政策认知、确权方式与土地确权的农户满意度

张雷+高名姿+陈东平

摘 要：民众的政策评价是衡量政策实施效果的重要维度，有必要从农户满意度的视角分析土地确权政策实施的效果。利用对苏、鲁、赣、皖四省农户的591份调研问卷，基于农户满意度视角，考察农户的政策认知和地方政府的确权方式对土地确权政策实施效果的影响，分析发现：农户对土地确权政策了解程度和工作参与程度均显著正向影响农户的满意度，而确权方式由于本身受地方经济发展水平等因素的影响而与农户满意度无显著相关性；平原地区的农户和以家庭经营收入为主的农户对土地确权政策实施的满意度较高，而家庭人口数较多的农户满意度较低。地方政府应通过加强政策宣传、积极引导农户参与等方式提高土地确权政策实施效果；采用何种确权方式既要尊重农户真实意愿，又要符合地方经济发展水平。

关键词：土地确权；政策认知；确权方式；农户满意度；确权确地；确权确股不确地；土地权益；三权分置改革

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2017）06-0033-09

一、引言

农村土地承包经营权确权登记颁证工作（下文简称“土地确权”）自2011年在部分省（区、市）试点以来，有序稳步推进，至2017年，整省试点已经扩大到28个省（区、市）①。作为深化农村集体产权制度改革的重要内容，中央明确要求“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证”②工作。

土地确权能否有效提升农村土地资源的配置效率，学界从多个角度对此问题进行了讨论。众多学者肯定了土地确权政策实施的重要性和现实意义（陈锡文，2014；周其仁，2014），有学者从土地流转视角对土地确权产生的影响进行了分析（马贤磊 等，2015；程令国 等，2016），还有部分学者从土地确权的矛盾化解视角提出了尊重农户意愿（张沁岚 等，2014）、实行村民小组自主协商（高名姿 等，2015）等政策实施建议。但已有研究很少关注农户对土地确权政策实施的评价。农户作为村集体的成员，既是农村土地产权的拥有者，也是農村土地的承包者和经营者，土地确权政策的有效实施必须要以农户满意为前提和基础。因此，从农户层面对土地确权政策的实施效果进行评估并探析其影响因素，对于推动土地确权的顺利实施、提升农村土地资源配置效率具有重要意义。

政策实施效果评价既包括传统的物质福利和经济发展视角，也包括政策参与者的主观福利评价视角（Easterlin，2001；张川川 等，2015）。主观福利评价主要指参与者依据自身参与体验和个体认知来对参与事项做出整体评价。在众多主观福利评价标准中，满意度评价能够直接和综合地反映参与者的主观福利感知（Ehrhardt et al，2000）。通过合理的抽样和问卷调查，满意度评价能够有效反映参与者的主观福利水平（Clark et al，1996），能保证参与者对参与事项评价的可靠性（Dolan et al，2007）。从参与者满意度视角对政府政策实施效果进行评价是主观福利研究的重要内容之一（Campbell et al，1976），也是政府政策实施效果评价的重要维度。

关于农户对有关政府政策实施效果满意度的研究文献已有较多，例如，众多学者研究了农户对农地流转政策的满意度（马艳艳 等，2015；钱忠好 等，2016）。怎样的制度安排和政策实施方式有利于提高农户的满意度？研究发现，政策实施的协商制度安排（王立勇 等，2014）、农户能否有效参与以及是否尊重农户真实意愿（张欢 等，2008）等是影响农户对政策实施满意度的重要因素。为进一步客观地分析影响农户对土地确权政策实施满意度的影响因素，本文从农户满意度视角，结合土地确权具体实施步骤，采用江苏、山东、江西和安徽四省的591份农户调研问卷材料，对土地确权政策实施效果进行评价，并主要从农户对确权政策的认知和地方政府的确权方式两个方面分析农户满意度的影响因素。

二、分析框架及研究假设

农户政策满意度评价主要包括对中央政策的满意度以及对地方政府政策实施的满意度两个层面（李培林 等，2010）。土地确权作为稳定和保护农户土地产权的有效措施，农户认可中央的土地确权政策毋庸置疑。因此，本文只关注农户对地方政府实施土地确权政策的满意度评价。地方政府的政策实施方式和过程将会直接影响农户对政策的认知，进而对农户满意度产生影响。此外，土地确权在确权方式上既包括传统的确权确地方式，也包括确权确股不确地方式确权确股不确地政策具体参见《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）。，地方政府是否尊重农户真实意愿采用合适的确权方式，也会对农户的满意度产生影响。因此，本文主要考察农户的政策认知和地方政府采用的确权方式对农户满意度的影响。

