农村合作社创新发展与脱贫攻坚战略实施——基于全面深化供销合作社综合改革的政策视角

农村合作社创新发展与脱贫攻坚战略实施
——基于全面深化供销合作社综合改革的政策视角

刘纪荣 刘明

世界合作经济发展史实表明，合作社发生与发展无不与反贫穷紧密相关。合作社因为是“民办、民管、民受益”的组织，这种性质决定了它在反贫困方面能够发挥龙头企业所难以企及的作用，并在精准扶贫中扮演着越来越重要的角色。

十九大报告把“深入开展脱贫攻坚”作为重要内容写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并再次向世人庄严承诺“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽”。供销合作社如何在全面深化综合改革中促进农村合作社持续健康发展，更好助力脱贫攻坚战略，是供销合作社必须深入思考、认真实践的时代课题。而世界合作经济发展史实也表明，合作社发生与发展无不与(反)贫穷紧密相关。

合作社因为是“民办、民管、民受益”的组织，这种性质决定了它在反贫困方面能够发挥龙头企业所难以企及的作用，并在精准扶贫中扮演着越来越重要的角色。合作社发挥益贫作用的形式多种多样，如土地托管、引进电商平台进村扶贫、通过产业链金融帮助贫困农户脱贫、提供培训服务等。

在理论上，精准扶贫和农民合作社发展具有目标的一致性，适合构建协同创新的体制机制。首先，农民合作社基于熟人社会的组织逻辑和运行逻辑，可以解决“扶持谁”的问题，从而提升贫困人口识别和瞄准工作的效率；其次，农民合作社通过承接国家扶贫资源，吸纳贫困农户自有资源和资本，开展社会扶贫。通过解决“谁来扶”的难题，在帮助政府实现精准扶贫目标的同时，既可以促进合作经济组织的可持续发展，又能够在一定程度上克服财政扶贫资源和扶贫效率有限的困境。因此，合作社在精准扶贫中的角色应该定位为中介组织，在国家与农民之间发挥中间载体的有机衔接作用。

合作社发展与精准扶贫协同机制

第一，通过发展特色产业帮助贫困农户脱贫。在贫困地区发展特色产业是帮助贫困农户永久脱贫致富的主要抓手。作为同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者及自愿联合、民主管理的互助性经济组织，农民合作社是贫困地区政府发展特色产业可以凭借的重要组织平台。中央和地方各级政府在统筹使用国家财政资源时，可将产业扶贫专项资金和精准扶贫项目对接农民合作社，遴选吸纳贫困农户数量较大、帮助贫困农户持久脱贫效果显著的合作社作为重点扶持对象。同时，也可将扶持合作社发展的专项资金与精准扶贫的治理目标相结合，鼓励合作社降低门槛，承担起帮扶贫困农户的社会责任，吸纳贫困农户加入合作社，以组织化载体实现贫困的市场化机制治理。

农民合作社通过承接国家扶贫资源，吸纳贫困农户自有资源和资本，开展社会扶贫，通过解决“谁来扶”的难题，既可以促进合作组织的可持续发展，又能够在一定程度上克服财政扶贫资源和扶贫效率有限的困境。因此，合作社在精准扶贫中的角色应该定位为中介组织，在国家与农民之间发挥中间载体的有机衔接作用。

第二，依托合作社探索资产收益扶贫新路径。在国家大力实施扶贫攻坚战略背景下，探索资产收益扶贫新路径成为构建精准扶贫、精准脱贫长久机制的重要举措。当前，依托合作社探索资产收益扶贫主要方法有三种：

资金量化，即将投入合作社的国家财政专项资金和其他涉农资金，全部或部分量化给被识别的贫困农户，写入社员账户充当贫困农户的入社股金，同时规定相关资产委托给合作社统一经营，由合作社承担相关资产的保值增值责任，贫困农户只能享有资产产生的收益而不能撤股、撤资、转让和继承。

建档立卡，即鼓励合作社积极承担起社会扶贫责任，将以往财政资金产生的收益或自有资金拿出来，以配股、捐股等形式为入社的贫困农户建档立卡、设立资产账户，保障其享有获得相应资产收益的权利。

