多源流视域下我国家庭教育立法的动力分析

陈妍 缪建东

摘要：基于多源流理论，对我国家庭教育立法的动力进行分析可以发现：家庭教育优质资源匮乏、家庭教育经费投入不足和家庭恶性事件频发构成立法的“问题源流”；人大代表的倡导、专家学者的呼吁和新闻媒体的推动构成立法的“政策源流”；国民对家庭教育立法的诉求、地方家庭教育立法的经验和相邻领域政策、法律的外溢构成立法的“政治源流”。为促进我国家庭教育法律的最终出台，要在现有的立法动力基础上明确家庭教育法律的社会法属性、加强法理研究并加紧立法调研。

关键词：多源流理论；家庭教育立法；动力分析

中图分类号：G78 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2018）11A-0013-04

完备的家庭教育法律体系是家庭教育健康发展的重要基础和基本保障。推进家庭教育立法是我国社会发展到一定阶段的必然要求。本文所论的家庭教育立法是指出台国家层面家庭教育的专门性法律，立法的动力分析则是对某一领域的立法问题因何被提上议事日程的探讨。现结合我国国情和当前家庭教育发展的实情，尝试运用多源流理论的分析框架对我国家庭教育立法的动力进行探讨，梳理并归纳促进我国家庭教育立法的关键事项。

多源流理论是美国政策科学家约翰·W.金登提出的政策变迁理论。该理论对公共政策形成过程之重要组成部分的议程建立过程进行解析，确认了参与者据以影响政策议程和备选方案的三种源流：“问题源流”解释问题因何被关注以及如何被确认；“政策源流”探讨相关专业人员提出政策建议的过程；“政治源流”分析国民情绪、公众舆论和政府人员调动等因素对政策议程的影响[1]。扎哈里尔迪斯和艾伦曾借助多源流理论比较英、德两国的政策，证实了该理论解释他国政策的适用性[2]。近年来，多源流理論也被越来越多的学者用于分析我国的教育问题，说明多源流理论的概念框架和思维方式对于我国家庭教育立法的动力分析具有一定的资料参考、理论借鉴意义。

一、问题源流：家庭教育的现实挑战

金登将“状况”与“问题”做了区分，他认为人们每天都在忍受各种各样的“状况”，只有当我们意识到应该就一些“状况”采取某种行动的时候，这些“状况”才会被界定为“问题”，而促使我们决定采取行动则主要是危机、指标和焦点事件[3]。就我国当前实际情况而言，家庭教育的优质资源匮乏、经费投入不足和恶性事件频发是构成家庭教育立法问题源流的三个主要方面。

（一）家庭教育优质资源匮乏

每当有新的传播媒介产生并应用于家庭教育工作时，媒介和家庭教育工作就会立刻融合为一体，形成各具特色的媒介化了的家庭教育文化[4]。媒介技术的变迁形成了特色各异的家庭教育文化，也带来了多样但混乱的家庭教育资源。印刷媒介方面，近年来我国家庭教育相关的文献资料呈稳步增长趋势，但文献的专业性和推广性值得推敲。视听媒介方面，电视、广播节目多集中于家庭生活体验、家庭资源管理和家庭恶性暴力事件，家庭教育指导类节目则相对较少。网络媒介方面，网络促进了家庭教育和学校教育的协作，却也模糊了两者的分工，网络化的家校沟通多被当作家庭配合学校教育的简单方式，而没有被视为传播家庭教育指导理念的有效途径。同时，因为缺少规范的监督管理制度，家庭教育指导市场混乱，成为目前我国家庭教育面临的危机。

（二）家庭教育经费投入不足

问题除了被人所关注，也受“指标”的影响，因为某些指标会清晰表明问题本身的存在。经费投入被广泛地当作一个国家重视家庭教育的指标，然而，我国尚没有国家层面的家庭教育专项财政性拨款，各地区根据本地的情况自行制定经费政策。目前，绝大多数省（自治区、直辖市）已经将妇联家庭教育工作经费纳入政府财政预算，但仍有少数省（自治区、直辖市）没有安排家庭教育工作专项经费。

（三）家庭恶性暴力事件频发

家庭可能是幸福的港湾，也可能是灾难的温床。近几年，家庭恶性暴力事件频发，这些家庭悲剧折射出当前家庭教育指导的严重缺失和家庭教育发展的现实危机。2014年，甘肃高三男生司某因与母亲发生争执，竟残忍地用铁锤和弹簧刀将母亲杀害。2015年，福建22岁男生吴某在杀害自己的单亲妈妈后竟还冷静地进行了一系列后续处理。与子女伤害父母相对的是，父母侵害子女的事件更是频繁发生。2012年，深圳一位女子虐死自己的8岁女儿，平日里她也只疼爱儿子却奴役女儿。2015年，南京李某因为孩子没有完成自己布置的课外作业，便将其打成轻伤……多起事件相继发生会使“家庭恶性暴力事件频发”这一“状况”得以形成、“家庭教育需要专门立法”这一“问题”得以确认。从国家层面和长远角度来看，我国亟须通过专门立法来保障和激励家庭教育指导工作，从而将更多的家庭悲剧消灭于萌芽状态。

