新时代推动我国人力资源服务业转型升级的政策选择

摘 要：人力资源服务业具有技术含量高、辐射带动作用强等特点，关系广大劳动者就业创业和职业发展。加快发展人力资源服务业，推动人力资源服务业实现转型升级，是实现更加充分和更高质量就业的重要举措。在全球人力资源服务向平台化方向发展、新模式和新业态不断涌现的新时代，建议重视和开展下述方面的工作：加大政策支持力度，引导产业转型升级；推进体制机制创新，有效维护统一开放、竞争有序的市场环境；提高人力资源服务企业的专业化水平和自主创新能力，增强国际竞争力；大力发展人力资源服务新模式和新业态，培育新增长点；继续加强人力资源服务产业园区建设，搭建服务平台。

关键词：新时代；人力资源服务业；转型升级；新业态；体制机制创新

中图分类号：F241 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2017）06-0058-07

党的十九大报告指出：“深化供给侧结构性改革”，“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平”。我国人力资源服务业正不断转型升级，迈出跨入新时代的步伐。为贯彻落实国务院《“十三五”促进就业规划》、《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》，2017年10月，国家人力资源和社会保障部印发《人力资源服务业发展行动计划》，提出到2020年，“基本建立专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，实现公共服务有效保障、经营性服务逐步壮大，服务就业创业與人力资源开发配置能力显著提高，人力资源服务业对经济增长贡献率稳步提升”。而更早些时候的2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，进一步突出了人力资源服务业在人才市场化配置中的地位和作用。2016年7月，《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》出台，主要阐明“十三五”时期人力资源和社会保障事业发展的总体思路、发展目标、主要任务和重大政策措施，是我国“十三五”时期人力资源和社会保障事业发展的综合性、基础性、指导性文件，也为新时代推动我国人力资源服务业转型升级的政策选择奠定了基础。

人力资源服务业具有技术含量高、辐射带动作用强等特点，关系广大劳动者就业创业和职业发展。2017年以来，随着互联网+以及人工智能的发展，我国人力资源服务行业正在面临剧烈的变化以及新的转型发展。加快发展人力资源服务业，推动人力资源服务业实现转型升级，是实现更加充分和更高质量就业的重要举措。发展人力资源服务业，充分开发和利用人力资源，为广大劳动者提供优质高效的就业、培训等方面的服务，是实施就业优先战略和人才强国战略的重要抓手，也是促进人力资源市场化配置和开发的内在要求。

一、我国人力资源服务业的发展现状和发展特征

人力资源是推动经济社会发展的第一资源。人力资源服务业是生产性服务业和现代服务业的重要组成部分，对推动经济发展、促进就业创业和优化人才配置具有重要作用。近年来，我国人力资源服务业市场管理工作体系不断完善，人力资源服务业发展提速，人力资源服务内容渐趋丰富，服务领域不断拓展。

1.人力资源服务业保持快速发展态势

我国人力资源服务业近年来保持快速发展态势。据统计，2016年人力资源服务业全年营业总收入达1.18万亿元，同比增加22.4%；行业从业人员55.3万人，同比增加22.7%。2016年人力资源市场统计报告显示，我国人力资源服务业行业规模正式跨越万亿门槛。2016年人力资源服务外包、人力资源培训、人力资源管理咨询、高级人才寻访等业务同比分别增长5.7%、8.6%、7.7%、12.9%，新兴业态增长迅速，人力资源市场服务能力进一步提升。

2.多元化的人力资源市场服务体系初步形成

人力资源服务分为市场化服务和公共就业服务两个组成部分。近年来，我国省、市、县三级按照“统一领导、统一制度、统一管理、统一服务标准、统一信息系统”的要求，整合了人才市场和劳动力市场的公共服务功能，实现了资源整合、业务贯通，促进了人力资源的合理流动和有效配置。省、市两级因地制宜，设立了综合性服务机构或专门性服务机构。比如北京市组建了以市人才服务中心为龙头的市级人力资源市场公共服务机构体系，下辖毕业生就业服务中心、职业介绍中心和档案中心。我国不断完善由综合性服务机构或专门性服务机构、街道（乡镇）社区基层服务窗口以及就业训练、创业服务等服务实体共同组成的公共就业服务体系，覆盖面日益扩大，能够满足公众基本的人力资源服务需求，在促进高校毕业生就业、进行流动人员人事档案管理和流动人才党员管理、为就业困难群众提供就业援助、开展标准化建设等方面发挥了积极作用。与此同时，我国人力资源公共服务与经营性服务分离改革的目标基本实现，进一步理顺了政府与市场的关系。

