生态文明城市建设制度的问题及对策

王舒

摘要：随着我国城镇化进程的发展，城市生态环境危机不断加深，城市污染日益严重，既威胁到城市居民的身心健康，也影响着“建设美丽中国”。这一问题的产生很大程度上是由于目前一些地方政府对生态文明城市建设重视不够，相关制度体制构建不健全造成的。本文在指出相关制度问题的同时，从政策制度层面提出一系列对策与措施，为我国生态文明城市制度建设提供一定的理论指导。

关键词：生态文明；城市建设；制度；问题及对策

随着经济社会的发展，截止到2017年末，我國常住人口城镇化率已达到58.52%，城市群将成为未来的主体形态，全国约70%的人口已经实际进入城镇及其周边地带，使得城市生态问题严重恶化，城市与自然之间不和谐因素增多。导致城市建筑空间生态结构不合理，水污染、光污染、噪音污染、垃圾污染、汽车尾气污染、建筑装修污染严重，城市生态文化落后等一系列问题发生。这些问题的发生很大一部分是由于我国城市生态文明制度建设不完善造成的，地方配套措施不健全，具体措施落实不利。

如何把城市努力建设成为一个美好、健康、和谐和可持续发展的生态文明城市？党的十九大报告指出：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国。”因此，生态文明城市建设要求建立健康有序的生态机制和制度，处理好人与自然、人与社会的关系，实现经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。

一、生态文明城市制度建设所面临的挑战

（一）生态文明城市建设的绩效评价考核制度落实不完善

地方政府为了追求经济的发展，在管理决策时形成了以GDP为主的惯性思维，并没有把生态政绩作为一个非常重要的权重指标和考察干部政绩的重要组成部分，因此经济发展过程中还是会侧重考虑社会的经济效益。同时，没有完全把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系和政绩评价体系，具体可操作、可视化的生态发展指标体系不健全，考核制度不够严苛。

（二）生态文明城市建设的环境损害责任追究制度需要强化落实

国家要求各级党政领导干部作为生态环境损害责任追究的主体，要求全面加强环境监管执法，并且实行实施生态环境损害责任“终身追究”的原则，建立倒查机制。但是，部分地方政府在环境行政执法后督察过程中，却出现了对一些领导干部发现环境违法行为或者接到环境违法行为举报后查处不及时、不依法对环境违法行为实施处罚、对涉嫌犯罪案件不移送等不作为行为没有及时依法追究的情况。

（三）生态文明城市建设的行政管理制度分散

由于资源管理和环境保护隶属于不同的管理部门，生态保护职能分散在许多不同部门，各地方政府部门之间管理体系划分不明确，部门间管理权责上的过度分割和制度碎片化，这种不合理的资源、环境和生态管理部门职能分工，造就了分散的管理模式，对生态环境的保护增加了难度。环境监测，环境统计，排污申报核查、污染物减排和污染源普查，在这些信息管理过程中由于各个部门间数据来源不同容易造成内容上的交叉。在环境资源规划和管理相互交叉重叠的情况下，需要各部门之间通力合作，这就增加了行政工作量，也会造成互相推诿的情况。

（四）生态文明城市建设的法律法规体系不完善

1.关键生态领域法律制度需要进一步完善。近年来，一些地方政府相继颁布了一系列相关的环境保护法律、法规，但是，在与人民群众生活环境密切相关的许多领域，还没有制定环保法律或行政法规的细则与具体可实施的工作方案，使基层环保工作中存在无法操作的情况。

2.政策法规间的衔接需要加强。在依法进行城市发展建设的实践过程中，由于具体的管理机构和体制机制方面不完善，尚未形成系统完备、科学规范、职责分明、运行有效的制度体系和成熟经验，加上决策程序、监督检查、问责制度不够明确以及多头管理等现象的存在，不免会出现许多漏洞和不规范、不协调、不健全的执法过程。

（五）生态文明城市建设的监督机制不完善

生态文明城市建设的相关监督机制不完善，环境行政执法环节难以发挥应有的作用。为了促进地方经济发展，出现有法不依、执法不严、违法不究现象，环境突发事件多、环境污染严重，甚至很多地方政府甘当破坏环境企业的保护伞，并伴随着腐败等恶性事件。同时，由于公众和企业环境维权意识相对薄弱，使得环境监督环节流于形式。

（六）生态文明城市建设的激励机制缺乏

生态文明城市建设需要实施经济激励机制来调动各个经济主体参与生态文明建设的积极性。但是目前，许多地方政府还没有进一步完善收费和价格机制、支持鼓励企业环保生态科技创新机制和生态补偿管理机制。生态补偿缺乏系统有效的监测评估机制。