二、政策源流：“政策企业家”的适时助推

问题通常只在某一时间段进入政府和公众的视野，如何保证问题持续受到关注则有赖于“政策企业家”的推动。政策企业家，是指那些愿意投入自己的时间、精力和声誉等资源去竭力寻找合法有效地解决问题的途径，并形成自己的政策主张的人[5]。他们可能是参政议政者，如人大代表、政协委员，也可能是专业人员，如相关研究人员、专家学者和新闻媒体工作者等。

（一）人大代表的建言献策

以“家庭教育”加“立法”为关键词对中国人大网进行搜索可以发现，近年来，我国多位人大代表都建议制定家庭教育专门性法律。2008年，全国人大代表蒋厚琳最早提出应以立法的形式规范和引导家庭教育，从而提高我国家庭教育的科学性和规范性；2013年，全国人大代表、商丘市实验小学校长高阿莉基于自己二十多年的教龄和对基础教育状况的了解，呼吁尽快出台“家庭教育法”；2014年，全国人大代表赵东花、孙晓梅和政协委员洪天慧共同建议国家制定“家庭教育促进法”；2015年，全国人大代表郭新志认为做好家庭教育有利于提高国民基础素质，预防腐败可以从家庭教育立法开始；2016年，全国人大代表罗宁建议加快家庭教育立法进程，优化儿童成长的家庭环境。值得注意的是，在2017年的第十二届全国人大五次会议上，全国人大代表陈秀榕提交将家庭教育立法纳入全国人大立法计划的相关议案，这是她继2009年、2015年提交相关提案后，第三次在全国人大提出制定专门的家庭教育法律的建议。

（二）专家学者的呼吁倡导

除了人大代表和政协委员们的积极关注，各相关学科领域的专家学者和科研人员也从自身专业研究着手，对家庭教育立法的可行性和必然性进行探讨。熊少严从家庭教育立法的可能性与合理性、立法的意义与价值等方面进行探讨，论证了当前我国家庭教育立法的条件已经成熟，并在此基础上提出在法律制定过程中应当遵循的一些原则[6]。吕慧、缪建东详细解读了改革开放以来我国的家庭教育法律法规的内容，系统分析了我国家庭教育法制化的构成要件，由此揭示了阻碍我国家庭教育法制化进程的因素并提出推进家庭教育法制化进程的注意事项[7]。骆风、翁福元专注于比较海峡两岸的家庭教育政策法规，指出台湾家庭教育政策法规建设对大陆的启示主要在于适时制定家庭教育工作的政策法规、重视家庭教育政策法规的研究工作、重视家庭教育政策法规的实效操作等[8]。此外，我国还有一批学者积极发现并研究国外家庭教育的相关政策，以期对我国的家庭教育立法有所借鉴，具体涉及美、英、法和日本等多个国家。

（三）新闻媒体的宣传推动

舆论开放度的提高、传媒竞争性的加剧使得家庭中的“好事”和“坏事”都被更快、更远地传出“家门”。近几年家庭教育立法成为社会关注的焦点，很大程度上得益于新闻媒体的宣传报道，以及微博、微信、论坛等新兴电子媒介的推动。2017年12月31日，以“家庭教育”加“立法”为关键词，在中国知网“中国学术期刊网络出版总库”进行搜索，可获得191篇主题相关文献，《中国妇女报》《法制日报》《中国教育报》《检察日报》为主的新闻媒体是文献的主要来源。其中，《中国妇女报》对家庭教育立法相关内容的报道最多，这与我国现今的家庭教育多由各地妇联主管的现状相吻合。而已经出台家庭教育地方性法规的重庆市和较早进行家庭教育立法调研的山西省、广东省的地方报纸也都就家庭教育立法进行了多次报道。可见，在推进家庭教育立法的过程中，新闻媒体发挥了不可替代的作用。

三、政治源流：立法之窗的逐渐打开

约翰·W.金登的多源流理论认为，政治源流主要由国民情绪、利益集团、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素构成[9]。结合我国当前实际，再具体到家庭教育立法领域，可以通过国民情绪、地方经验和政策外溢三方面来对我国家庭教育立法的政治源流进行分析。

（一）国民对家庭教育立法的诉求

“国民情绪”是指一个国家里有大批民众正沿着某些共同的路线进行思考，这对政策议程和政策结果具有重要的影响。随着社会的转型和变迁，家庭教育的性质和功能也产生变化：一方面，家庭教育的各种影响已扩展至家庭外部，最突出的便是家庭教育不当造成的青少年社会问题日益突出；另一方面，主干家庭的减少使得家庭可获得的内部资源缩减、所需要的外部支持增加。我国有一系列现行的家庭教育政策、法律，但民众仍有一定的立法诉求。究其原因，主要包括：原有的以家庭自治为原则、主要调节家庭内部关系的私法机制已经不能满足家庭教育发展的需求；立法主体的多元导致家庭教育管理工作的相互推诿和多头管理；政策的零散造成家庭教育法律法规重复建设和制度真空并存。社会对家庭教育专门立法的诉求和我国目前家庭教育法律建设的滞后之间的矛盾，也是使我国家庭教育立法工作被更快提上政策议程的主要动力。