近年来，我国市场化的人力资源服务业蓬勃发展，产业化进程加速，形成了包括招聘服务、网络招聘与网络信息服务、人力资源培训、人力资源服务外包、劳务派遣、人力资源管理咨询、人才测评、高级人才寻访等各类人力资源服务内容在内的人力资源服务体系和服务功能，并日益呈现出多层次、多元化的发展趋势。从服务内容来看，我国人力资源服务机构和企业已逐渐从提供招聘服务、人事代理、档案管理、社会保障经费代收代缴等传统、单一的产品，向提供多层次、分类别、多样化的产品转变，服务能力进一步提升。从市场组织结构来看，我国人力资源服务市场呈现出国有企业、民营企业和中外合资企业三类主体竞争发展的格局，涌现出了东浩集团上海市对外服务有限公司（SFSC）、中国国际技术智力合作公司（CIIC）、北京外企服务集团有限责任公司（FESCO）等一批规模化发展的国有企业和前程无忧、智联招聘、广东智通人才等快速发展的民营企业，品牌知晓度逐渐提高。东浩集团上海市对外服务有限公司、中国国际技术智力合作公司、北京外企服务集团有限责任公司进入了“中国企业500强”。德科集团、万宝盛华集团、任仕达集团、光辉国际、ADP等全球领先的人力资源服务企业都已进入中国市场并与国内企业建立了中外合资企业，中外合资企业在人力资源服务外包、人力资源管理咨询、高级人才寻访等服务领域具有市场竞争优势。endprint

3.人力资源服务业的管理体系逐步健全

“十二五”以来，我国人力资源服务业的政策体系渐趋完善，法律法规建设、行业监管、诚信体系建设、协会建设、标准化建设日益得到加强， “先照后证”改革、注册资本登记制度改革积极推进，市场公平竞争、机构分类发展的态势逐步形成，有力促进了人力资源服务业的发展。

2014年，国务院印发《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，明确提出要通过产业引导、政策扶持和环境营造等措施，推进人力资源服务创新，提高人力资源服务水平，加快形成一批具有国际竞争力的综合型、专业型人力资源服务机构。2014年12月，人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部联合下发《关于加快发展人力资源服务业的意见》，以产业引导、政策扶持和环境营造为重点，不断完善人力资源服务体系，提升人力资源开发配置水平。在环境营造方面，相关部门加快推进《人力资源市场条例》的立法进程，研究制定相关的配套政策。人力资源服务标准化建设工作也取得了进展，成立了全国人力资源服务标准化技术委员会，包括各主要业态的行业标准制定工作提上了日程。高级人才寻访服务规范、现场招聘会服务规范和人才测评服务业务规范已经国家标准委发布实施。

4.地方各级政府对人力资源服务业的支持力度不断加大

近年来，我国地方各级政府对人力资源服务业的支持力度不断加大，主要体现在下述方面：

一是出台专门政策支持人力资源服务业发展。2012年5月，江苏省以省委办公厅、省政府办公厅名义下发《关于加快人力资源服务业发展的意见》，提出了促进人力资源服务业加快发展的22条意见，完善人力资源市场综合服务功能和产业体系。北京、上海、广东、浙江、辽宁、贵州、山东、河北等省市也先后出台了促进人力资源服务业发展的政策措施，发挥了良好作用。

