定点联系企业名单的部分大企业进行了风险测试和评估，针对测评中发现的企业税务风险，指导企业进行了自查自纠。2011年，以风险评估和企业自查为基础，大企业司完善了后续跟踪管理，根据不同企业的涉税风险点和管理薄弱环节，帮助企业完善风险管理长效机制。对重点企业进行风险评估，针对评估发现的集团或行业普遍存在的税务风险，指导各级税务机关加强管理，督促企业自我改进。

2. 我国大企业税务风险管理存在的问题。

一是大企业税收管理部门职能定位不明确。长期以来，我国划分税收管理和服务业务的主要标准是“税种+管理服务事项”，从国家税务总局到县区国税局，普遍设立货物和劳务税、所得税、出口退税、国际税收、征管和科技发展、纳税服务、税务稽查和收入规划核算等部门，分别履行单一业务领域的政策管理和服务职能。2008年，大企业税收管理部门成立以来，传统业务格局既未打破，也未重组。大企业税收管理部门既不是税收政策制定者，也不是税收政策执行者，而是政策制定和政策执行之间的一个协调人。这种职能定位使得大企业税收管理部门即使发现大企业的税务风险，处置起来也只能依赖其他部门。同时，也造成了多头管理、层次不分的现象，区县级以上国税机关的统计、征管、流转税等部门都对大企业各自制订管理办法和标准，多头管理反而弱化了大企业税收管理的质量和效率。endprint

二是大企业税收管理部门机构设置不够合理。首先，目前，我国的税收管理体制实行总局、省、市、县、所（分局）五级管理体制，这与大企业扁平化的管理模式不适应。我国的税收解释权没有统一，各级税务机关均可对税收政策进行解释，不同层级的税收管理部门可能对同一税收政策做出不同的解释，这增加了税收制度的不一致性。其次，各地的国、地税系统协作性不强。税收风险管理工作离不开国地税部门的协调配合，但是受目前征管体制的制约，国地税部门在人员、经费、办公场所等方面很难做到协调一致，造成国地税部门仅只是形式上的协调，实质上的协作不足，仍然存在国地税机关工作安排不统一，数据共享不能及时到位等情况。

三是信息化建设滞后。目前我国的税务机关和企业之间存在着严重的信息不对称，在征纳关系中，企业是占有信息资源的优势方，而税务机关则处于劣势。大企业由于其跨境交易广泛、关联交易频繁，信息不对称的情况更加严重。首先，获取的涉税信息真实性得不到保障。目前，税务机关获取信息的主要途径是企业申报，信息真实性难以保障，依据这些信息开展税收分析和纳税评估，难以确保工作质量。其次，对第三方信息的采集和应用水平还很低。目前，第三方信息的采集还是以人工搜索和拷贝网络信息为主，运用高科技技术手段（如大数据、云计算）实现第三方信息自动化采集的程度还不高，这不仅降低了信息采集的效率，也影响了税源信息的质量。这种信息上的不对等关系给税务机关和企业带来了较大的税务风险，一方面企业会利用信息优势进行各种高风险的避税筹划；另一方面税务机关由于缺乏信息而往往采取盲征、强征的不合理的手段。

三、 国际上大企业税务风险管理的经验

1. 国际上大企业的认定标准。世界各国主要以企业规模、资产规模、注册资金、应纳税额和员工数量等指标作为大企业认定标准，单独一个指标无法全面评价企业规模，各国常常综合多个指标作为大企业认定标准。

美国主要以资产规模来认定大企业，美国国内收入局（IRS）将资产规模达到1 000万美元作为大企业认定标准。英国税务机关综合考虑了企业员工人数、资产规模及营业收入等诸多因素。具体来说，员工人数超过250人的英国企业将被认定为大企业。员工人数少于250人，但资产规模达到4 300万欧元或营业收入达到5 000万欧元的企业也将被认定为大企业。荷兰则采用了应纳税款标准和特定行业标准，包括利润（所得税或公司税）、增值税和就业税的加权平均值（WOLB）超过2 500万欧元的企业，以及金融（银行、保险）、石油天然气、能源供应3个行业的所有企业。

2. 大企业税务风险管理模式。目前，全球有50多个国家和地区设立了大企业税收管理机构，且越来越多的国家正在谋划跟进。国外大企业税收管理从功能类型来看主要有两种管理模式：全功能管理模式和有限功能管理模式。

在全功能管理模式下，大企业税收管理机构拥有对大企业税收征管的所有职能，包括纳税申报、税务风险评估、税款征收、税务检查和税务审计。具体来说，这些国家在国家税务局设立大企业管理局，大企业管理局按行业、区域设置管理机构，负责各税种、行业、区域税收征管。采取这种模式的国家包括美国、英国、荷兰、加拿大和澳大利亚等。

在有限功能管理模式下，大企业税收管理机构只拥有部分征管职能，其主要任务是为纳税人提供更好的服务。采取这种模式的国家只有日本、法国和比利时等少数国家。日本大企业管理部门的主要任务是对大企业进行审查和犯罪调查，包括三项内容：一是建立独立的部门进行全面审查。二是加强跨国公司和企业集团的审查和实施。对跨境交易、转让定价、预约安排进行审计，其中总部负责协调每个案例的转让定价处理。三是提供专业服务和信息技术支持。在指导、咨询、问题解答和预约定价安排以外，为纳税人提供多种不同级别的服务和信息技术支持。