二、完善生态文明城市建设的制度体系

（一）强化生态文明民主监督制度

1.实行生态管理民主化

在生态城市的建设进程中，地方政府要实行民主化的生态管理。目前，我国社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。公众对生活有更高层次的追求，对生态环境的要求比以往任何时候都更加迫切和敏感。因此，地方政府应进一步建立与公众广泛沟通的信息交流机制，充分发扬民主，鼓励公众积极参与和协商，促进生态各项决策的科学化和公开化，避免因生态环境的不合理开发而与公众产生利益上的冲突，也避免引发生态腐败和决策失误。

2.要完善政府回应的披露机制

在生态文明城市的建设中，地方政府应该构建多渠道、多参与的回应方式，不但要重视社会公众诉求，还要及时解决公众诉求，并制定具体的行政制度和作出固定程序化的回复，必须积极回应社会需求和公民参与，公平、公正、公开地建立合理的信息沟通方式。政府应定期公开地方生态恶化程度，和生态文明城市建设规划、决策的相关信息，并实现信息共享，避免产生信息障碍，压制民主争论，推行政务公开，提高地方政府工作透明度，使公民可以通过方便途径进行查询和监督。

3.加强基层生态环境监督制度

综合运用行政、经济、司法等手段构建行业管理与群众监督相结合、网格监管与综合整治相衔接的环境监管制度新格局。要从基层抓起，以县（市）区、开发区为单位、以乡镇（街道）为单元、以村（社区）为基本细胞建立生态环境监管体系，将各项环境问题发现在基层、解决在基层，提高基層生态环境监管水平。建立基层生态环境监管机构，通过专门培训选拔有责任心的高素质人才，履行日常的监管职责。

（二）加强地方生态文明城市建设的立法工作

党的十九大报告为生态环境保护的地方立法指明了方向。要求地方环境保护立法要以解决生态环境领域的突出问题为着眼点。首先，把保护环境这一基本国策落实到立法全过程，健全国土空间开发制度，从源头上进行预防。其次，统筹兼顾地方各个领域的生态环境保护需要，建立生态保护红线、生态功能评价指标体系和方法。最后，要过程严管，以“水十条”“大气十条”和“土十条”为指引，将实践中成熟的经验做法及时凝练并上升为地方法律制度，建立建设用地总量和强度双控制度，实现生态环境的实时保护。

（三）要建立生态文明城市建设综合监管法律机制

生态文明城市建设是一项长期而复杂的系统工程，不是单独凭借哪一个政府部门能够完成的，需要各个部门互相配合，形成全力。因此，一方面，要出台相关法律规范，明确界定环境保护的管理职责，全面筹划、合理分工，形成生态文明城市建设工作的合力，明确相关政府部门环保责任，避免出现部门职能交叉、重叠、错位的现象。另一方面，要冲破“部门利益”的藩篱，形成更高层面的协调机制，开发的同时注重保护，污染防治的同时修复生态，努力形成生态环境保护的整体协调体系。

（四）要全面推进依法行政

实行严格的执法责任制和过错追究制，积极探索建立评议考核制度，强化监督约束，奖优罚劣，加强环境执法活动的行政监察和执法监督，把执法行为纳入规范化、法治化轨道。建立部门联合环境执法和重点案件移送督办机制，严厉打击污染环境和破坏生态的违法犯罪行为。在解决群众反映强烈的矛盾突出的环境问题上下功夫，时时公开曝光典型违法案件，以强大的执法态势警示人。

（五）要构建企业生态环境损害责任追究机制

要求地方政府全面加强环境监管执法，实施生态环境损害责任终身追究制。着重打击违法排污行为，强化按日计罚、查封扣押、行政拘留等行政强制手段，对涉嫌环境犯罪的，及时移送司法机关依法追究刑事责任，完善在政府领导下的环保部门统一监管、各有关部门分工负责的环保工作机制，开展联动联合执法。实施生态环境损害责任终身追究制，倒查机制，对任期内环境质量明显恶化，盲目决策造成生态环境破坏导致严重后果，利用职权干预、阻碍环境监管执法的，将依法依纪追究责任。

（六）完善生态文明城市建设的激励机制

1.要对生态文明城市建设采取激励的财税支持体系

应推动环境保护税的落实，进一步强化税收在生态环境方面的调控作用，落实并完善鼓励绿色环保产业发展的税收政策。环保税的立法宗旨和功能定位是，保护和改善环境，减少污染物排放，促进落实排污者责任，推进生态文明城市建设。把“绿色”与“金融”有机地联系起来，以污染物排放量为计税依据，“多排污多缴税、少排污少缴税”，倒逼高耗能产业转型升级，促进环境外部成本内生化，从而形成有效约束和激励机制。

2.要完善生态文明城市建设的生态补偿机制

生态补偿机制是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，通过综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的一种制度安排。政府应提高生态补偿标准，进一步明确受益者和保护者的权利责任。政府应制定合理的激励措施，加大生态补偿投入力度，将生态补偿列入各级政府预算，加强对生态补偿资金使用和管理，并落实相关的监督措施，积极鼓励企业、社会团体和非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务。