我国政府主导型展会的演进和模式转变

摘 要：在计划经济时期，我国展会政治功能强、经济功能弱，并由政府完全主导；改革开放后，展会发展由政府完全主导向政府有限主导转型，政府从直接举办展会项目转向通过产业扶植政策、产业规划等规范和促进展会业发展，政府主导型展会项目的运作模式也日益市场化和多元化。尽管十八大以后政府主导型展会项目受到限制，但政府不会完全退出所有的展会，一些政治和社会功能性强、国际影响力大的展会项目仍应由政府主导。由政府完全主导向政府有限主导转变是我国展会发展的必然趋势，应成立跨部门的展会产业管理机构，加大产业支持力度，并积极发挥行业协会的作用；要建立政府主导型展会项目分类管理机制，也要继续发挥我国组织动员的优势，促进政府主导型展会的市场化、多元化发展。

关键词：政府完全主导；政府有限主导；展会项目；会展产业；展会运作模式；市场化

中图分类号：F292；F713.83 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2017）06-0075-07

一、引言

从政府管理展会产业模式看，世界上主要存在三种典型的管理模式（如表1所示），这些模式反映了政府在产业管理、展会主体管理、政策及公共服务方面的区别，也反映了政府和市场在展会产业发展中所扮演角色的区别。在以英美为代表的市场主导型模式中，政府和市场的力量也不是一成不变的。例如，在20世纪中期，美国商务部也曾介入过展会产业管理。美国存在100多个城市会议和观光局，在帮助展会举办者策划、组织会议的同时还为与会者提供专业的城市观光旅游服务，促进了展会业与旅游业的互动发展。德国虽然在中央政府层面没有专门的展会管理机构，但通过地方政府（尤其是城市政府）主导展会业发展。德国的展会场馆主要由地方政府独立或联合投资兴建，联邦政府一般很少投资兴建；德国大型展览公司多是地方政府投资控股，既经营展会场馆也经营具体的展会项目。法国的展会场馆由政府投资兴建，但是这些场馆一般不负责展会项目的运营。尽管在具体的政府管理模式上存在差异，西方发达国家的展会产业发展存在两个共同之处：一是政府不直接举办、承办具体的展会项目，二是强调行业协会的协调、管理作用，尤其是全国层面的展会行业协会在展会产业发展中扮演重要角色。例如，在德国，法律规定企业必须加入协会，协会要为企业提供培训等服务（张健康，2016）；德国经济展览和博览会委员会（AUMA）由参展商、购买者和展会组织者三方构成，负责审定年度展览计划、审查和评定展览会、核定展会组织者的能力和信誉、统计调查和评估展会效果等事项。

管理模式模式描述代表国家

市场主导型展会项目由展会公司負责经营，行业协会协助；展会场馆存在政府管理、委员会管理和私人运营多种模式；政府不干预展会项目的直接经营，通过行业协会而不是政府审批进行管理，主要通过市场引导而不是产业规划发展展会产业。美国英国政府主导型政府投资控股集场馆经营和项目经营于一体的大型展会公司；没有专门的行政部门，主要是通过行业协会代行管理展会产业，政府为展会发展提供法律法规和政策支持以及必要的安保等公共服务。德国混合型管理展会业的行政机构包括海外会展委员会技术、工业和经济合作署等，同时部分政府职能也转移给行业协会；历史上存在过展会审批制，后改为申报制；政府投资场馆并以经营合同方式委托给专业公司经营；展会公司一般不经营场馆，主要是经营展会项目。法国与西方市场化自发演进的历史不同，我国经历了由计划经济向社会主义市场经济转变的过程，在这一过程中，展会产业的兴起和发展不可避免地具有“政府主导”的特性。我国展会发展的政府主导体现在两个层面：一是宏观层面上政府对展会产业的主导，二是微观层面政府对展会项目的主导，即由政府直接举办。由于展会前期投入高、风险大，具有很强的外部效应，因此政府直接办展可以在短期内将展会项目发展起来。但是，从长期看，政府办展也会存在诸多劣势，并不符合我国深化市场经济体制改革的要求。因此，无论是政府还是学界都认识到需要实现政府主导型展会的市场化转型。但是对于转型方向、如何转型又存在诸多分歧。从宏观层面上看，中国在改革开放的过程逐渐形成了具有中国特色的产业发展模式，因此必须基于中国特色和经验实现政府主导型展会的市场化转型和发展；从微观层面上看，我国已经存在大量政府主导型展会项目，这些项目从产权上看属于不同层级政府及其职能部门，具有产权分散的特点，需要有多元化的运作模式与之相适应。