二是建设人力资源服务产业园。2010年以来，一些省市通过提供财政补贴、政府购买服务等方式建设人力资源服务产业园，培育人力资源公共服务枢纽型基地和产业创新发展平台，发挥产业集聚、孵化企业、培育市场、优化资源配置、提供专业服务等方面的功能。截至 2016年底，全国建成或正在筹建的各级人力资源服务产业园已有40多家，包括11家国家级产业园。其中上海产业园2016年园区税收达11.17亿元，超过全国不少县域全年的税收。

三是同步推进公共服务与市场经营性服务。各省市积极开展体制机制改革和政策创新，使公共服务与市场经营性服务同步推进、协调发展，既为当地提供人力资源基本服务，又培育和发展市场化的人力资源服务业。不同类别服务机构共同发展的市场服务格局已经形成。截至2016年底，全国共设立各类人力资源服务机构26695家，已形成涵盖国家、省、市、县四级，包括公共服务体系和市场化服务体系在内，民营、国有、外资等不同类别服务机构共同发展格局。

二、全球人力资源服务业的发展趋势

近年来，全球人力资源服务向平台化方向发展，服务形态更加丰富，新模式和新业态不断涌现，对我国发展人力资源服务业具有重要的启示和借鉴意义。

1.人力资源服务向平台化方向发展

全球人力资源服务企业近几年更加侧重客户导向，更加注重开展细致的专业化分工，积极运用大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术提升服务质量、强化客户关系、降低交易成本，为终端用户提供更为精准的信息和更加个性化的服务。除了Workday等新兴企业外，传统的人力资源服务企业如万宝盛华集团、任仕达集团等纷纷推出了云服务平台和大数据管理服务。IBM、甲骨文公司等信息技术服务商以并购方式进入人力资源云服务领域，为人力资源企业提供技术应用服务。

大数据、云计算、移动互联网不仅推动了人力资源服务企业管理流程和服务方式的进步，同时也推动了人力资源服务企业商业模式的演进。越来越多的人力资源服务企业将服务产品、服务项目综合起来，在专业化、标准化的基础上，打造功能更加完备的服务平台，为客户提供“一揽子”服务，满足客户多方面的需求。比如，美国ADP公司将服务平台逐步迁移到互联网上，推出了全球服务解决方案Global View，建立了全球性的“云计算”人力资源服务，业务种类不断完善，服务的地理范围不断扩大，能够为跨国公司提供一整套高质量、灵活的人力资源和薪酬服务。ADP公司在中国市场推出了整合的人力资源业务流程外包解决方案OneHR。

2.人力资源服务新模式和新业态不断涌现

随着市场竞争环境的变化，传统的人力资源服务已经难以满足企业需求。各种为企业提供战略性服务、全面创造商业价值的人力资源服务新模式和新业态不断涌现，包括人力资源管理外包、职业社交网站、人才测评、人力资源服务跨境贸易、员工健康管理等。

（1）人力资源管理外包。人力资源管理外包起源于20世纪初，经历了近百年的发展历程。伴随着人力资源服务专业化、标准化程度的不断提高，从20世纪90年代开始，人力资源管理外包从传统的“人事代理”模式逐步演变为现代的“业务流程外包”模式，人力资源管理外包在西方发达国家真正进入快速发展和普及阶段，越来越多的企业将人力资源服务这一内部管理职能剥离出来，外包给专业化的人力资源服务企业，确保企业的管理层能够专注于核心业务。近年来，全球人力资源服务外包市场保持了快速增长势头，全球人力资源服务外包业务收入已占全球人力资源服务业总收入的1/3左右，拓宽了人力资源服务业的发展空间。

（2）职业社交网站。职业社交网站2002年在美国诞生，代表性企业是领英（Linkedin）。领英的商业模式是通过免费的服务为职场人士搭建一个职业社交平台，然后依托这个平台创建不同的应用，包括帮助用户求职、提供招聘解决方案和市场解决方案。相比传统的招聘网站，领英既满足了用户的社交需求，同时又增加了用户简历、经历的真实性，能夠帮助用户实现长远价值，从而拥有更强的用户粘性和生命力。领英的主要收入来自所提供的付费账号、广告销售、招聘解决方案和市场解决方案。职业社交网站的兴起对传统招聘网站形成了巨大冲击。2011财政年度，领英的营业收入为5.2亿美元（其中招聘业务收入为2.6亿美元），全球起步最早、发展规模最大的网络招聘企业美国巨兽公司（Monster Worldwide）的营业收入为9.42亿美元。2015财政年度，领英的营业收入达到了29.9亿美元，巨兽公司的营业收入为6.67亿美元，远低于领英。目前，职业社交网站已经成为美国企业进行招聘的主要渠道之一。endprint