1.农户的政策认知

政策认知是影响农户政策满意度的最重要因素（王立勇 等，2014；钱忠好 等，2016）。农户的政策认知包括两个方面：农户对政策的了解程度和农户在政策实施过程中的参与程度（卫龙宝 等，2003）。农户对政策的了解程度将会直观反映地方政府在政策实施过程中的政策宣传效果。土地确权要求地方政府“做深入细致的宣传、动员和解释工作，让农民充分了解确权颁证工作的目的”。农户对土地确权政策的了解程度越高，越能够了解中央政策的真实目的；同时，土地确权政策宣传越到位，越能够提升农户的被尊重感，进而使农户对土地确权政策越满意。由此，本文提出研究假设1：农户对土地确权政策的了解程度越高，对地方政府土地确权政策实施的满意度越高。

农户在政策实施中的参与程度能够有效反映农户与地方政府之间互动协商的程度，同时，农户对政策的参与程度也有利于提升农户对政策的认同程度。土地确权要求在已有承包关系的基础上，进一步明确农户承包土地四至及地理位置等信息，由于土地地形地貌随时间发生巨大变化，这必将导致土地确权过程中矛盾多发（高名姿 等，2015）。提升农户在土地确权政策实施中的参与程度，有利于化解土地确权的矛盾，提升土地确权政策实施质量。因此，农户在土地确权工作中的参与程度越高，对土地确权政策实施的满意度也会越高。实践中，农户在土地确权中最关注的是，确权给自己的土地是否四至清晰、是否面积准确，让农户参与土地重新测量工作无疑是让农户获得直观、准确的土地四至和面积信息的方法。基于以上分析，本文以“农户是否参与土地重新测量”作为农户参与土地确权政策实施程度的代理变量，并提出研究假设2：农户参与土地重新测量可以提高其对土地确权政策实施的满意度。endprint

2.地方政府的确权方式

自2014年中央一号文件提出土地确权“可以确权确地，也可以确权确股不确地”以来，地方政府在坚持以确权确地为主的政策原则下，也在部分地区实施了确权确股不确地的土地确权方式。确权确股不确地是指在土地所有权属于村集体的前提下，依托村集体土地股份合作社，不具体划清农户所拥有土地的边界、四至，而是将农户拥有的土地亩数按比例以股份的形式确定农户的土地经营收益权（张雷 等，2015）。从产权层面上来看，确权确股不确地将农户的土地承包经营权分离为承包权和经营权，同时农户所拥有的土地经营权以“被委托”的形式由村集体土地股份合作社行使。因此，相对于确权确地方式，确权确股不确地对农户土地权益的保障程度更低。土地是农户传统的收入来源，确权确地更能满足农户将土地视为生活保障的传统心理（钟文晶 等，2013）。基于此，本文提出研究假设3：相对于确权确股不确地方式，农户对确权确地方式的满意度更高。

三、研究方法

1.样本选择和数据来源

山东、江苏、安徽、江西的土地确权试点均始于2014年，四省试点地区的土地确权在2015年底基本完成。2015年11—12月，课题组对四省进行了土地确权实施情况农户问卷调查；由于确权确股不确地样本地区的情况更复杂，课题组在2016年7—8月对确权确股不确地样本地区进行了补充调查，获得本研究所用的调研资料。调查综合运用了分层抽样方法和等距抽样方法，实地入户调查由课题组成员完成，从而保证方法科学和数据可靠。样本村的选择采用分层抽样方法，依据每个地方经济发展水平和地理位置因素选出，样本户的选择采用等距抽样方法。在30个样本村中，每个村入户访问20～30户四省分别各调查了3个县（市、区），其中，山东、江苏的样本村均为9个，安徽、江西的样本村均为6个，山东、江苏、安徽和江西的有效样本农户分别为165户、168戶、128户和130户。，获得总样本600份，其中有效问卷591份，占总样本的98.5%。

2.模型设定和变量选择

本文用李克特（Likert）五点量表法测度农户对土地确权政策实施的满意度。鉴于满意度具有序数性质，选择有序Logit模型分析各变量对土地确权政策实施农户满意度的影响。模型变量分为解释变量和控制变量。解释变量包括农户的政策认知和地方政府的确权方式，控制变量包括受访农户的土地特征、个体特征、家庭特征和所在区域特征四个方面。

