新常态下银行主体监管综合评估及分类管理措施探讨

贺坤 中国人民银行青岛市中心支行

新常态下银行主体监管综合评估及分类管理措施探讨

贺坤 中国人民银行青岛市中心支行

随着“外汇管理改革的不断深入，银行外汇管理面临着“从合规性监管到风险性监管，从全部主体到重点主体”转变的新挑战，银行外汇主体监管体系设计也应顺应新的管理目标要求而变化。目前，银行主体监管尚处于探索试验阶段，我分局本着可行性与前瞻性相结合的原则，一方面对新形势下银行主体监管的综合评估和分类方法提出了设想，进一步梳理银行主体监管指标体系，建立融入宏观审慎风险的以风险评估为主的综合评价体系，另一方面重点研究以系统性重要银行为主要对象的“纺锤形”分类监管体系，结合新的分类方式探讨列举了在当前外汇管理政策框架内可以操作和实施以及未来可以探索实施的一些分类管理措施。

外汇指定银行 主体监管 指标设计 分类管理

一、当前实施银行主体监管的主要问题

（一）实施银行主体监管缺乏相应的法规体系

由于现有的外汇管理制度大多基于按业务条线的行为监管，实践中难以脱离以行为监管方式为基础的管理架构,给主体监管的推进带来一定困难。如分类管理目前主要是在货物贸易领域，资本项目等其他领域暂没有分类管理的法规依据。在主体监管试点过程中，对银行如何进行分类管理，缺乏明确法规依据，目前对银行分类管理的规定仅限于开展年度银行执行外汇管理规定情况评价。

（二）实施银行主体监管需要有效的监测指标体系

实施银行主体监管，需要从庞大的数据库中筛查出违法违规跨境资金流动的有效信息，这有赖于非现场核查指标的设 情况。与行为监管不同，银行主体监管要求对单个银行的经常、资本项目资金流动进行一体化监管，相应的在非现场监测中，要从整体上把握单个主体整体跨境资金流动状况及其对外汇管理目标的影响。受长期以来条线化监测的思维定势影响，如何突破经常与资本项目监测边界，以整体思维设 监测指标体系成为主体监管的难点。银行主体监测指标体系不是不同条线监测指标的简单叠加，而是基于外汇管理目标及不同主体跨境资金流动特点建立的多维度指标体系。

（三）实施银行主体监管缺少综合信息系统支撑

目前，跨境资金流动监测与分析系统实现了跨系统数据整合，主要的外汇业务系统整合到应用服务平台上，实现在一个平台上进行外汇数据查询，提升了服务和监管的效率。但是相关系统仍难以满足主体监管要求，主要受制于以下两个方面：一是数据质量不高。各业务系统数据质量不一，不同业务系统的同一指标数据可能不一致，对主体监测干扰较大。二是外部监管信息获取不足。外汇局尚未与商务、海关、工商、税务等部门建立常态化的数据交流机制，影响主体监测的全面性与有效性。

（四）分类监管政策亟需完善

银行主体监管方面，虽然根据综合评价考核结果将被考核银行评定为A、B、C三类，并就银行执行外汇管理规定情况形成整体评估报告，但没有规定针对银行考核结果的后续奖惩管理措施，考核评级结果与各银行内部的业绩考核等没有直接挂钩，对银行的激励和约束效力十分有限。

（五）人员转型尚需时日

银行主体监管要求外汇管理人员具备综合多方信息、有效发现异常的能力，外汇管理人员的综合素质亟待提高。理念上，业务人员要从过去‚“等业务上门”转变至“主动找事做”，技能上，业务人员不仅要掌握非现场分析、现场检查技能，还要熟悉不同业务条线的管理政策，因此人员转型需要一个过程。规范化的银行主体监管组织架构和系统指标体系尚未建成。基层外汇局在岗位重构、流程再造和人员转型等方面的工作尚未完成；目前开展主体监管和非现场监测主要依托跨境资金流动监测与分析系统，但该系统的主体监测模块主要针对企业，对银行主体监测功能尚不完备，也没有相应的银行监测指标体系，难以满足对银行主体的非现场监管需要。

