数据新常态下海关政府预算动态管理研究

李 庆

伴随着新时代科技的迅猛发展，大数据正以一种革命风暴的姿态引发全球关注，这就是数据指数级大爆发的新常态，基于数据信息分析平台的政府预算管理，通过洞悉移动互联、虚拟生活、数字商业、云计算、数据分析等技术在各大领域的成熟模型，赢得数据指数级增长的先机，无疑是政府预算管理领域积极乐观的发展前沿。

一、政府预算管理的涵义及现状分析

（一）政府预算管理概念及要素

政府预算管理是政府依据法律法规和对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动，是财政管理（由预算管理、税收管理、国家金库管理、政府采购管理等财政环节组成）的核心组成部分，也是政府对经济实施宏观调控的重要手段，目标是使预算资金有序、高效的运行。

预算管理要素主要包括预算管理主体、管理对象、管理范围、管理目标、管理手段和管理职能，各要素构成一个有机的管理系统。各要素的概念框架如表1所示：

表1 政府预算管理要素概念框架

（二）政府预算管理的发展现状分析

政府预算管理作为一个历史悠久且规模庞大的预算管理体系，其发展经历了多次改革与创新，目前具有相对先进与成熟的预算编制基础与流程：一是政府预算决策与规划：政府预算根据国内外的政治经济形势，结合本国国民经济运行和社会发展的诸多矛盾，按照财政收支状况，分别轻重缓急进行决策，通过中长期规划与短期计划来体现，政府年度预算属于短期计划，建立在中长期规划的基础上；二是预算编制与审批：通过预算决策与规划后，先是财政部门根据法律法规要求、国民经济和社会发展计划指标等测算主要财政收支指标，再是各预算单位和部门按照下达指标以及部门预算的编制要求、基本支出的编制原则和定员定额标准、项目支出的编制原则和排序规定，经过“二上二下”的编制程序编制完成预算。最后按照法定程序进入审查批准阶段，我国通过各级人民代表大会对政府预算进行审查批准；三是预算执行与决算：政府预算审批通过后进入执行阶段，即预算收支计划指标实现的过程，此阶段财政部门通过组织合理收入和有序安排支出实现既定目标。决算过程是每个执行周期完成后对预算执行情况进行的总结；四是预算控制与监督：预算的控制与监督是对政府预算编制、执行、决算与评价等过程进行的控制与监督，目的是提高政府预算编制与执行的效率和效益，实现政府预算的政策目标，它贯穿预算过程始终；五是预算审计与评价：此环节是指按照一定的财务、会计、预算规定与预算绩效评价指标对政府预算实施的结果进行检查与评价的过程。通过对预算结果与预算目标的差异、预算执行成本与效益（包括社会效益）的分析，及时发现问题，调整和矫正预算中的偏差，制止预算资金使用中的铺张浪费、节流挪用等问题。

图1 政府预算流程图

传统的预算管理办法长久以来积累了政府预算及资金流动全部业务及环节的“数据”，但是这些“数据”的价值，只是大多停留在“记载”层面，体现的大多是单纯的“会计”价值，形成数据资源的浪费，在大数据背景下，暴露出劣势与不足之处。如何完成“数据大”到“大数据”的蜕变，政府预算管理面临着发展、机遇与挑战。

目前，在传统模式下的政府预算管理主要存在如下几方面的不足之处：

1、预算编报环节：一是部门预算“二上二下”编报程序存在不规范、未在规定的时间内将年度预算下达到所属单位，预算调整未按规定程序上报；二是可能存在未将其他收入、以前年度结余资金纳入当年预算的情况；三是预算定额拨款的基础数据可能失真，导致多报冒领财政资金情况；四是项目预算可能存在随意申报甚至虚报项目，造成项目资金闲置的情况。

2、预算执行环节：一是预算资金拨付可能存在不及时、不足额及“以拨代支”转移资金、逃避监督的情形；二是预算资金支付特别是项目支出可能存在未按规定的范围和程序履行财政直接支付和授权支付；三是基本支出的支出范围、标准和依据可能不符合规定，人员经费、公用经费可能相互挤占、挪用或改变支出用途，可能存在超预算、无预算的支出；四是项目支出预算资金监督力度不够，可能存在未按照批复的进度和要求严格组织实施，未专款专用的现象。