中国进入社会主义发展新时代，要实现“两个一百年”奋斗目标和民族伟大复兴的“中国梦”，需要通过一些高层次的展会项目来促进一系列国家战略的实现。因此，尽管政府会在很多展会项目上逐渐退出，但是也需要保留并开发一批新的政府主导型展会项目，并通过市场化运作更好地发挥这些项目的政治效应、经济效应和社会效应。有鉴于此，本文在梳理新中国成立以来政府主导型展会演进历史的基础上，探讨我国政府主导型展会管理及运作模式的转变，进而为其市场化转型提供经验借鉴和政策参考。

二、新中国成立以来政府主导型展会的演进

1.1949—1977年政府主导型展会发展情况

从新中国成立至1977年，我国展会的政治功能强，而经济功能弱。从政治功能的角度看，这一时期的展会承担了政治展示、政治教育、政治动员的功能；从经济功能的角度看，这一时期展会并没有被视为一种产业，但也有通过展会服务经济的努力与尝试，如恢复和发展生产的展览、土特产和经济成就展以及广交会等（黄玉珠，2014）。受当时“一边倒”外交政策和西方国家经济封锁的影响，参展和出国展的国家主要是社会主义国家。具体来讲，主要包括：一是展示我国政治优势以及配合政治运动进行的政治类展会，如“中国人民解放军战绩展览会（1950年）”“志愿军抗美援朝展览会（1954年）”“雷锋同志模范事迹展览会（1963年）”以及各种英雄事迹的交流会和宣传教育展览会、配合“三反”“五反”等运动举办的展示教育活动等。二是出国展，如1951年中国政府组团参加了莱比锡博览会、布拉格博览会等。三是举办来华展，如1953年举办的“德意志民主共和国工业展览会”、1955年举办的“苏联经济及文化建设成就展览会”以及70年代年举办的意大利、瑞典、瑞士、法国、丹麦等国的工业展览会等。四是少量的工业展和物资交流会，如1949年举办的“大连工业展览会”，1951年至1952年在华北、华东、中南、西南和西北等地区举办的物资交流会和土产展览会，1957年创办的“中国出口商品交易会（广交会）”，1958年和1959年的两届“全国工业交通展览会”以及1964年的“全国工业新产品展览会”等。endprint

2.改革开放至20世纪末政府主导型展会发展情况

在这一时期，参展和出国展逐渐突破了意识形态限制，展会被各级政府赋予招商引资和拓展本部门、本地区产品外销的功能，但政府办展的市场化程度较低。一方面，随着对外开放政策的实施，国际经济交往日益頻繁，相应的涉外展会发展迅速，如全国出口商品生产基地建设成果展览会、对外科技交流成果展览会、华东出口商品交易会、闽南三角区外商投资贸易会等；同时，境外展会公司、协会等也来华举办了多种类型的展会。另一方面，随着经济体制改革的不断深化，指令性计划减少，并实施了利改税、农产品购销、蔬菜购销、供销合作变官办为民办、物价制度改革等商品化变革，为满足我国日益增长的物资交易需要，具有促销性质的展会大量涌现，如机械工业博览会、全国工业企业技术成果展览会、上海机电产品内外展销会、长沙机电产品交易会、大连商品交易会、合肥农机产品订货会等。

同时，除了部委机关、地方政府举办的展会外，一些国有企业及行业协会开始尝试举办一些专业展，如机床展、纺织展等。尤其是党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革目标后，我国省级、地市级投资贸易洽谈会和交易会进入了快速发展期，各级地方政府把展会当作是招商引资和拓展当地企业产品销路及影响力的重要平台，一些城市政府开始将展会当作一种产业来发展。为了规范和管理政府主导的各种展会，相关部门相继出台了《关于出国举办经济贸易展览会若干问题的规定》和《关于接待来华经济贸易与技术展览会若干问题的规定》（1982年）、《举办来华经济技术展览会等审批管理办法》（1988）、《关于出国（境）举办招商和办展等经贸活动的管理办法》（1995年）、《建设部展览管理规定》（1997年）、《环境保护展览会管理办法》（1999年）等审批和管理文件。