本文选择受访者的性别、年龄、受教育程度作为个体特征的代理变量，将地形特征和耕地类型作为土地特征的代理变量。由于“增人不增地，减人不减地”的政策，家庭人口数多的农户的人均耕地相对较少，从而对土地确权政策实施的满意度可能较低；家庭主要收入来源与家庭成员的工作特征、政策认知能力以及社会资本等密切相关，从而影响其对土地确权政策实施的评价；家庭农业收入占比、耕地面积反映了农户对土地的依赖程度，进而会影响其对土地确权政策实施的满意度。通常，经济发展程度越高、离城镇距离越近的村，农户获得信息的渠道越多、适应制度变迁的能力越强，因此，选择受访者所在区（县、市）是否为全国百强县和村庄离县城距离作为区域特征的代理变量。

变量含义和描述性统计结果如表1所示。统计结果显示，受访者对土地确权政策实施的满意度均值达到3.64，高于一般满意度水平，表明农户对土地确权政策实施的整体满意度较高。同时，受访者对确权政策的了解程度只有2.78，土地确权参与程度均值为0.58，说明地方政府在土地确权政策实施中的政策宣传还不够，农户的实际参与度还有较大的提升空间。

四、实证分析结果

1.模型估计结果

考虑到本文主要关注农户的政策认知和地方政府的确权方式对农户满意度的影响，回归1只放入政策认知和确权方式2个变量，回归2加入了农地特征、个体特征、家庭特征和区域特征等控制变量。用Stata 12.0软件进行的有序Logit模型回归估计结果见表2。两个回归模型的结果非常接近，所选变量不存在显著的多重共线性，且两个回归模型均在1%的统计水平上具有显著性，表明回归模型的拟合度较好。

由表2可知：（1）农户对土地确权政策的了解程度与其满意度显著正相关。农户对于土地确权政策的了解程度越高，越清楚土地确权政策保护其土地权益的目的，因而对土地确权政策实施的满意度越高，假设1得到验证。（2）农户在土地确权政策实施中的参与程度与其满意度显著正相关；同时，相对于没有参与土地测量的农户，参与了土地测量的农户的满意度要高出0.792。农户参与土地确权政策的实施过程有利于化解土地确权实施中产生的矛盾纠纷，保障农户土地权益，进而提升农户满意度，假说2得到验证。（3）未加入控制变量时确权方式与农户满意度负相关（与假设3预计方向相反），但在加入控制变量后确权方式与满意度正相关。可能的原因是：采用何种确权方式受到地域特征、家庭特征以及个体特征等因素的影响张雷等（2015）研究发现，确权确股不确地政策的实施受农户的土地依赖程度以及地方经济发展水平的影响。 。如表3所示，通过比较不同确权方式下农户家庭的农业收入占比可知，实施确权确股不确地农户的家庭农业收入占比只有3.93%，而实施确权确地农户的家庭农业收入占比达到23.15%。这也说明，地方经济发展水平差异是导致不同地方实施不同确权方式的重要原因，而地方政府采用何种确权方式是影响农户满意度的重要因素。

从控制变量来看：（1）相比丘陵和山地，平原地区农户对土地确权政策实施的满意度更高。平原地区地形简单，更容易实现四至清晰的土地确权，因而土地确权矛盾纠纷较少，农户满意度较高。（2）家庭人口数越多的农户对土地确权政策实施的满意度越低。家庭人口越多的农户期望村集体重新分地的愿望越强烈，但是土地确权并没有重新分地，而是进一步稳定了原有的土地权利，进而影响到其满意度。（3）以家庭经营收入为主的农户对土地确权政策满意度更高。以家庭经营收入为主的农户对土地的依赖程度更高，土地确权能够有效保障其土地权益，因此其对土地确权政策实施的满意度更高。endprint

2.稳健性检验

由于使用李克特五点量表法测量农户对土地确权政策的了解程度可能存在较强主观性，依据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）对地方政府土地确权实施的指导方案，地方政府在实施土地确权时要做好宣传动员、入户调查、勘测成图、签订合同以及登记颁证等环节的工作。农户对确权步骤的了解程度能够客观反映地方政府对土地确权政策的宣传程度以及农户获取政策信息的认知能力。农户对土地确权步骤的了解程度越高，意味着农户对土地确权政策的了解程度越高。因此，本文选取“您是否认为土地确权包括以下步骤？”选项包括“A前期准备筹划、广泛宣传动员；B收集资料、入户调查；C勘测成图、完善签订合同；D登记颁证、发放证书；E建立档案，推进信息化管理”。选项为多选，选项数反映农户对确权步骤的了解程度。作为农户对土地确权政策了解程度的代理变量进行稳健性检验。检验结果表明（见表4），回归结果差异不大，表明本文的实证结果具有较强的可靠性。