3、预算监督环节：一是缺乏统一的政府预算监督机制，被动的预算监督使得预算监督不规范不完善；二是政府预算监督信息披露不够透明，缺乏媒体和公众监督平台；三是预算编制、执行、监督环节没有相互制约，极大地增加了预算管理各个环节中存在的风险。

4、预算审计环节：一是范围不全面，预算审计基本上是对预算执行机构的事后监督，没有做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程的全面审计监督；二是工作不独立，由于审计数据信息不对称、上下级利益关系制约等因素的存在，导致严格审计执法没有完全到位；三是风险防控不到位，主要表现在对被审计单位所提供的资料的真实性、完整性基本上没有保障措施和受时间、权限的制约导致预算审计多为缺乏深度与广度的静态审计，忽略动态审计，没有做到“横向到边，纵向到底”，没有把财政资金的配置使用状况和相关事业的发展联系起来。

在数据新常态下，通过大数据应用技术管理政府预算，以期实现政府预算编制与执行环节的有效衔接，实现大监督管理体系，使预算数据便于查询，预算执行便于监督，预算审计数据丰富精准，弥补传统模式下政府预算管理的不足之处，提高预算绩效。是政府预算管理改革的前沿。

二、数据新常态的发展及应用

（一）数据新常态的定义及发展

数据新常态简单的说即是数据经过指数级爆发后形成的海量类型复杂的大数据时代。大数据的概念最早可以追溯到2001年麦肯锡全球研究报告所给出的定义：一种规模大到在获取、存储、管理、分析方面大大超出了传统数据库软件工具能力范围的数据集合，具有海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和价值密度低即有价值的数据占比例低四大特征。

早在2009年，美国提出《大数据研究和发展计划》，将大数据上升为国家战略资源。2012年中国政府批复了“十二五国家政务信息化建设工程规划”，总投资额估计在几百亿，专门有人口、法人、空间、宏观经济和文化等五大资源库的建设工程。我国的开放、共享和智能的大数据时代已经来临。广东率先启动大数据战略推动政府转型、北京积极探索政府公布大数据提供社会开发，上海也启动大数据研发三年行动计划。今天的国家将大数据视为国家战略，未来将数据转化为信息和知识的速度与能力将成为一个国家的核心竞争力。

（二）大数据应用案例分析

1、大数据应用案例之高德地图

高德地图是中国领先的数字地图内容、导航和位置服务解决方案提供商。目前，高德地图交通出行大数据来自多个方面。一是众包数据，即高德地图提供免费交通信息服务给用户，用户在使用服务的同时也成为交通信息的贡献者，共享自己所在道路的通行情况，帮助高德获取交通路况信息。二是行业数据，如公交车、出租车、物流车等数据。另外还有一些城市道路实时发生的交通事件数据，如与交管部门合作获得的数据，还有高德地图自有用户手机端上报数据等。现在，高德地图每天获取用户数都在几千万以上，覆盖里程通达全国，且几乎是零成本获取。数据如滚雪球一样，越滚越大。这种模式一举多得，既解决了全国交通信息采集问题，又解决了交通信息数据共享问题。

表2 高德地图大数据技术简析框架

2、大数据应用案例之春雨医生APP

春雨医生APP是基于医患大数据免费为用户提供图文、语音、电话等多种方式进行健康咨询，并由二甲、三甲公立医院主治医师以上资格的医生在3分钟内为用户进行专业解答的世界最大移动医患交流平台。是当今移动互联网领域最领先的健康咨询APP。每天会有5万个健康问题得到专业医生解答，春雨医生后台的人工智能算法可以将这些问题数据化，洗练整理，提炼关键词，为用户带来更大的健康价值。春雨的自查系统比较智能，能够根据关键词检索，不管是搜索症状、身体部位还是药物关键词，都会有详细的内容提供给用户。例如如果输入症状，会显示在春雨医生上专业医生解答相关问题的健康建议，搜索药物关键词，可以查到专业医学药典对于此药物的解释，和春雨上专业医生相关的对症用药建议。春雨医生APP核心竞争力是技术和数据，利用移动互联网摆脱传统的移动客户端，直达用户，具体的优势在数据的采集、分析和处理。

