基于多源流模型对我国学校体育立法的预演与构想

张朋 阿英嘎

摘 要：采用多源流分析模型对我国学校体育立法进行问题流、政策流和政治流分析。学校体育在教育、社会、体育中角色功能履行不足为学校体育立法树立了问题源流；政策共同体的集体智慧提供了政策源流；体育回归教育，提升学校体育教育成效是政治源流。学生体质健康水平下降、校园运动意外事故频发为学校体育立法开启问题之窗；依法治国执政理念下连续性高层级的学校体育政策条例的出台打开了政治之窗。多源流分析为学校体育立法的推动找到了一条过程操作的路径，制定学校体育法的社会环境与法制基础已基本成熟，当前，尚需政治源流的“预热”及政界、学术界与新闻媒体的进一步“催化”。

关键词：学校体育；学校体育立法；学校体育法；多源流理论；政策；学校体育教育

中图分类号：G 812.5 学科代码：040303 文献标识碼：A

Abstract：The multi-source flow analysis model is used to analyze problem flow， policy flow and political flow of school sports legislation in China. The lack of role function of school sports in education，society and sports has resulted in a problem source for school sports legislation.The collective wisdom of policy community provides the policy source； the return of sports to education and the improvement of school sports effectiveness are the source of politic.The decline of studentsphysical health level and the frequent occurrence of campus sports accidents are the window to open school sports legislation.Under the rule of law，the introduction of school sports policy regulations at a continuous high level has opened the political window.Multiple streams analysis found a path of the operation of the process to promote the school sports legislation，social environment and legal basis of school sports law has been basically mature and，at present，still need political origin of the “warm-up”and political， academic and media “further catalysis”.

Keywords：school sports； school sports legislation；school sports law；multi-source flow theory；policy；school physical education

多源流分析模型是一种解释政策制定、形成过程的分析工具。它解释了在政策制定过程中问题是如何引起关注，进入决策者视野及可适性的方案如何从政策建议溪流中脱颖而出，又是如何被采纳形成议程的过程。多源流理论模型对公共政策分析的解释力和适用性广受认可，成为剖析政策议程设置过程的“主流模型”[1]。当前用该理论框架对议程进行的分析主要集中于政策出台过程和背景的描述性研究及政策变迁的解释性研究。在依法治国的背景下，建构和完善学校体育法律规范体系是必行之事，学校体育立法呼之欲出。对于学校体育立法可能经历怎样的政策过程，目前立法要素是否具备，即学校体育立法的可行性？欲加速成型尚需做出哪些努力？多源流理论模型为解答上述问题提供了适宜的分析框架，研究借此工具预演学校体育立法的形成要素，为加速我国学校体育立法提供建议。

1 多源流理论分析框架

美国的政策学家约翰·金登在1984年的著作《议程、备选方案与公共政策》中首先提出，一个“问题”从被提上议程到进入决策过程是由问题源流、政策源流和政治源流三者交汇共同作用的结果。问题源流说明问题是如何被确立（政策制定者的注意力如何被某一问题吸引而非另一个问题）；政策源流则揭示了各种各样的政策建议、主张与方案被提出、讨论、重视和采用的过程；政治源流是对问题解决产生影响的政治过程，包括国民情绪、利益集团压力、公众舆论等因素，反映当下政治形势与背景。三条源流交汇意味着特定问题、政策主张与政治形势之间的有机结合。三流耦合加上“政策企业家”的外部推动和“政策之窗”时机的开启，最终推进政策议程设置的达成（如图1所示）。

多源流理论发源于西方，被应用于烟草、食品、公共卫生、城市应急管理决策等不同政策领域 [2]，认为3个源流是相互独立的。该理论自20世纪80年代后期进入我国公共政策研究领域，被应用于食品安全、住房问题、校车安全、异地高考、污水防治、大学生创业、民办教育等经济、社会及教育多个领域，并不断被修正和优化，但在我国社会环境下，3条源流多是交叉、相互影响的，任何一个源流的波动都会影响到其他源流[3]。

2 我国学校体育立法的多源流分析

2.1 政策源流：政策共同体的集体智慧

政策源流是指漂浮在原始的“政策鲜汤里”的各种政策建议、政策主张及方案，并不是所有政策主张都会被采纳，只有少数政策议案有通过的机会。而决定政策议题是否能被采纳，主要与意见主张者和政策建议本身2个要素有关。意见主张者地位不同，意见影响力会不同；政策制定者对意见的认知观念不同，也会影响意见的采纳程度。对于意见主张者，金登提出了“政策共同体”的概念，因此“政策共同体”组员的影响力和意见渗透能力对政策源流形成至关重要。学校体育立法的政策共同体应包括人大代表及政协委员、专家学者及新闻媒体等群体。他们在政策问题严重性的说明、政策游说和政策软化、对问题的界定、备选方案的阐明及政策的制定等方面发挥重要的作用，并且在各自领域充分使用话语权为学校体育法规制度的完善振臂高呼。另外，政策建议或法案实践的可行性、理念易被接受性、预算合理性及与主流价值的吻合度、时机恰当与否也会影响政策是否被采纳。

