浅谈政府投资项目预决算管理存在的问题

卫向利

摘 要 政府性投资项目涉及经济、环境、文化及生活的各个方面，直接关系到国民经济发展，关系到百姓生活质量，关系到小康社会建设。而如何加强政府性投资项目的预决算管理，确保工程质量，提高投资效益已成为百姓关注、政府重视的热点、焦点问题，值得我们认真思考研究。

关键词 政府性投资 预决算管理 投资效益

建设节约型社会是我国的基本国策，也是全面贯彻落实党的十九大精神的必然要求。加强政府投资项目管理，堵塞基本建设支出漏洞，合理控制投资成本，提高财政资金使用效益，是推进节约型社会建设的一个重要方面，事关经济社会发展的全局，具有十分重要的现实意义。

一、加强政府投资项目预决算管理的必要性

（一）加强政府投资项目预决算管理是建立公共财政的要求

公共财政具有资源配置、收入分配、调节经济和监督管理四大职能。政府投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题，是公共财政管理的一项重要内容。通过加强政府投资项目预决算管理，既可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，促使公共财政的阳光向民生工程、“三农”建设、环境保护等公共事业倾斜，保证财政资金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建设资金、高估冒算和“三超”浪费等现象的发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和经济性；还能促使政府在投资决策中慎重行事，完善财政分配的民主决策机制，提高财政预算安排的科学合理性和透明度。

（二）加强政府投资项目预决算管理是提高政府执行力的需要

“管理是一种实践，其本质不在于知，而在于行。”执行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理职责，执行力是不可或缺的要素。加强政府投资项目管理，理顺政府投资项目管理各有关部门之间的关系，建立职责分明、沟通顺畅、配合密切的政府投资项目管理体制，减少推诿扯皮，提高政府的执行力，防止管理真空，切实履行政府投资项目管理主体职能已成为摆在我们面前的热点、焦点问题。

（三）加强政府投资项目预决算管理是增加政府投资的需要

常言道，管理出效益。当前，不少政府投资项目由于缺乏有效的管理，存在自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象，导致概算超估算、预算超概算、决算超预算，投资难以控制。加强政府投资预决算项目管理，通过有目的的计划、组织、指挥、调节和控制，有助于规范政府投资行为，加快工程进度，节俭财政开支，提高政府投资效益，创造和形成新的生产力。

二、当前政府投资项目预决算管理存在的问题

（一）政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制

目前的政府投资项目建设过程缺乏有效的外在管理和制约手段，而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金，资金是无偿拨付和使用的。因此，政府投资项目往往出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象。另外，一些建设单位由于专业技术管理人员缺乏，项目前期工作容易被忽视或做得不深不细，可行性研究、工程概算没有经过严格审查，就成为“开工项目”。加上大多数单位基本上都是非专业人士，“赶鸭子上架”去从事专业性较强的建设项目管理工作，大多没有经验，造成建设管理水平相对较低，也容易受施工单位等外界干扰，导致实施阶段项目建设规模一再扩大。

（二）设计重规范，轻功效

设计阶段是建设项目工程造价控制的龙头。根据有关资料分析表明，设计费约占工程造价的2%～3%。在项目决策及方案设计阶段，影响工程造价的可能性为30%～70%，由此可见设计方案的选取是工程造价控制的关键，但在设计过程中却存在着如下问题：一是实用功能欠考虑。由于项目的设计为责任终身制，而设计造价难以作为设计质量的评价标准，从而导致设计单位在设计过程中过分注重规范与安全，大量使用景观材料、新型材料，忽视对项目投资的控制，造成了重外形轻功能、重规范轻实用等现象的发生。二是项目功能未明确。由于政府性投资项目在前期设计时内在功能难以确定，导致设计变更增多。

（三）施工管理力量弱，文明有序规范难

目前政府性投资项目建设的施工管理存在诸多难题，一是施工单位管理不到位，一些施工单位由于资质不够而采用挂靠，导致中标后项目经理的变更。二是有证与无证人员施工管理脱节，有证人员往往不熟悉施工，而因年龄等原因考试通不过的无证人员往往是企业具有丰富施工管理经验的管理层。三是监理单位人员配备不足，一些监理单位的监理人员监理责任心不强、水平参差不齐，导致监督水平下降。四是业主管理人员缺乏，由于工程分类多，有土建结构、水电安装、市政绿化等，专业跨度大，建设单位人员不可能按专业配备，一个项目只能安排一个管理人员，甚至存在一个管理人员要管理多个项目的现象。

三、加强政府投资项目预决算管理的建议

（一）加强计划管理，维护投资预算工作的严肃性

政府决策层领导应进一步重视和支持有关部门抓好计划的管理工作，有关部门要进一步统一思想，加强对计划管理工作的认识。在制定投资计划时，应首先从社会发展的全局出发，注重比较优势、技术进步、区域布局、关联效应和可持续发展，突出全局性、战略性、前瞻性。并按照“量力而行、适度超前、加快发展”的原则，研究未来财源的可行性方案。要建立政府性投资重大项目的储备制度。按照城市规划及全市经济社会发展的需要，提早开展项目前期准备工作，编制项目建议书和可行性研究报告，组织专家评估论证、公开征求市民意见，合理确定建设规模和标准、完善相应配套条件。成熟一个，储备一个，形成政府性投资重大项目的储备库，以供决策选择。这样就可以避免项目建设的盲目性、随意性。

（二）关口前移，加强概算调整和设计变更管理

为尽量避免在工程建设过程中因设计变更和隐蔽工程引起的投资剧增现象，坚持先勘察、后设计、再施工的原则，设计变更实行先审核后实施的审批制度。建设单位需严格按照批准的规模、内容、标准进行设计和建设，任何部门和单位不得擅自变更。对可能引起突破政府批准的投资规模的设计变更、施工方案改变和材料代用等，由建设单位提出变更理由和要求，设计单位出具变更（联系）单，并按规定程序报相关部门审批。

（三）加强联系，对重点工程实行跟踪管理

为更好地对重点实施工程进行全过程、全方位的监管和评审，及时发现建设工程中各环节存在的问题，并纠正解决，做到事前预防、事中控制、事后严审。同时，对总投资额较大的重点项目投资建设全过程实行跟踪审核和实地调查，凡涉及项目设计变更、隐蔽工程、现场签证等事项都进行现场勘验和确认。

加强政府投资项目预决算管理既能强化政府职能，提高政府执行力，又符合现代管理效益原则的基本要求，有助于统筹考虑社会效益和环境效益，促进资源节约，合理压缩财政支出，把有限的财政资金用到刀刃上，更好地满足社会经济发展的需要，是全面建设小康社会的重要保障，是建设节约型社会的重要推进器。

（作者单位为晋城市财政局预算评审中心）

参考文献

[1] 侯琳.建筑工程项目成本控制研究[D].吉林大学，2016.

[2] 魏邦仙.建筑工程造价预结算审核工作要点及管理研究[J].江西建材，2015（3）.endprint