表3 春雨医生APP大数据技术简析框架

3、大数据应用案例之喜马拉雅FM

喜马拉雅FM是一款基于大数据分析的智能云电台，是音频行业内最早启用大数据技术的内容平台。它突破了传统广播电台的时空限制，兼顾了点播和直播功能，迅速切入音频市场。同时，喜马拉雅FM致力于将一切有价值的内容音频化，不论是传统的报刊杂志、实体书，还是电视台、视频网站和文学网站的优质内容，我们都可以通过平台上的主播将其转化为音频。目前，喜马拉雅FM成立专门的算法团队，基于音频内容的传播特点针对搜索及推荐算法进行系统性的研发。用户的每一次点击和搜索，以及其他各种行为都会被记录下来产生数据，然后再基于年龄、性别、地域、职业等维度建立用户兴趣图谱，从而用于个性化内容推荐、广告投放、商品推送等各种用途，同时，便于对数据庞大的主播进行优胜劣汰。在大数据指导下的定制服务，使喜马拉雅FM真正实现了“听你想听”。

表4 喜马拉雅FM大数据技术简析框架

伴随着数据新常态下大数据科技的显著发展优势，各行各业的大数据应用案例不胜枚举。经过分析对比，可以得出大数据技术在各领域的共性特征其实就是资源整合，把数据进行集中归纳，再为我所用，最终目的是为了降低（有价值）信息的获得成本，包括经济成本与时间成本，并在不同使用场景下实现资源的最优配置。由此使得实现数据新常态下海关预算动态管理的思路更加清晰：

三、数据新常态下政府预算动态管理平台构建

（一）SWOT分析法下大数据技术应用在政府预算动态管理领域的分析

SWOT分析，将与研究对象密切相关的各种主要内部优势、劣势和外部的机会和威胁等，通过调查分析列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。运用SWOT分析法建立政府预算动态管理大数据技术分析矩阵如下：

表5 政府预算动态管理大数据分析平台构建SWOT分析表

由此可见，通过分析大数据技术应用在政府预算动态管理领域的内部优势、劣势与外部机会、威胁，得出可利用、可改进、可监视与需清除四方面的结论：一是利用政府内部预算数据优势与外部大数据技术发展机会，研究开发政府预算大数据动态管理平台；二是通过人员培训及组建专业研发团队等措施改进政府部门内部对大数据发展规律认识不足及缺少专业开发维护团队等不足之处；三是监视政府预算数据面临的开发安全性，引进先进的加密技术并依据海关系统垂直管理特点建立分级授权管理；四是通过定期排查彻底清除发现的人为及技术等原因导致的数据安全隐患。

（二）政府预算大数据动态管理平台模构建型—海关系统预算大数据管理平台

基于SWOT分析，参考大数据技术在高德地图、春雨医生APP、喜马拉雅FM等应用领域的成熟模型，以政府部门海关系统为例，预算大数据动态管理平台的构建需要经过四个关键环节：

1、思考平台要解决的问题。一是解决预算编报环节基础数据及项目数据可能存在的上报不准确及下达不及时等问题，例如通过与海关通讯录数据联网实现通过点击具体预算数据追踪到责任部门编制人员相关信息；二是解决预算执行环节支出不规范、监督不完全等问题，例如通过技术开发使平台对接现有海关财务管理系统，实现预算执行情况高效准确追踪到原始凭单及相关人员；三是解决预算编制环节与执行环节的脱轨问题，例如通过图形分析方式清晰展示预算执行进度，将预算与执行有效的融为一体。

2、列出解决问题的办法即功能简介。一是查询功能，诸如大数据技术在其他领域的应用，查询功能是最强大最基础的功能，例如输入2015年二下数据等关键字，就会快速显示各关区2015年二下具体数据，点击数据又会通过图形方式显示出执行时点及具体执行情况等。二是监督分析功能，监督分析功能是查询功能的拓展，在查询的基础上，快速得出监督分析数据，便于领导决策，例如通过查询出的某某项目预算资金执行进度及剩余资金情况，可以判断出某某项目资金使用是否规范及决策部署下一步资金使用计划。