3.21世纪以来政府主导型展会发展情况

这一时期可划分为两个阶段：一是2001—2011年。2001年中国加入世界贸易组织，各级政府举办展会以推动经济发展和出口的积极性大增，出现了一大批政府主导的国际展会项目，如中国国际装备制造业博览会、中国西部国际装备制造业博览会、中国国际农产品交易会、中国国际中小企业博览会、国际家电展览会、中国中部投资贸易博览会、义乌小商品博览、中国-东盟博览会、东北亚博览会等。党的十六大以后，我国开始大力发展文化产业，由此产生了一批政府主导的文化类展会，如中国（深圳）国际文化产业博览会、中国西部文化产业博览会、中国北京国际文化创意产业博览会等，并在2010年成功举办了上海世博会。同时，随着大量政府主导的展会项目的产生，政府主导型展会项目运作弊病不断暴露，要求改革的呼声越来越高，并出现了大量改革案例。例如，中国北京国际科技产业博览会外包组织工作，中国国际装备制造业博览会进行股份公司改造，中国国际工业博览会与汉诺威展览公司合作，上海世博会探索市场化融资路径等。二是2012年以后。党的十八大以来，政府主办的展会项目开始受到限制。“八项规定”要求精简会议和严格控制重大活动；2013年中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知，要求对各级政府举办的展览会、论坛、庆典活动进行清理整顿，并提出和上报精简压缩的意见。党的十八届三中全会进一步提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，在这一背景下，政府主办的展会项目数量得到控制。

这一时期，最重要的变化是展会项目的市场化程度不断提高，政府主导从微观的直接举办转向宏观的政策支持，尤其是产业政策支持。从笔者整理的1982—2015年中央政府制定的61项展会政策来看，关于行业管理的最多（20项），其次为产业支持与规划，再次为审批、分类标准和认定，而关于人才培养和外商投资的分别只有3和1项；从时间上看，1982—2005年中央政府制定的22项政策基本上都是属于行业管理、审批方面的，2006—2015年制定的39项政策中属于产业支持与规划和分类标准与认定的分别占36%和25%因篇幅所限，具体的61项政策未予列出，需要者可向作者咨询。 。从2001年以来中央政府支持展会发展的相关文件来看，中央政府对展会的支持最初体现在范围更广领域或其他产业的专项意见或规划中如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006年）提出“推动广告业发展，合理规划展馆布局，发展会展业”，《国务院办公厅关于搞活流通消费的意见》（2008年）提出“努力发展节假日和会展消费”，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（2009年）提出“以大型国际展会、重要文化活动和体育赛事为平台，培育新的旅游消费点”等。 ，2011年有了第一个中央政府层面的关于展会发展的专项指导性文件，即商务部发布的《关于“十二五”期间促进会展业发展的指导意见》，此后《国务院关于进一步促进展览业改革发展的若干意见》（2015年）等相继出台。除了中央政府，各地方政府也制定了一系列支持政策。

三、我国展会政府主导模式的转变与多元化发展

1.展会发展模式的转变

有学者认为，中国在现代化国家建构的过程中，形成了国家中心主义的国家治理模式，这种模式在现代化起步阶段发挥了重要作用，但是随着现代化进程的进一步推进，需要转变为国家、社会和个人共同发力的协同治理模式（马德普，2014）。从这个角度说，在国家中心主义治理模式下，政府完全主导不可避免。在学界，刘大可（2004）、辜应康等（2005）、沈丹阳（2005）、马勇等（2007）、陈峰仪（2008）、邬国梅（2009）、李勇军（2011）、刘松萍等（2014）都肯定了在展会发展初期政府主导的作用。但是，随着国家治理模式向协同治理的演化，展会发展也必然会由政府完全主导模式向政府有限主导模式演变。