2.1.1 人大代表与政协委员通过提案热心呼吁

2005年全国政协委员冯世良建议：立法遏止我国青少年体质下降；2008年上海市政协委员袁刚和沈伟娟提出立法保障学校体育场所开放。2013年全国人大代表潘永兴建议，尽快完善我国学校体育立法，将实际工作中行之有效的做法和经验，以法律法规的形式固定下来，修订和完善《中华人民共和国体育法》中有关学校体育的章节内容，设立相对独立完善的学校体育法律法规，设置学校体育执法监督机构等法律保障机构，为彻底扭转青少年体质下降趋势提供强有力保障，带动全社会形成关心、支持青少年体育的氛围[4]。2014年教育部体卫艺司司长王登峰提出学校体育专项立法工作应当提上议事日程。在国家教育、体育基本法律的基础上，制定一部专门的法律——学校体育法，应当成为教育法律体系构建的重要内容[5]。另外，对《中华人民共和国体育法》修正案的提交也间接引发了社会对我国学校体育法规体系完善的关注。如2015年两会，北京体育大学校长杨桦等政协委员联名提交了关于修订《中华人民共和国体育法》的提案[6]。

2.1.2 专家学者的发声和新闻媒体报道的渲染

学者们对学校体育立法的可行性、条文研拟等学术研究也为学校体育立法进行了基础铺垫。较具代表性的有陈云鹏等[7]的《高校体育立法可行性研究》，张厚福等的《中华人民共和国学校体育法的立法探讨》及郝薇薇的《完善学校体育立法的设想和研究》等，此外鹿树忠、甘式光、万茹、莫磊、戴安国等诸多学者均曾提出加快《中华人民共和国学校体育法》立法的观点，我国台湾学者洪嘉文[8]也在积极推动学校体育立法。

新闻媒体对学生体质健康、体育设施对外开放、校园意外伤害等的报道，造成了正负两方面的舆论影响。从积极层面来看，可以使学校体育事件迅速聚焦，易将问题推上议程；从消极方面来看，则给学校体育带来一些负面社会影响。一些媒体的正面报道关注了学校体育中的意外伤害，由此引出运动条件保障等应纳入立法，例如《中国青年报》2012年刊登“少年强则国强——加强学校体育系列工作报道”。对推动学校体育立法而言，一是政界、学术界、媒体等传播影响力大的主体的呼吁和号召，二是从不同层面和渠道提高社会对学校体育法的认知程度。

2.2 政治源流：提升学校体育教育成效

政治源流由国民情绪的变动、执政党的意识形态等要素构成。任何一个要素的变动都会影响议程的设置。政治源流的一个重要问题就是公众对议题的认同感（国民情绪），国民情绪是指大部分民众对议题的共同关注与反思，通常以公共舆论的方式表达，并借助媒体进一步放大，有积极国民情绪和消极国民情绪之分，无论哪一种都会引起执政党的关注。我国是共产党领导的多党合作与政治协商制度国家，政治机构对政策过程的影响，在我国的政策创制实践中是极其频繁和常见的[9]；因此，本研究通过政府执政理念和颁布的学校体育政策法规来体现政治源流。

2.2.1 学校体育平衡化的时代诉求

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议决定，必须全面推进依法治国。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：推进社会治理体制创新法律制度建设，……完善教育、就业……社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》制定了教育公平的基本教育政策和推进依法治教的举措。从依法治国到依法治教，必须加快教育法治建设，逐步完善教育法律法规。在教育平衡发展的背景下实现学校体育内区域平衡的时代诉求。

2.2.2 地方性立法的推动

我国体育地方立法数量多、立法主体多、立法涵盖内容广，有对中央立法的补充性和執行性立法，有本地域的自主性和创制性立法。其立法效应一是对中央立法进行细化的补充，突出地方需要，增强法规可操作性，二是对某些法规缺失问题先试先行，依外溢效应推动更高层级立法。我国学校体育地方立法主要集中于体育设施、运动员人才培养、学校体育开展等规章制度，例如2011年昆明市立法：学生在校每天体育活动不少于1 h；2008年郑州拟立法向社会开放学校体育场馆；2016年江苏省施行《江苏省体育设施向社会开放管理办法》，规定：公办学校在保证教学需要和校园安全的前提下，应当积极创造条件向社会开放体育设施；鼓励民办学校向社会开放体育设施。同年5月北京审议《北京市全民健身条例（修订草案）》规定，辖区内体育设施不足的，乡镇人民政府、街道办事处应当协调具备开放条件的公办中小学校向周边居民开放室外体育设施；公办中小学校应当创造条件向周边居民开放室外体育设施，鼓励有条件的公办中小学校向周边居民开放室内体育设施。与此同时，区人民政府应当为开放体育设施的中小学办理责任保险、提供经费支持和其他必要的帮助。2016年6月成都市颁布《成都市体育条例》对学校体育场地设施配备作出明文规定。这些地方立法在凝聚学校体育改革共识、制度创新、解决学校体育现实问题和更高位阶的立法方面起到重要引领和推动作用。