（3）人才测评。人才测评是通过一系列科学的手段和方法对人的基本素质及其绩效进行测量和评定的活动，并将其应用在组织发展与人才管理等企业管理领域。人才测评的实质就是人才评价，但与传统人才评价相比，人才测评除了在评价目标上与社会发展保持同步外，在理论层面主要引入了实证主义方法论，在工具层面则增添了客观定量方法。人才测评内容广泛，对个体的测评而言，主要包括：知识技能测评、能力测评、个性测评、职业适应性测评、综合素质测评等。从测评方法来看，主要方法有：纸笔测试、面试人机对话、心理测试、文件筐测验、行为模拟与观察、评价中心技术、角色扮演、案例分析等。人才测评服务应用广泛，既可以用于国家公务员录用，党政领导干部选拔、考核及评价，也可以用于企事业单位人员招聘、培训、晋升、提拔、考核，还可以用于毕业生就业指导，在职人员工作调动、职位变换、择业，企业领导班子经营业绩的评价、绩效考核等。人才测评是企业人力资源配置与开发的重要手段，同时也是企业进行人力资源管理的基础工具和手段。目前，人才测评技术在西方国家已得到广泛、深入的应用，绝大多数跨国公司和大企业都使用测试工具，一些企业通过在线测评系统对求职者进行测试，中小企业对测试工具的使用率也不断提高。据统计，《财富》杂志全球500强企业中90%的企业有长期稳定的测评供应商。

（4）人力资源服务跨境贸易。根据世界贸易组织《服务贸易总协定》（GATS），澳大利亚全面开放人力资源服务市场，欧盟、日本虽然有一定的限制，但对外国机构参与本国人力资源服务的竞争与发展也持开放态度。随着服务贸易自由化进程的加快，人力资源服务的跨境贸易快速发展。人力资源服务的国际贸易主要表现为商业存在、自然人流动等。

3.人力资源服务企业积极构建全球服务网络

在全球化日益深化的背景下，德科集团、万宝盛华集团、任仕达集团等人力资源服务企业通过开展并购重组等多种方式积极构建全球服务网络，提升国际竞争力。德科集团在全球60多个国家和地区拥有5100家分公司和办事处，员工人数为32000名。德科集团2015年的营业收入是244.15亿美元，在2016年《财富》杂志世界500强中排名第442位。2010年，德科集团与北京外企服务集团有限责任公司成立了合资企业FESCO Adecco，此外，德科集团还在浙江、重庆等省市设立了分支机构。万宝盛华集团是全球人力资源行业的开创者，在包括中国在内的80个国家和地区拥有4100家分公司和办事处，为客户提供全球化的综合解决方案，帮助客户寻访、管理和发展人才。2015年，万宝盛华集团的营业收入是193.3亿美元。

三、新时代推动我国人力资源服务业转型升级的政策选择

当前，我国人力资源服务业面临良好的发展机遇，主要体现在：一是人才强国已成为我国经济社会发展的一项基本战略，人力资源服务业将有效促进人才强国建设。二是人力资源服务业成为国家鼓励类发展行业。三是我国经济的转型升级要求大力发展人力资源服务业。四是发展人力资源服务业有助于缓解我国企业“招工难”与劳动者“就业难”。但与西方发达国家的人力资源服务业相比，我国人力资源服务业仍存在一些方面的差距和不足，主要表现为规模相对较小、发展的层次和技術含量较低、国际竞争力弱。进入新时代，我国人力资源服务企业运用大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术的能力和水平也亟待提高。我国人力资源服务业急需转型升级。