1949—1977年，我国的展会属于政府完全主导，主要服从于政治展示、政治运动，强调展会的政治和社会功能；1978—2000年，虽然展会的经济功能开始受到重视，但展会没有成为一种产业，缺乏专门的产业规划、扶植政策和管理规章，各级党政组织完全主导展会举办过程，并通过计划指令和组织动员来获得其他地区、部门和社会的支持，仍属于政府完全主导。2001—2012年，外资、民营资本开始进入展会业，市场化办展增加，但各级政府实际或名义办展项目也不断增加，展会发展由政府完全主导向政府有限主导过渡；2012年以来，中央开始限制和规范政府直接办展会，更多通过产业政策进行宏观引导和支持尽管展会业没有纳入五年专项规划，但《国务院关于进一步促进展览业改革发展的若干意见》承担了中长期展会专项规划的部分功能，并存在各种层级的地方政府展会规划；在产业扶植政策方面，自2009年以来商务部、文化部等部委出台了相关补贴政策，各地方政府也纷纷出台补贴和奖励政策。 ，展会产业发展模式转变为政府有限主导。endprint

在实现由政府完全主导向有限主导转型的过程中，一些地方政府进行了有益的探索，具有很强的经验借鉴和推广价值。表2比较了义乌、中山和乌鲁木齐的经验，不同于北京、上海、广州等市场化程度较高的一线城市，这三个城市分别属于县级市、地级市和自治区首府，具有较强的代表性。作为县级市，义乌在同级别的城市展会发展中始终处于前列。第一、二、三届“义博会”完全由义乌市政府筹办，由政府官员带队至广东、福建、上海等地招展；在场地建设和配套设施方面，通过以土地成本价出让相关土地、以政府贴息提供建设贷款等方式进行运作。第四届以后，“义博会”采用外包等市场化方式运作，并不断寻求浙江省和商务部的支持，2011年“义博会”成为全国第一个在县级城市举办的国家级国际展会。同时，义乌市也是较早通过旅游促销对展会目的地进行营销的城市，通过国际和国内各种旅游展会、义乌自身的展会宣传义乌人文环境、投资环境、产品和政策。借助展会影响力，义乌获得了大量的外资，从而推动了地区经济的发展，实现了展会与城市经济发展的良性互动。作为家具、灯具、服装等生产基地，中山探索出一条以乡镇为主体的办展模式，在20世纪90年代形成了一批具有影响力的专业展。但随着广州、深圳、上海等一线城市展会的兴起，这些展会在国际化、专业化、规模化等方面面临着重大挑战。在这一背景下，中山市政府通过政策引导积极推动乡镇产业与展会项目进行深度融合，实现产业发展与展会经济的双赢。作为西部城市，乌鲁木齐的展会发展一度落后，2011年亚欧博览会升级为国家级展会使其展会进入快速发展阶段。乌鲁木齐2011至2014年举办的展会有40%是由政府或国有企业作为主办方举办的，走的是一条“以国家战略和国家级展会为基础，以展会项目的国际化、专业化和市场化为方向”的发展道路。

表2 展会发展的义乌、中山、乌鲁木齐经验

城市展会发展描述主要经验

义乌2015年举办展会132场，包括义博会、电商博览会、旅博会、工艺展览会、森博会、进口商品博览会等知名展会，建有义乌国际展览中心。以“义博会”为龙头大力发展展会经济，以展会带动旅游，以展会和旅游收入带动基础设施建设和经济发展。

中山2015年举办66场展会，包括灯博会、服博会、电展会等具有特色的知名专业展会，建有市博览中心、黄圃会展中心、古镇会展中心等。以生产基地为基础，以专业乡镇为主体，探索“一镇一品”“一镇多品”“多镇一品”等乡镇产业与专业展会融合发展的道路。

乌鲁木齐2015年举办100多场展会，包括中国—亚欧博览会、新疆矿博会等知名展会。整合国家支持与新疆资源，以国家级的亚欧博览会为中心，培育一系列以“丝绸之路”为主题的展会，提升展会发展的国际化、市场化水平。