土地入市，即鼓励丧失劳动能力和自身耕作效率低的贫困农户将土地托管、流转或是以入股的形式交由合作社统一经营，探索贫困村集体经营性建设用地入市机制，由合作社负责给农户按年或按月发放相应的资产收益，带动贫困农户增收。通过合作社来整合国家扶贫资源和贫困农户现有资产，为实施资产收益扶贫战略服务，在保障贫困农户基本脱贫的基础上，逐渐建立资产收益扶贫与帮扶贫困农户更好地改善生计的长效机制。

第三，发展信用合作实施金融扶贫。农民合作社开展的内部信用合作已经成为当前中国农村新型合作金融发展的主要形态。政府可借鉴扶贫互助社的创新经验，支持合作社开展信用合作，并通过为贫困农户赠股的方式帮助他们在合作社中建立一定额度的股权，使他们既能够获取从合作社贷款的基本权利，也能够获得相应股权的红利收入。同时，合作社在为贫困户发放贷款时，可建立优先照顾贫困社员的帮扶制度。合作社可在组织内部实行阶梯式差别利率，为其减免利息。

第四，推广农业技术实现科技扶贫。农民合作社可通过统一提供种子、化肥农药、技术指导等一体化的农田耕作标准，改变社员异质化的农业技术使用状况，提高贫困农户利用农业技术的效率，提升家庭经济收入水平，改善他们的生活福利和生产技能。此外，传统的依托政府体系的农技推广无法承担与分散小农科技需要对接的交易成本，而农民合作社却是对接和传播农业新科技的重要载体和低成本平台。依托农民合作社，政府或能更好地实施科技扶贫工程，提高科技对贫困农户脱贫致富的贡献度。

供销合作社综合改革及当前中国扶贫政策框架

第一，供销合作社综合改革的要求。

中发〔2015〕11号文件指出，“到2020年，把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，切实在农业现代化建设中更好地发挥作用”。其具体措施主要有：拓展供销合作社经营服务领域，更好履行为农服务职责；推进供销合作社基层社改造，密切与农民的利益联结；创新供销合作社联合社治理机制，增强服务“三农”的综合实力；加强对供销合作社综合改革的领导。

第二，当前扶贫政策框架。

治理贫困问题是一个全球性难题。笔者以蚌埠市委、市政府新近出台的扶贫政策组合为例，就当前扶贫政策作一框架式的说明。

蚌埠市扶贫政策包括产业脱贫政策、就业脱贫政策、智力脱贫政策、健康脱贫政策、生态保护脱贫政策、基础设施扶贫政策、金融扶贫政策以及社会保障兜底脱贫政策等8个类别，每一类别又有若干细分政策。

1.产业脱贫政策（含科技扶贫政策在内），包括特色种养业扶贫、光伏业扶贫、旅游业扶贫及资产收益性扶贫等。每项政策均有细致的规定，如“特色种养业扶贫”政策明确规定：全市88个贫困村集体发展设施农业的，不受品种、规模和规划区范围的限制，建多少补多少，市级奖补标准可提高30%等。

2.智力脱贫政策包括教育扶贫、人才科技文化扶贫。“教育扶贫”即针对不同学龄段的贫困家庭子女就读，每年给予一定金额的生活费补贴。如，在园幼儿1200元/年、小学每生1000元/年、初中生1250元/年，高中生免学杂费、每生3000元/年助学金；全日制中职正式学籍一、二年级在校生，每生2000元/年助学金并免除3年学费；优先办理贫困家庭学生生源地信用助学贷款，对因死亡、失踪、丧失劳动能力、家庭遭遇重大自然灾害、家庭成员患有重大疾病以及经济收入特别低确实无法按期偿还贷款的借款学生，启动还款救助机制。

3.健康脱贫政策针对贫困人口的各项规定更为具体。如，自2017年起参加基本医保（新型农村合作医疗）个人缴费部分，通过城乡医疗救助基金全额代缴；在乡镇卫生院及县、市、省级医院住院治疗的，补偿起付线分别为100元、300元、500元、1000元等。

4.生态保护脱贫政策，包括将有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员；积极开展生态示范县区、生态示范乡镇、生态示范村以及森林城镇、森林村庄创建，推动生态旅游、观光休闲农业发展。