人力资源服务业具有技术含量高、辐射带动作用强等特点，关系广大劳动者就业创业和职业发展。加快发展人力资源服务业，推动我国人力资源服务业实现转型升级，是实现更加充分和更高质量就业的重要举措。在全球人力资源服务向平台化方向发展、新模式和新业态不断涌现的新时代，建议重视和开展下述方面的工作：

1.加大政策支持力度，引导产业转型升级

在做好公共就业服务的同时，对于市场化业务，要牢固树立产业化发展理念，建立政策的长效机制，变短期政策激励为长期的制度安排，引导产业转型升级，提高发展质量和效益。

一是认真贯彻落实国务院《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》以及各省市加快人力资源服务业发展的政策文件，从完善财政和税收政策、强化金融服务实体经济等方面，促进人力资源服务业发展。

二是加大对人力资源服务机构的投融资支持力度。创新金融产品，研究并开展人力资源服务企业服务协议抵押贷款。支持人力资源服务机构利用资本市场进行直接融资，多渠道筹措发展资金。鼓励和引导外资、民资参与人力资源服务企业的资产重组和股份制改造，培育若干集团化、规模化、品牌化运作的人力资源服务企业集团，优化资源配置，激发产业活力。加强金融机构与人力资源服务机构之间的对接，鼓励各类创业风险投资机构进入人力资源服务业，切实解决人力资源服务机构融资难的问题，促进中小人力资源服务机构的发展。

三是加大对人力资源服务机构的税收支持力度。对符合条件的公共人力资源服务机构，允许其申请非营利组织免税资格，享受相关税收优惠政策。连锁经营统一核算的人力资源服务企业可由总部机构统一缴纳增值税或营业税。

四是拓宽人才培养途径，加强从业人员队伍建设，认真实施人力资源服务业从业人员职业资格制度，积极开展人力资源服务机构经营管理人员培训，加大人力资源服务业高层次人才的培养和引进力度，提高从业人员的专业化、职业化水平。

五是继续建立健全国家标准、行业标准并做好标准的实施与推广工作，扩大服务标准的覆盖范围，提高服务质量，规范服务行为。

六是促进省、市、县三级人力资源服务机构之间、职业介绍机构与人才服务机构之间、各人力资源服务机构之间的人力资源信息共享，提高人力资源配置效率。加强信息平台和服务平台建设，为人力资源服务业的发展提供公益性的服务保障。

2.推进体制机制创新，有效维护统一开放、竞争有序的市场环境endprint

一是继续推进简政放权和管办分离。近年来，我国人力资源市场行政审批制度改革逐步深化，公共服务与经营性服务分离改革也取得了阶段性成果，激发了人力资源服务企业的市场活力。建议我国人力资源服务业主管部门今后继续从重审批向重服务转变，进一步强化服务意识，提高服务水平；要创造条件逐步将人才市场推向社会，人才市场作为独立的经营主体公平地参与市场竞争。

二是放宽人力资源服务企业市场准入条件，构建人力资源服务业开放型新体制。进一步开放人力资源市场，鼓励发展非公人力资源服务机构。消除国内市场分割，降低我国人力资源服务企业的交易成本，实现人力资源服务企业资质在国内各个地区之间、各个省市之间的互认，经营许可不用重新申请，建设全国统一市场。在中美、中欧等投资协定谈判中，与西方发达国家对等开放人力资源市场，吸引国外知名人力资源服务企业到中国投资，引导国外人力资源服务企业在我国设立地区总部和分支机构，提升国内人力资源服务企业与国际知名人力资源服务企业的合资合作水平。

三是加强人力资源市场监管队伍建设，进一步健全事中事后监管，进一步加强对人力资源服务业和人力资源市场的日常监管，及时有效查处各类违法违规行为，规范市场秩序，有效维护统一开放、竞争有序的市场环境。

