中国“双创”政策落实情况及优化建议

王宏伟+徐海龙

中国经济现已进入新常态，经济结构转型升级和新旧动能转换是实现经济可持续发展的必然要求。2015年6月，国务院颁布了《关于大力推进大众创业万众创新若干措施的意见》，并先后围绕大众创业万众创新出台了20多项相关文件，各级政府根据相关文件中的要求，积极发挥牵头作用，加大工作力度，多方面推动相关政策的落实，激发了创新企业的创新激情和创新活力，取得了阶段性的成果，但仍存在一定的问题，需要通过加强创新创业公共服务、优化创新创业生态环境、建设创新创业长效机制等措施进行优化。

一、“双创”政策落实取得的阶段性成效

（一）强化体制机制创新，拓宽市场主体发展空间

推进大众创业、万众创新，体制机制创新是其主要着力点。只有打破原有体制机制才能发挥创新创业主体的创新积极性。《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》中提出了完善公平竞争的市场环境，深化商事制度改革，加强知识产权保护，健全创业人才培养和流动机制的要求。各地随即相继推进“双创”体制机制创新，简化审批手续，放宽市场准入，清理并废除妨碍创业发展的制度和规定，规范涉企收费目录。企业注册登记从“三证合一”、“一照一码”到“五证合一”，并推出“一址多照”，集群注册等便利众创空间创业企业注册的措施。建立了便于人才自由流动的机制，破除了体制内人才流动的障碍。以国家高新区和双创示范基地为依托，探索科技政策试点，完善科技服务体系，在产学研合作、知识产权运用和保护、科技金融、人才吸引和培育、产城融合、国际化发展等方面开展了全方位的改革探索。形成了一批科技成果转化、人才培育激励、科技金融创新、科技管理体制、知识产权保护等可推广复制的相关制度和政策成果。

具体来看，2016年全国新登记市场主体全国新登记企业626万户，同比增长24.5%，平均每天新登记1.51万户；众创空间快速增长，同比增长达47.3%；2016年每千人中有18.89户企业，同比增长18.8%；共取消和下放行政审批权697项，取消职业资格许可和认定事项434个，使得2016年中国营商环境排名比2015年提升了6位，世界排名第78位。

（二）运用创新政策工具，加大创新创业支持力度

政策工具的创新运用，是“双创”政策实施以来各地政策的一大亮点。为更好的服务创业企业发展，实现本地经济转型升级，各地争相出台了一系列针对“双创”企业的优惠措施。既有政府性引导基金、财税补贴、加计扣除、股权激励、投融资渠道建设等常规支持手段，也有创新券、创业券等新型服务方式。财税政策注重完善普惠性税收措施，继续推进营改增，简化增值税税率结构，扩大享受企业所得税优惠的小型微型企业范围，延长优惠政策时间；金融政策着重优化资本市场，创新银行支持方式，丰富创业融资新模式，完善金融服务体系，实现便捷融资。2016年新成立政府引导基金442家，目标募集资金共36001亿元，近十年年均增长率超过120%。

众创空间、离岗创业、科技资源开放共享等新的政策工具不断涌现，将创新创业与“互联网+”，“中国制造2025”和军民融合发展等国家重大发展战略相融合。转变了政府服务创业企业模式，形成了“政府搭建平台、平台支持企业”的新型创新模式。

（三）推动科技成果转化，增强企业创新创业动力

科技成果转化率较低是中国科技发展的痛点，而新修订的《中华人民共和国科技成果转化法》为促进科技成果向现实生产力转化提供了法律保障。科技成果“三权”改革的顺利推进，明确了科技成果使用权、处置权和收益权，破除了科研院所参照行政单位管理的制度藩篱，赋予了高校和科研院所更大自主权，支持科研人员带项目和成果参与众创空间，并在知识产权申请、转化和运用方面给予政策支持。强化激励引导，提高科技成果转化效率，鼓励科研院所发挥自身优势，进一步提高了科技成果转化能力和创新创业能力。2010年到2016年，我国技术合同交易额从3906亿元增长到11407亿元，年均增速接近20%。

二、“双创”政策落实过程中存在的问题

针对“双创”政策的落实情况，中国经济日报社、中国趋势研究院和中国社科院数量经济与技术经济研究所联合开展了两轮有关中国创业企业的相关调查，共调查创业企业3000余家，涉及十个新兴行业和六个创业程度较高的城市。调查结果显示，创业企业对目前创业创新环境满意程度依然较低，创新创业政策仍有待完善，具体来看，在此次调查中创新创业政策存在的问题主要包括以下几个方面：

一是政策知晓率不足。创业者缺乏对创业支撑体系的了解，在调查的十个行业中，不同行业虽然略有差别，但均有相当数量的创业企业对风险投资缺少应有的了解，总体比例达到29.4%。调查显示，在节能环保、高端装备制造、新能源和新材料四个行业，有50.1%的创业企业表示对风险投资不了解；在生物医药、文化创意、金融服务三个行业中，有69.9%的创业企业对风险投资缺乏了解；同样，在信息技术、软件、专业技术服务三个行业，更有高达76.6%的创业企业对风险投资不了解。虽然创业企业具有比较强的融资意愿，但仍有相当多的企业对现代融资模式和方式缺少一定的了解，从而阻碍了企业的融资。调查显示，在未曾向风险投资融资的企业中，上述几个行业均有六成左右的企业是因为缺乏相应的知识。