（二）地方家庭教育立法的经验

尽管目前我国国家基本法律层面的家庭教育法尚未出台，但多个省市已经意识到家庭教育立法的迫切性和现实性，许多地方开展了立法调研并制定出台了地方性家庭教育法规条例。重庆市四届人大常委会第二十五次会议于2016年5月27日表决通过《重庆市家庭教育促进条例》[10]。《贵州省未成年人家庭教育促进条例》于2017年8月3日由贵州省十二届人大常委會第二十九次会议通过并自2017年10月1日起施行。2017年11月29日，《山西省家庭教育促进条例（草案）》首次提交山西省十二届人大常委会第四十二次会议审议[11]。家庭教育地方立法的先行实践一方面说明了公众对家庭教育立法认可度高、有一定的立法诉求，另一方面也为我国家庭教育国家立法积累了丰富的经验，奠定了坚实的基础。

（三）相邻领域政策、法律的外溢

政策、法律的“外溢”是指这样一种过程：某一政策、法律项目在政府、立法机构议程上出现的同时也就确定了一些在概念上与其相邻的政策、法律项目后来在议程上的重要地位。从立法层面来看，国民教育体系的三大支柱——家庭教育、学校教育与社会教育中，学校教育与社会教育都有相关的法律法规，如《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国职业教育法》等。目前，只有家庭教育立法最为滞后，至今仍然无专法可依。学校教育和社会教育相关的政策、法律的出台向家庭教育领域外溢是家庭教育立法的动力之一，使其具有了制度基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第六十二条明确指出，在未来十年将“制定有关终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。

结语：家庭教育立法的展望

通过上述对影响政策议程的三种源流的分析，可以发现我国家庭教育的专门立法已经具有了一定的动力源。依据多源流理论，针对某一问题的公共政策的最终形成有赖于“政策之窗”的开启，以及“政策之窗”开启期间的“政策企业家”的积极推动。基于此，并结合我国家庭教育的立法资源和教育立法的现实情况，对于推进我国家庭教育专门立法工作有以下建议：

一是明确家庭教育法的社会法属性，并制定相关配套政策。现今对家庭教育立法的质疑和反对主要集中在担心立法会过分干涉父母对子女的教育，所以立法必须明确家庭教育法主要调节的是家庭教育的外部关系，即家庭教育的实施和管理，明确国家和地方政府的相关责任，通过建立制度来配置相关资源，从而为家庭教育提供支持。

二是加强家庭教育立法的法理研究，从而保证法律的合法性和科学性。任何一部法律都应当具有可操作性，否则就会造成社会成本的虚耗和立法资源的浪费。以专家、学者为主的“政策企业家”对政策的最终出台起重要作用，他们应继续投入大量的时间和精力进行相关研究，锲而不舍地推动家庭教育立法。

三是加紧对各地区的立法调研，了解民众对家庭教育指导的实际需求。我国幅员辽阔，各地区发展存在一定的不平衡性，国家基本法律层面的家庭教育立法工作不能冒进，要以各地区的立法调研、民意调查和法规试行为基础，进行渐进式推进。《反家庭暴力法》彰显的公权力对私生活人权的保护、全国人大教科文卫委高度重视并已建立家庭教育立法工作机制、全社会注重优秀家教家风的传承和培育，都可视为我国家庭教育立法“政策之窗”开启的标志。我国的家庭教育立法需要在理性抉择中前进，期待适合中国国情的家庭教育法律早日诞生，造福更多的家庭。

参考文献：

[1][3][5]约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社， 2017：19.103.116.

[2] Cohen M.D.， March J. G.， Olsen J P. A Garbage Can Model of Organizational Choice[J]. Administrative Science Quarterly， 1972，17（1）：1-25.

[4]缪建东.嬗变与创新：基于媒介技术变迁的家庭教育发展[J].南京师大学报（社会科学版）， 2011（4）：69-76.

[6]熊少严.关于家庭教育立法问题的若干思考[J].教育学术月刊，2010（4）：46-49.

[7]吕慧，缪建东.改革开放以来我国家庭教育的法制化进程[J].南京师大学报（社会科学版）， 2015（2）：80-88.

[8]骆风，翁福元.我国台湾地区家庭教育政策法规及其对大陆的启示[J].学术研究， 2017（5）：171-176.

[9]曾令发.政策溪流：议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论述评[J].理论探讨， 2007（3）：142-145.

[10]杨铌紫.《重庆市家庭教育促进条例》今起正式实施[N].重庆日报， 2016-9-1（014）.

[11]李飞飞.我省拟为家庭教育立法[N].山西晚报， 2017-11-30（001）.

责任编辑：杨孝如