四是大力推进人力资源服务机构信用体系建设。建立人力资源服务机构诚信档案制度，健全完善人才服务许可，记录人力资源服务机构遵守政策法规、履行承诺、执行标准和规范以及社会投诉和监管部门奖惩等情况。结合人力资源服务等级划分与评定，开展行业诚信评估，探索建立诚信服务的长效机制，树立行业诚信服务风尚，塑造良好行业形象。

五是充分发挥人力资源服务行业（人才交流）协会的作用。近年来，我国人力资源服务行业（人才交流）协会立足促进市场建设和行业发展，积极组织开展相关活动，发挥了一定的作用。不过，人力资源服务行业（人才交流）协会受限于体制机制，在行业自律、平台搭建、服务会员等方面的作用尚未充分发挥出来。今后要大力推进人力资源服务行业（人才交流）协會与行政机关脱钩，创新协会的管理体制和运行机制，激发协会的内在活力和动力，充分发挥其在联接政府和人力资源服务机构的桥梁和纽带作用，提升行业服务功能，反映行业发展诉求，加强行业自律，维护求职者和用人单位的合法权益。

3.提高人力资源服务企业的专业化水平和自主创新能力，增强国际竞争力

引导我国人力资源服务企业加强能力建设，在提供专业化服务的基础上进行业务拓展，打造功能更加完备的服务平台，为客户提供人力资源服务外包、人力资源解决方案等“一揽子”服务。支持我国人力资源企业加强研发团队建设，深度应用云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术，充分把握技术变革和商业模式创新带来的新机遇，加大要素整合力度，推进产业融合发展，促进业务升级，增强国际竞争力。鼓励和引导政府机关、企事业单位通过人力资源服务企业购买专业化的人力资源服务。建立由人力资源和社会保障部、商务部等部门组成的人力资源服务跨境贸易协调机制，加强部门间统筹协调，整合各方资源，为我国人力资源服务企业承接国际服务外包、构建全球服务网络及“走出去”提供更好的服务。

4.大力发展人力资源服务新模式和新业态，培育新增长点

加强产业体系建设，加大政策支持力度，鼓励人力资源服务企业发展人力资源管理外包、管理咨询、人才测评、职业社交网站、高级人才寻访、人力资源规划等中高端服务，提供更多差异化、特色化、精细化服务，增加服务的技术含量和附加价值。支持具有竞争优势的人力资源服务企业，以市场为核心，以服务品牌和服务产品为纽带，实现全球化、规模化、品牌化、平台化发展。

5.继续加强人力资源服务产业园区建设，搭建服务平台

面对日益细分的市场需求和产业集聚化发展的态势，建议今后继续加强人力资源服务产业园区建设，注重加强产业园区的公共服务平台建设，引导企业间、产学研用间加强合作，形成专业化分工合作关系，提升产业链整体的竞争力。人力资源服务产业园可通过租金减免、政府优先购买公共服务等优惠政策吸引人力资源服务机构入驻，探索人力资源服务业的发展模式，促进行业集聚发展、创新发展。在运行过程中，要加强产业园区内的体制机制创新，取消或简化行政审批事项，从服务对象的实际需求出发，将人力资源公共服务下沉到园区，以构建园区一站式服务网络为主体，加大人才公共服务投入，扩充和完善人才服务功能。

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Abstract： Human resources service industry has the characteristics of high technical content， strong radiation and driving role and so on and is related to employment， entrepreneurship and career development of labors. The accelerating development of human resources service industry and boosting the transformation and upgrading of it are important method for realizing more sufficient and more efficient employment. At the new era with global human resources service development towards platform direction and with continuous emergence of new model and new industry， suggestions are strengthening policy support to guide industrial transformation and upgrading， boosting system and mechanism innovation to effectively maintain uniform， open， competitive and ordered market environment， promoting professional level and self-innovation ability of human resources service enterprises to enhance international competence， vigorously developing new models and new industries of human resources service to cultivate new growth point， and continuously consolidating the construction of human resources service industry zone to set up service platform.

Key words： new era； human resources service industry； transformation and upgrading； new industry； system and mechanism innovation

CLC number：F241 Document code：A Article ID： 1674-8131（2017）06-0058-07

（編辑：莫远明）endprint