2.政府主导型展会项目运作模式的多元化

在政府和市场双重力量的作用下，我国展会的产权性质较为复杂，单就政府所有而言也存在多种情况，包括一级政府或政府职能部门所有、多级平行政府共同拥有、上级政府职能部门与下级政府共同拥有等。在此基础上，又可能存在多种混合所有情况，包括政府+企业、政府+行业协会、政府+企业+行业协会等。因此，随着市场化转型，政府主导型展会项目的运作模式日益多元化。根据政府和市场介入程度，可以将政府主导型展会项目的运作分为五种模式：

第一种模式可概括为“政府主办+临时承办+行政计划式招展招商+动员支持+提供场馆”，主要是在计划经济时期的办展模式典型例子是大连工业展览会，成立了大连工业展览会筹备委员会，筹委会分设秘书处、建设部、总务部、招待部、宣传部、场务部和设计委员会；要求各企业单位及有关部门根据筹委会所拟计划大纲积极准备，按期完成展览会各馆的布置工作，并须指定专门干部负责，以保证任务的顺利完成；以行政计划和政治要求组织参展和布展工作，由政府组织参观者接待工作。 。这种模式下，展会是一种政治活动或任务，政府作为主办方，往往会成立临时性的筹备委员会（或组委会）及其职能机构，负责招展招商、布展、展会期间服务、撤展等工作；主办方以行政计划、政治动员的方式组织参展、接待工作；在场馆建设、秩序维护、志愿服务等方面存在广泛的组织动员。随着市场化进程的不断推进，这种模式主要运用于政治性展示活动，如阅兵、国家庆祝活动等。在政治性展示活动中，往往会成立核心的领导小组及其执行机构，负责整个活动的策划和组织落实，举办、参与和参观都具有高度的组织性、动员性。

第二种模式是政府套会，即在政府行政性會议的基础上套以交流会、小型展览会。在计划经济时期，一些物资交流会就是在行政套会的基础上发展起来的，如早期的粮酒会在本质上是政府产品分配、计划衔接的会议，并非独立的商品交流会；在市场经济时期，一些区域合作机制具有部分政府套会特征，例如，在长三角、珠三角相关领导参加的行政会议基础上套以区域合作发展论坛等。

第三种模式可概括为“政府主办+事业单位承办+动员支持+市场化运作”，第四种模式可概括为“政府主办+公司承办+动员支持+市场化运作”。这两种模式是我国市场经济环境下政府主导型展会的主要运作模式，一般采用市场收费机制或赞助机制，并进行外包在展会项目运作市场化方面，合同外包、特许经营是两种最为主要的市场化工具。 。当然，一些展会的市场化运作还不彻底，存在强制、摊派等行为。在承办机构上，第三种模式主要是通过成立临时性事业单位（如上海世博会事务协调局）或常设性事业单位负责实际运作如广交会，每届广交会成立领导委员会，主任由广东省省长担任，国务院主管部一位领导任常务副主任，委员由省部相关部门的负责人、各参展团及馆长出任。中国对外贸易中心是广交会的承办单位，它是商务部直属事业单位，负责广交会的对外招商以及展会期间的综合服务，并拥有和经营广交会展馆。 ，第四种模式主要是通过成立国有公司或委托专业化公司、协会予以运作（如义博会等）。

第五种模式可概括为“政府名义举办+招投标选择承办单位+政府对展会安全负责”，以政府名义举办政府展会存在实际举办和名义举办两种情况，前者政府要介入展会的全部或者部分投资运营管理工作，后者政府只是挂名，不参与项目的投资及组织运营（应丽君，2010）。 ，但政府不投入财政资金、不参与分利，也不进行担保、不承担经济连带责任，通常通过招投标方式由专业展会公司或机构负责其实际运作。例如广州国际设计周，以广州市政府名义举办，不使用财政资金，政府不参与分利，联合主办单位还有中国房地产业协会商业和旅游地产委员会、中国陶瓷总部等，广州市城博展览有限公司负责承办。endprint