5.社会保障兜底脱贫政策，即市辖三县农村低保标准提高至户年人均3818元；农村“五保”分散供养基本生活标准提高至年人均不低于5420元。其中，财政补助标准年人均不低于3960元；农村“五保”集中供养基本生活标准提高至年人均不低于8060元。其中，财政补助标准年人均不低于6600元等。

6.金融扶贫政策，即向有发展意愿、发展潜质、资金需求、还款来源的贫困户提供5万元以内3年以下免抵押、免担保的信用贷款等。对新型农业经营主体（包括农民专业合作社）吸纳贫困户脱贫致富的，按每吸纳1户贫困户给予10万元以内的贷款进行累加（最高不超过200万元，农业产业化龙头企业最高不超过500万元）。

案例分析

蚌埠市供销合作社综合改革的主要做法与成效

蚌埠市供销合作社以“创新、协调、绿色、开放、共享发展”理念为引领，以“为农服务”为主线，有序推进自身综合改革，把自己努力打造成为农民生产生活服务的生力军和综合平台，切实提高了为农服务能力。

第一，及时出台综合改革文件，全面部署供销合作社综合改革工作。根据市领导指示，市供销合作社牵头起草了《关于深化供销合作社综合改革的实施意见》。《实施意见》经市委全面深化改革领导小组第7次全体会议审议通过。2016年7月21日，以蚌发〔2016〕16号文件印发实施。为了将《实施意见》的各项任务落到实处，市供销合作社就综合改革的总体要求、主要内容、实施步骤、保障措施进行了细化，起草了《蚌埠市供销合作社综合改革实施方案》。经过市政府常务会议审议通过，并报省农村工作领导小组评定同意。今年3月1日，蚌埠市人民政府办公室以蚌政办〔2017〕2号文件印发实施。

第二，抓重点求突破，综合改革顺利推进。市社扎实推进“新网工程”建设，大力创新农业社会化服务，加快培育“互联网+”新业态。认真抓好五河县丰谷农业生产资料有限公司配送中心升级项目等9个龙头企业、专业合作社、综合服务社和基层社项目建设，获得省、市财政扶持资金158万元。目前，全系统网点总数已达3600个，基本实现了乡镇100%、行政村90%以上全覆盖。其次，围绕解决“谁来种地”问题，总结推广了固镇任桥供销合作社大田托管、怀远盛世兴农专业合作社土地流转、五河喜耕田专业合作社代耕代种等一批新型服务模式，着力构建适应现代农业发展的生产经营体系。目前，全系统托管、流转土地面积达27343亩。围绕解决“地怎么种”问题，总结推广了五河丰谷农资公司、固镇浍丰农资公司的“农资销售+技术服务”新模式，全系统以农机服务、植保服务、庄稼医院、粮食烘干等建设为载体，积极开展农业生产耕、种、管、收、售社会化全程服务，受到广大农民的欢迎。再者，于2015年6月正式运营的安徽新供销聚超网络科技有限公司，目前已发展零售终端门店4500余家，基本建立起了覆盖市区的网络体系，供货商品已有1000余种，销售额达2000余万元。公司采用的“P2R+O2O”创新商业模式，已被中华全国供销合作总社作为农村电商的“四大模式”之一向全国推广。

第三，坚持按合作制原则规范办社，努力提升综合实力。

通过广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，通过土地、劳动、资本等多种合作途径，密切了与农民在组织上和经济上的联结。坚持面向社会、开放办社，按照“改造一批、重建一批、撤销一批”原则，合理规划基层社建设布局，积极引导龙头企业和各类连锁经营网点与基层社的对接。

蚌埠市供销合作社扶贫工作的主要做法

重精准。充分发挥驻村扶贫工作队队长作用，协助村“两委”进一步做实做细建档立卡工作，及时准确完整登记扶贫对象信息资料，建立健全动态管理机制。以“吃穿不愁、教育、医疗、住房保障”为标准，在收入稳定达标的基础上，精准核定年度脱贫对象，全面落实脱贫政策措施，确保扶贫对象脱贫精准，坚决杜绝数字脱贫。对已脱贫的贫困户坚持定向跟踪，“帮扶不脱钩、政策不脱钩”，巩固提升脱贫成果，实现持续稳定脱贫。