3、平台构建。基于面向对象的智能操作界面，依据政府预算管理流程图，初步将平台构建为四层。

第一层：海关预算系统整体授权使用界面

通过加密安全登陆方式进入海关预算管理平台，该层具有四大通用功能区域，一是查找定位，便于迅速找到预算批复、执行等相关文件，通过查询历史，可以查看最近浏览文件；二是查看预算最新动态，显示预算相关最新文件、通知等，该层由海关系统一级预算单位负责维护，保证全国海关系统可以第一时间收看到预算相关通知；三是动态显示各直属海关最新预算执行进度；四是具体到各直属海关链接区域，通过点击某个海关的模块，可以进入平台第二层界面。

第二层：预算平台分级管理界面

依据分级授权登陆进入该层界面，该层主要包括三块功能领域，一是根据需要查找功能，例如输入某某年人员经费预算批复数，就可以弹出相应数据界面，并将查询记录保存为查询历史；二是预算管理核心功能领域，包括预算批复、预算执行、执行分析三个功能模块，例如点击“预算批复”，可查询到历年本级、下级以及汇总的人员、资产及具体项目预算批复数据；三是各隶属海关链接区域，通过点击某个隶属海关模块，可以依据授权登陆到某个隶属海关的第二层界面预算管理平台。

第三层：第二层核心领域拓展界面。该层参考海关财务管理系统通过具体人员工号授权登陆，分为预算批复、预算执行和执行分析三个平行界面：

1）预算批复界面，该界面包括两个功能领域，一是年度与级次的选择，二级预算单位级次包括汇总、本级和下级三个选项。二是根据年度与级次动态显示各项预算批复总数的功能领域。例如选择2012年，本级，相应的人员、资产、项目、公积金数据都会自动显示总数，再选择2013年，数据会自动更新，同时选择多个模块，会弹出汇总数据。

2）预算执行界面。该界面包括两块功能领域，一是年度与级次的选择，具体功能同预算批复界面。二是根据年度与级次动态显示各项预算执行情况的功能领域，同时选择多个功能模块，可以弹出对应的汇总数据。例如选择2013年度本级，以日历方式显示人员经费执行明细，同时选择人员和资产两个功能模块，会弹出相应年度与级次的汇总执行数据。

3）执行分析界面。该界面包括两块功能领域：一是年度与级次的选择，具体功能同预算批复与预算执行界面。二是根据年度与级次以时间轴的方式动态显示每个月预算执行进度的功能领域，同时选择多个功能模块，可以弹出对应的汇总数据。

第四层：具体数据追踪界面。该界面为基于第三层界面根据需要动态弹出界面，通过第三层选择显示的数据，点击需要追踪的数据，弹出详细的数据信息显示界面，例如通过点击以日历格式显示的某年某月某日人员经费执行数，弹出相应的数据界面，显示出该数据的记账凭证编号、制单人员信息等相关数据。通过点击以时间轴方式显示的项目分析进度，可以弹出项目绩效分析表格，并通过查找项目执行具体情况，追踪监督项目执行的合理合规性。

4、找专业开发团队研发测试并上线。海关预算大数据动态管理平台涉及到与海关通用财务管理系统、HB2012管理网平台及通讯录更新系统等多项内部局域网的端口链接，需要海关系统技术、人事、关务保障等多个部门的支持，需要聘用外部专业的数据采集、分析师，需要组成专门的研发团队，经测试通过后上线试运行。

四、小 结

综上所述，数据新常态下政府预算管理动态研究是顺应科学发展的时代要求，为进一步提高政府系统预算管理水平所作出的努力，由于笔者专业水平有限，通过分析与借鉴大数据技术成熟应用模型，以海关系统为例，粗浅的构建了政府部门海关系统大数据预算管理平台。望能起到抛砖引玉的作用，使得大数据技术早日应用到以数据为基础的政府预算管理领域。

［1］宋立强.海关财务管理.中国海关出版社.2016

［2］迪莉娅.大数据环境下政府数据开放研究.知识产权出版社.2014

［3］孙向杰.领跑大数据时代.辽海出版社.2016

［4］李燕.政府预算管理.北京大学出版社.2016