四、结论与启示

由政府完全主导向政府有限主导转变是我国展会发展的必然趋势，进入21世纪以来，我国展会举办主体日益多元化，政府主导型展会也发生了如下变化：一是从资源配置看，市场逐渐起到决定性作用；二是政府从直接举办展会项目向通过产业扶植政策、产业规划等规范和促进展会发展转变，政府减少了行政审批范围和程序，制定了相关的产业规划和扶持政策；三是政府直接主办的展会项目受到限制，一些政府主导型展会项目通过民营化方式退出，一些政府主导型展会项目通过外包等市场化运作提升办展水平，具有官方背景的各行业协会、事业单位、国有企业在政府主导型展会中扮演重要角色；四是政府主导型展会项目运作模式多元化、市场化趋势明显，通过市场化工具提升办展效率和水平。展会市场化发展并非政府退出所有的展会，对于一些政治和社会功能性强、国际影响力大的项目仍应由政府主导包括具有重大国际影响力且政治展示功能强的展会项目（如奥运会、世博会、世界杯、国家庆典等），有助于实现国家发展战略的展会项目（如东盟博览会、东北亚博览会、中国—亚欧博览会等），具有外交和国际政治经济沟通功能的会议（如APEC、亚欧峰会、G20等），以及有助于推进重大区域发展战略或产业发展战略的展会项目等。 ，而政府主导型展会应进一步积极探索市场化运作模式。为此，提出以下建议：

一是成立跨部门的展会产业管理机构。展会经济作为一种平台经济，其产业价值链涉及主体多、价值来源广，存在很强的跨界属性和许多与其他产业整合的路径（李勇军 等，2016）。因此，政府要通过产业政策推动展会产业的发展，并通过跨界组织治理规范其发展。在中央政府层面，可建立由商务部牵头的展会业改革发展领导小组和部际联席会议制度，负责全国层面的展会产业规划和政策协调；地方政府也应成立由主要职能部门、下辖区及主要展会场馆等构成的领导和协调机构。

二是加大产业支持力度，并积极发挥行业协会的作用。要将展会业纳入国家综合性和专项规划，还需在区域发展和产业发展规划中予以重视，并出台优惠政策促进展会业发展。在市场经济条件下，行业协会应发挥更大作用。目前全国层面的展会协会还未成立，而地方展会行业协会的管理经验和权威都存在诸多不足。因此，需要建立权威、有效的展会行业协会体系，有效促进展会业的健康发展。

三是建立政府主导型展会项目分类管理机制。如前所述，政府主导型展会有多种类型，管理方式及运作模式也应多元化；一方面要积极推进市场化运作，另一方面也要建立科学的审核、评估、决策以及责任追究机制，保证展会取得良好效果。

四是继续发挥我国组织动员的优势，优化配置展会资源。政府主导型展会项目，尤其是一些具有国际影响的重大展会项目，在市场化运作的同时，也需要发挥我国组织动员的优势。在计划经济时期，企事业单位直接隶属于党政组织，可以通过红头文件进行直接动员；在市场经济条件下，尽管许多民营企业不再隶属于党政组织，国有企业、事业单位的独立性也不断提高，但我国组织动员的力量依然强大。有效发挥我国组织动员的优势，能够充分保证重大展会项目的办展质量、环境和效果。

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Abstract： During planning economy stage， Chinas exhibitions had strong political function but weak economic function and were completely led by government. After reform and open-up， exhibition development model changes from completely government-led to limited government-led and from governmentally directly holding exhibitions to governmentally boosting the exhibitions development by industrial support policies， industrial development plan and so on， therefore， government-led exhibition model is more and more diversified and market-oriented. Although government-led type exhibitions are restricted after the 18th National Congress of CPC， government will not completely withdraw from exhibition， and the exhibitions with strong political function and big international influence will still be held by governments. The inevitable trend of Chinas exhibition industry development will be changed from completely government-led to limited government-led， thus， China should set up inter-department exhibition industry management agencies， enhance industrial support strength， actively let industrial association play a role， establish the classified management mechanism of government-led exhibitions， and meanwhile， continue to bring the advantage of Chinas organizational awareness into play to boost the market-oriented and diversified development of government-led exhibitions.

Key words： completely government-led； limited government-led； exhibition project； exhibition industry； exhibition operation model； marketization

CLC number：F292；F713.83 Document code：A Article ID： 1674-8131（2017）06-0075-07

（编辑：夏 冬）endprint