3. 大企业税务风险管理信息化建设。发达国家在税务风险管理中，充分运用现代信息技术手段对涉税信息进行挖掘和利用。在税源信息采集方面，美国联邦税务局率先开发使用了电子报税系统、自动风险筛选系统、大企业税收审计个案管理系统和大企业税收制度设计报告系统，实现了大企业在全国范围内的联网电子申报、风险筛查，并可以实时跟踪大企业税务审计案件。澳大利亚税务局则依赖于风险管理系统、审计支持系统、欠缴税款处理系统和报告系统，有效地进行企业所得税审计案例筛选、情报收集、监控跟踪和欠款追缴。

在利用第三方信息完善纳税评估方面，美国设立了“双向申报制度”，即：纳税人不仅要向税务机关申报自己获得的收入，而且要同时告知税务机关别人从自己处获得的收入。同时，美国的法律还规定，联邦政府、州政府、银行、海关、电信、新闻、商品期货交易委员会、农业部、能源部、国防部、法院、移民、规划、国债、邮政及社会保障局等部门每年都应当向税务机关提供各自部门所掌握的税源信息，包括货币收付报告、国外银行账户、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、权证文件等信息。法律制度的完善及信息化的覆盖使得美国国内收入局（IRS）得以与金融、海关等部门联网形成了税务管理计算中心，共享纳税人的涉税资料。

四、 我国大企业税务风险管理的完善路径

总结我国大企业税务风险管理实践中积累的经验和存在的不足，借鉴发达国家在税务风险管理上的经验，本文提出了我国大企业税务风险管理的完善路径：依据“分类分级管理”税收征管理念，按照“扁平化、实体化”的要求完善大企业税务风险管理机构设置；运用现代化信息技术手段，推进税务风险管理信息化建设；丰富“个性化纳税服务”产品，健全大企业税务风险管理业务体系；引导大企业加强税务风险内控机制建设。

1. 完善大企业税务风险管理机构设置。大企业税收管理资源的有效配置是体制运转效率的保障。一是建立扁平化、实体化的税务风险机构。扁平化风险管理机构的总部应由税务总局大企业税收管理机构担当，总局处于战略制定、任务推送和绩效评价的总部地位，各省成立具有执法资格的大企业税收管理局，作为总部推送的风险应对任务的执行部门。二是建立和完善纵向协调机制。纵向协调机制是各层级大企业税收管理部门之间的常态化、规范、固定的联动机制。下级各级稅务机关应通过信息上报的方式，将各地分公司的相关涉税事项的经济数据，汇总到上级税务机关，总局应将集中起来的数据进行加工处理，通过常态化的渠道定期传递到基层，实现税源信息的共享。endprint

2. 加强税务风险管理的信息化建设。信息系统开发是信息化建设的基础。应当创新数据采集手段，使数据采集工作的方法多样化，提升数据采集的全面性和充分性。具体来说，可以利用“大数据”技术推出一系列新的信息采集模式和方法，提高税源信息采集效率。对生产系统中的原始申报和征管数据进行区分，使不同类型的原始数据表格得以拆分成具有统一描述和编码的数据项，并在数据仓库中进行标准化的存储和管理。

数据信息管理是信息化建设的保障。数据信息管理的目的是要保证系统内数据信息的准确性和时效性。应当规范纳税人提交的各类报表的报送口径，把住入口关，建立相应的数据质量控制管理办法。借助“大数据”手段，打破“信息孤岛”现象，及时获取第三方数据。

3. 健全大企业税务风险管理的业务体系。一是建立大企业税务风险识别指标体系。大企业税务风险识别指标体系应由通用指标、行业特定指标及参与评分指标共同构成。通用指标主要有税收负担类、税种关联类、生产经营类、财务指标类、能耗类、产品类等几类指标。针对不同行业的特点，构造一批针对不同行业特点的专用指标及特征值。评分指标应尽量选择易于从综合征管软件、重点税源直报系统、出口退税、防伪税控系统等几大现成系统中规范取数的指标。二是健全大企业税务风险评估方法。以总局大企業税务风险指标体系为依托，对各个通用指标和行业特定指标设置专门的分行业预警值，利用纳税人相关数据计算税务风险指标值，将企业风险指标值与同行业大企业指标预警值进行横向比较，根据其偏离程度确定该项指标的得分，再将各指标分值汇总，即为该企业综合得分。三是完善大企业税务风险应对机制，建立“统一分析、分类应对”的风险管理流程。“统一分析”就是依据相同的风险识别、分析和评价标准对纳税人风险等级进行排序，并根据风险等级的不同采取不同应对措施。“分类应对”就是下级税务机关按照上级税务机关推送的任务清单，对不同风险等级的纳税人针对性地采取税务稽查、反避税调查、风险提示等不同程度的风险应对措施。

4. 引导大企业健全税务风险内控机制。应当把大企业完善自身内控机制同税务机关风险管理的目标结合起来，实现企业自我管理同税务机关主动监管的高效配合。一是建立大企业风险内控机制的制度规范。当前，我国还没有专门的法律法规对企业风险内控机制的建设进行规范，这导致部分企业对税务风险内控机制的建设不够重视。因此，有必要在法律层面上对税务风险内控机制的建设予以规范，明确企业的权利和义务，为大企业税务风险内控机制建设提供法律依据和引导。二是建立税务机关和大企业之间的良性互动。税务机关应该充分发挥其在企业税务风险内控机制建设中的引导和监督作用，加强与企业的交流沟通，引导大企业建立适合自身状况的税务风险内控机制，对大企业风险内控机制的加强和改进提供解决方案和措施。

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作者简介：孙亮（1991-），男，汉族，甘肃省静宁县人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财税理论与税收管理。

收稿日期：2017-11-25。endprint