二是政策受益覆盖率不高。相关支持政策覆蓋范围较小，综合来看，目前享受“双创”支持政策的企业比重依然较小。针对主要的创业创新政策，两轮调查显示，55%的企业认为地方政府落实了“双创”政策，53.3%的企业认为地方政府出台了相关配套政策。关于科技资源共享服务发挥作用方面，仅有11.7%和11.5%的企业获得了科技资源共享服务；12.4%和12.8%的企业享受到研发开支加计抵扣政策；14.9%和15.1%的企业获得科技创新券；14.7%和15.0%的企业获得政府采购支持政策；30.9和32.4%的企业享受到创业税收优惠政策。

三是政策支持力度不佳。本次调查显示，企业对创业创新政策整体满意度偏低，政策支持力度有待提高。在两轮调查中，认为创业平台支持效果显著的企业比重分别为28.6%和28.4%，接近60%的企业认为效果一般；37.3%和37.1%的企业对园区基础设施完备程度持肯定态度；53.6%和54.5%的企业认为科技资源共享服务效果一般，另有19.7%和19.4%的企业认为效果不显著；52.5%和51.9%的企业认为科技创新券效果一般，另有超过35%的企业认为效果不显著；高达52.6%和53.7%的企业明确表示创业税收优惠政策没有力度，另有11.6%和12.8%的企业认为创业税收优惠政策力度较小。

四是知识产权保护环境不完善。创业企业对知识产权保护环境存在较大忧虑，在调查的样本企业中，虽然大多数企业没有发生过知识产权纠纷，但企业认为其他企业会复制自身产品的平均可能性较高，同时自身合约和产权能够得到有效保护的平均可能性较低。例如，信息技术、软件、专业服务三个行业，产品被复制的可能性平均高达60.7%，自身合约和产权受到保护的可能性仅为43.9%；节能环保、高端装备制造、新能源、新材料四个行业，产品被复制可能性高达到46.7%，自身合约和产权受到保护的可能性仅为56.0%；生物医药、文化创意、金融服务三个行业，上述两个比例分别为56.1%、55.2%。

五是资金和人才的缺失。调查结果显示，在制约创业企业创新的诸多因素中，如缺少技术人才、缺少资金支持、缺少关键技术、技术服务体系不完善、欠缺与高校、科研院所合作等，其中缺少技术人才和资金支持是制约创业企业创新的主要因素。例如，节能环保行业企业缺少资金支持和技术人才的占比分别为31.98%和29.07%，高端装备制造行业企业缺少资金支持和技术人才的占比分别为34.87%和28.07%，新能源行业企业缺少资金支持和技术人才的占比分别为34.47%和24.23%，新材料行业企业缺少资金支持和技术人才的占比分别为29.52%和24.38%，而其他因素所在比例平均仅占15%左右。

三、优化“双创”政策落实的几点建议

（一）加强创新创业公共服务，提高政策知晓率及覆盖率

为了更加有效的推动“大众创业，万众创新”政策落地，建议实施更加具有针对性的战略规划和更加精细化的实施计划和步骤，完善相关政策的配套措施和实施细则，分类、分行业推动各项政策落实。进一步简政放权，营造更加公平公正的创新创业环境；进一步深化商事制度和行政审批制度改革，探索更灵活、更精准的服务模式，解决创新创业的核心问题；进一步整合公共服务平台，提供“一站式”、“单窗口”服务，提升“双创”服务业务的信息化、电子化水平；进一步提升公共服务效率和政策宣传力度，强化对政策的解读、宣传和推广，解决信息不对称问题，树立一批创业创新典型，总结推广典型经验，宣传报道创业创新先进人物事迹，营造弘扬创业创新精神，形成宽容失败、勇于开拓的社会氛围；进一步拓展“双创”政策的覆盖广度，提高享受“双创”优惠政策的创业企业比重。建议地方政府应加强同中央政策的协同，根据本地创业企业特点，出台相应的配套措施，强化新型政策工具的运用。

（二）优化创新创业生态环境，提升政策支持力度

进一步促进创新创业协作方式创新，探索联合创业、“互联网 +”、“大企业+创新企业”、产学联盟等有效促进创新创业效能的提升协作方式；进一步完善创新创业效能评价制度。合理制定创新创业评价体系，注重创新创业服务能力评估。合理制定众创空间、孵化器评价指标体系：不单依靠孵化面积、孵化企业数量、服务创业者数量等指标，而是要更加注重創新创业服务能力和孵化企业存活率等；进一步完善财税金融服务机制。引导和带动金融资本、创业投资和社会资本支持中小企业发展，形成多元化、多渠道的创新投入体系；进一步完善可进可退的社会资金支持系统，加强风险防控机制建设；进一步完善社会保障体系和经济社会风险的防控和监测，形成有效的创新创业利益分配机制；进一步加强新型创新创业生态基础设施建设。大力发展物联网、地理位置服务（LBS）、移动支付、大数据和安全能力等新型创新创业基础设施建设；继续推动知识产权保护法治化，加大对知识产权侵权行为的惩治力度，打击知识产权犯罪，建立信息化知识产权交易平台，为创新创业营造良好的生态环境。

（三）建设创新创业长效机制，弥补资金和人才方面的缺失

保持各项创新创业政策的连续性，建立促进创新创业发展的长效机制。加强创新创业规划，推动创新创业规划与经济社会发展水平的协同发展，建立规范、稳定的制度体系；建立动态监测评估反馈机制，建立创新创业监测统计制度，完善创新创业环境评价方法，完善创新创业反馈系统，更及时和有效地调整和推动政策；加强人才培养与创业培训，构建高效创新创业教育培训体系。继续举办创新创业活动周和创新创业竞赛，全面推进创新创业培训和辅导业务；拓展多元化的投融资渠道，优化资本市场，深入研究尚未盈利的互联网企业和高新技术企业到创业板发行上市制度，丰富创新创业融资新模式。

（王宏伟，中国科协创新战略研究院研究员、博导。徐海龙，中国社会科学院研究生院。）