补“短板”。大力推进产业扶贫。坚持把产业扶贫作为重中之重，积极探索创新产业扶贫模式，采取龙头企业（合作社）带动、经营大户带动和有条件的贫困户自身调整优化种养结构等模式，充分发挥供销合作社在发展农村合作经济方面的优势，领办创办农民专业合作社，采取大田托管、土地流转、土地入股等形式，使贫困户的土地变为资本，贫困户自身成为股东，从而早日实现脱贫目标。

抓落实。把脱贫攻坚作为分内职责，积极主动作为。同时，加大精准帮扶力度。按照“单位帮扶、干部驻村、整村包保”的要求，选派机关同志任固镇县新马桥镇花谷村驻村扶贫工作队队长和村党总支第一书记，为其驻村工作、生活提供良好的保障，并督促其认真履行职责。每年驻村工作220天以上，深入调查研究，及时发现问题，创造性地开展工作；其他机关工作人员，每人帮扶3户花谷村尚未脱贫的贫困户，每年走访帮扶对象不少于12次。

促共建。为了紧紧抓住农村产权制度“三变”改革的有利机遇，主动承接村级集体经济资产经营、管理和发展的职能，切实推动供销合作社基层组织建设，抓好产业扶贫工作，市社决定在固镇县花谷村和怀远县韩庙村两个贫困村开展“村社共建型”村级基层社建设试点。

怀远县盛世兴农农机专业合作社的“粮改饲”扶贫项目

宗庙、永红、殷尚、梨园4个行政村，地处怀远县西南，产业结构单一，以小麦、玉米种植为主，两季收入不超2000元，是怀远县徐圩乡有名的贫困村。

为推进贫困村产业结构调整升级，培育“一村一品”，走产业脱贫之路，作为国家级示范专业合作社和省供销合作社农业产业化龙头企业的怀远县盛世兴农农机专业合作社，以供销合作社心系“三农”为己任，积极主动，上联知名企业、下结4个贫困村，实施“粮改饲”特色种养示范项目。以增强贫困村、贫困户脱贫攻坚内生动力，发展壮大集体经济，带动贫困户稳定增收。

项目采取“主导产业+龙头企业+合作社+贫困村+农户”联合体发展的模式，以怀远县盛世兴农农机专业合作社为龙头，上游与现代牧业肥东牧场签订万亩青贮玉米饲料供应合同，下游建立4个贫困村为基础的万亩粮改饲示范基地，中游依托专业合作社带动500户建档立卡贫困户发展青贮玉米生产，开展全程社会化服务，解决分户分散经营缺劳力、缺资金、缺技术、缺市场等产业发展问题。

目前，合作社与现代牧业肥东牧场万亩供销合同已签订，到村、到户合同已落实。该项目实施后，将帮助贫困户亩均增收200元，助四村单季增收达400万元。加之青贮玉米收割提前茬口早出，延长了冬小麦生长期，为优质小麦增收提供了条件。优质强筋小麦亩均较普通小麦每亩增收将达200元，而且销路畅通。“粮改饲”项目的实施，将使4个贫困村每年亩产增收达400元，增加农民收入800万元，从而走上项目脱贫的快车道。为使项目顺利实施，该社目前正在多方筹措资金，计划投资500万元购置2台进口大项青贮饲料加工机械。此机械落实后，将确保“粮改饲”项目的顺利实施。

结语

全面深化供销合作社综合改革，有序推进农村合作社规范发展，是当前实施扶贫脱贫攻坚战略的必要举措。当前，我国农村合作社发展无论是数量上还是规模上均有长足进步，但另一个不争的客观事实是，农村合作社发展的整体质量或规范化治理始终令人堪忧。因此，在贫困地区打造一批规范的合作社，是加快精准扶贫进程的重要途径。有效整合合作社发展与扶贫脱贫等各类相关资源，以实现两者效益的最大化。在这一整合过程中，各级供销合作联合社与扶贫办虽为政府的不同职能部门，却有着“为农服务”的共同要求。因此，各级党委、政府及时综合协调可发挥关键作用。政府既可将扶持合作社发展的专项资金与精准扶贫的治理目标相结合，也可以为申请项目的合作社设立标准，督促合作社建立健全内部治理结构和管理机制，充分保障入社贫困农户的合法权益。

（作者介绍：刘纪荣，安徽财经大学中国合作社研究院；刘明，安徽省蚌埠市供销合作社联合社）