3 政策之窗的开启

政策之窗常被看作是提出政策方案的最佳时机。政策之窗是由问题源流或者政治源流中的特殊事件打开的，这2种情况分别被称为问题之窗和政治之窗[10]。政策之窗的开启是短暂的，需要焦点问题、政策备选方案和政治力量的耦合。

3.1 问题之窗

近些年，青少年体质健康问题、学校体育均衡发展问题等都是学校体育的热点问题。其中：青少年体质健康状况下降等焦点事件为学校体育立法开启了问题之窗。

3.2 政治之窗：连续性高层级学校体育政策条例出台

目前，我国学校体育正处于体育深化改革、体育发展方式转变、全民健身意识高涨的时代。伴随国家对学校体育的高度关注和高层级法规文件的频繁出台，学校体育立法的政策之窗已开启。例如，1990年《学校体育工作条例》颁布，2007年《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》出台，2012年国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》（国办发[2012]53号）、2013年党的十八届三中全会做出强化体育课和课外锻炼的重要部署。2014年4月教育部印发了《学生体质健康监测评价办法》《中小学校体育工作评估办法》《学校体育工作年度报告办法》3个文件[11]。同年6月，教育部印发了《高等学校体育工作基本标准》[12]。2016年5月国务院办公厅印发《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》[13]；2016年7月教育部发布了《小学体育器材设施配备标准》《初中体育器材设施配备标准》，从“基本”硬性规定和“选配”弹性空间2大类来规范体育教学及其课外体育活动所需物质条件，提高学校体育教学质量[14]。

4 结论

多源流分析为学校体育立法的推动找到了一条过程操作的路径，不仅证实了学校体育立法的可行性，更有利于掌控学校体育立法的时机，明确努力的方向。

学校体育发展面临着区域、城乡、校际发展不平衡、学校体育安全事故频发、学生体质健康水平下降等困境。

因《中华人民共和国体育法》和《学校体育工作条例》等法律法规中学校体育相关法条存在内容缺失、位阶低和碎片化、与现实脱节等问题，无专门学校体育法规保障，导致学校体育教学、课外活动和体育竞赛等时间、经费、资源难以保障，学校体育伤害事故和场馆对外开放未得到有效解决。以上问题源流使得学校体育立法受到重视；政界、学者和媒体对学校体育立法的广泛关注和热情呼吁的政策源流为学校体育问题提出了解决方案；依法治国的执政理念和对学校体育发展平衡化与公平化的政治源流又为学校体育立法提供了有效性。3个源流是相互影响的。问题源流中的“焦点事件”与政治源流中的“国民情绪、公共舆论”，前者是事件本身，后者则是事件效应。

依目前情形而言，制定学校体育法的社会环境与法制基础已基本成熟。尚需政治源流的“预热”及政界、学术界与新闻媒体的进一步“催化”。因此，呼吁更多政界和学校体育学术界人士等的加入和投入成为立法成行的关键。

参考文献：

[1] 张建.多源流模型框架下的异地高考政策议程再分析[J].教育学报，2014（3）：70.

[2] 陈超，施建刚.中国住房市场调控政策变迁与干预机制可持续性：基于多源流框架的分析[J].学习与实践，2016（2）：5.

[3] 王建恒.档案信息安全政策研究：基于多源流理论的分析视角[J].中国档案，2016（5）：65.

[4] 潘永兴：尽快完善我国学校体育立法[EB/OL]. [2016-11-23]. http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_1/2013-03/16/content_1787077.htm.

[5] 王登峰.学校体育法规亟需升级完善[J].中国教育报，2014-12-06（2）.

[6]近年两会体育提案盘点：体育改革与人本是核心[EB/OL].[2016-11-23].http：//sports.163.com/16/0317/08/BIBKJ6NC00051CA

Q_all.html#p=BHGQ8SK04FFF0005.

[7] 陈鹏，曾伟.高校体育立法可行性研究[J].湖北体育科技，2014，33（7）：582.

[8] 洪嘉文.学校体育政策合法化之探讨[J].体育学报，2001（32）：111.

[9] 任鹏，陈建兵.多源流政策框架视阈下的区域精神提炼研究[J].西南交通大学学报（社会科学版），2016，36（1）：130.

[10] 乌小花，周辉.多源流视角下民族政策变迁理论分析框架研究：以台湾地区“原住民族”政策变迁为例[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2016，43（3）：54.

[11] 教育部关于印发《学生体质健康监测评价办法》等三个文件的通知：教体艺〔2014〕3号[EB/OL]. [2016-11-23].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A17/s7059/201404/t20140428_168528.html.

[12] 教育部关于印发《高等学校体育工作基本标准》的通知：教体艺[2014]4号[EB/OL].[2016-11-23].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A17/

moe_938/s3273/201406/t20140612_171180.html.

[13] 国务院办公厅印发《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》：国办发〔2016〕27号[EB/OL]. [2016-11-23].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/06/content_5070778.htm.

[14] 教育部关于發布《小学体育器材设施配备标准》《初中体育器材设施配备标准》的通知：教体艺〔2016〕4号 [EB/OL].[2016-11-23].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A17/s7059/201609/t20160928_282532.html.