五、研究结论和政策启示

本文利用对苏、鲁、赣、皖四省农户的591份调研问卷资料，从农户满意度视角评估土地确权政策的实施效果，并主要考察了农户的政策认知和地方政府的确权方式对农户满意度的影响。研究结果显示：（1）农户对土地确权政策实施的满意度均值达到3.64，整体满意度较高，但仍有提升空间。（2）农户对土地确权政策的了解程度和对确权工作的参与程度均显著正向影响其对土地确权政策实施的满意度，说明地方政府在土地确权政策实施中的尽职程度将会直接影响政策实施效果。（3）土地确权方式对农户满意度的影响不显著，原因在于实施怎样的土地确权方式与地方经济发展状况息息相关，同时，实施确权确股不确地的农户对土地的依赖程度要远远低于实施确权确地的农户，使得确权方式对农户的满意度影响不显著。（4）农地地形特征和家庭特征也会影响农户对土地确权政策实施的满意度：地形越复杂，土地确权的矛盾纠纷越多，因而农户满意度较低；以家庭经营收入为主的农户对土地的依赖程度更高，对于土地的关注程度更高，因而对旨在保护土地权益的土地确权政策实施更为满意。

基于以上结论，可以得出如下政策启示：（1）地方政府要加强对土地确权政策的宣传力度，并提高农户的政策实施参与度。农户对土地确权政策了解程度和工作参与程度高，既体现了以农民群众为主体的政策实施原则的落实，又有利于化解土地确权的矛盾纠纷，提升农户的满意度。（2）地方政府在化解土地确权中的矛盾纠纷时，要坚持以农民群众自主协商为主。土地确权矛盾纠纷的化解对于提升土地确权政策实施效果至关重要，积极引导农户参与土地确权和矛盾化解工作，能够有效降低土地确权政策实施难度，提升农户对土地确权政策实施的满意度。（3）地方政府要坚持以确权确地方式为主。虽然从农户满意度视角看，确权方式对政策实施效果没有显著影响，但其主要原因在于确权确股不确地地区的经济发展水平较高、农户对土地的依赖程度较低。因此，地方政府在实施土地确权政策时，要坚持以确权确地为主；少部分地区在实施确权确股不确地方式时，既要尊重农户真实意愿，又要符合地方经济发展实情。（4）中央政府应加大对经济欠发达地区土地确权的财政扶持力度。由于土地边界不明、四至不清等原因，土地确权政策的有效实施需要地方政府给予一定的财政支持。对于经济欠发达地区，地方政府很难满足土地确权政策实施的财政需求，因此中央政府应适当对经济欠发达地区进行政策倾斜，加大中央财政资金扶持力度。

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Abstract： Peasant households policy evaluation is an important aspect of measuring the effect of policy implementation and it is necessary to analyze the effect of land right confirmation implementation from the perspective of peasant households satisfaction degree. By using the questionnaires of 591 peasant households of Jiangsu， Shandong， Jiangxi and Anhui provinces， based on the perspective of peasant household satisfaction degree， the effect of peasants policy cognition and local governments land right confirmation method on the implementation of land right confirmation was evaluated. The analysis shows that peasants policy understanding degree and participation degree have significant positive impact on peasants satisfaction degree，that the form of land right confirmation influenced by the factors such as local economic development and so on does not have significant correlation with peasants satisfaction degree， that the households in plain and with taking family business as the main income have higher satisfaction degree with the implementation of land right confirmation policy， however， the households with big quantity of population have lower satisfaction degree. Local government should boost the effect of land right confirmation implementation by enhancing policy propaganda， by actively guiding the peasant households to participate in the confirmation and so on and employ the policies which both respect the peasants willing and fit for local economic development level.

Key words： land right confirmation； policy cognition； form of land right confirmation； peasant household satisfaction degree； land and right confirmation； right and share confirmation without land confirmation； land interests； three rights separation reform

CLC number：F301.1 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）06-0033-09

（編辑：杨 睿；段文娟）endprint