二、当前银行外汇管理面临的新常态

（一）银行管理方式进入由合规性向风险性监管转变的新常态

随着外汇管理改革理念深入推进及外汇管理方式的转变，外汇局行政审批的管理方式逐步淡出，外汇管理法规中对具体业务的细化规定和要求越来越少，以真实性和一致性的合理审查为框架的原则化要求日益突出，以往以业务合规性监管为主的银行外汇管理模式面临挑战，如何从以卡法规、卡政策、卡条文为主的合规性监管向以银行执行外汇管理规定情况中的尽责性、有效性和合理性为主的风险性监管转变是当前亟需解决的问题之一。

（二）银行管理重心进入由全面化向重点化监管转移的新常态

具体可以从两个层面来讲：一是银行对客户管理需要从全面化向重点化转移。“展业三原则”提出后，银行办理外汇业务时审核环节已经从收付单证审查外延至业务背景及客户资信等方面，由此导致尽职审查工作量不断加大，在此背景下，出于提高效率和节约成本的双重考虑，银行应当从风险评估入手，建立起一套对自身外汇业务及客户主体资信的风险综合评估体系，通过对不同客户和外汇业务类型所面临的合规性风险进行科学评估，并在此基础上决定有轻重、有主次地履行外汇业务合规审查职责，有效监控和防范潜在的外汇违规行为。二是外汇局对银行管理需要从全面化向重点化转变。在我国外汇市场主体大规模发展的情况下，全面监管既不现实，也不符合外汇管理改革的便利化方向，因此必然要求筛选和确定外汇监管的重点主体，合理分配监管资源投入方向和比例，确保有限的监管资源优先投入到高风险机构和业务领域，更好地实现预防和打击外汇违规活动的目的。

三、新常态下银行主体监管的综合评估及分类

（一）建立以风险评估为主的综合评价体系

对银行外汇业务进行风险评估，即全面了解银行执行外汇政策中存在的问题，分析查找产生违规问题的深层次原因及其内部管理中的薄弱环节和风险隐患，在此基础上对银行外汇业务风险做出全面客观的整体评估，并根据评估结果实行差别化管理，提高银行执行外汇管理规定的自觉性和有效性。

一是银行外汇管理政策执行情况的综合风险评估。随着外汇收支业务中真实性、一致性及合理性审查职责从外汇管理部门向银行层面的不断转移和集中，银行外汇管理的监管重点在于其执行外汇管理政策过程中对所面临外汇违规风险的预防、发现、和处置是否到位。因此，对银行主体综合评估的一个重要内容就是其外汇业务合规管理及风险控制活动，即按照预先设定的外汇业务合规风险控制目标，对银行机构通过实施外汇业务合规管理活动，引导银行机构及其工作人员控制外汇违规风险的有效性进行评估。具体衡量因素可包括：银行外汇业务合规性、外汇业务风险控制有效性等。二是银行自身对区域外汇收支平衡度影响的宏观审慎风险评估。通过对单个银行主体外汇收支的总量性指标与区域整体外汇收支平衡度的偏离情况进行考量，发现存在加剧国际收支失衡风险行为的主体，并通过窗口指导、规模性控制等宏观调控手段来达到敦促其回归合理区间、促进总体平衡的最终目的。

表1 宏观审慎管理指标

（二）建立以系统性重要银行为主要对象的分类监管体系

根据帕累托的“二八法则”，只要能控制具有重要性的少数因子，便可以控制住全局。目前，货物贸易改革后的主体分类便是基于这一法则理念，通过便利大多数、严管极少数的方式来达到“促便利、防风险”的管理目标。但作为未来资本项目可兑换后跨境资金流动监管的主要抓手和关键环节，银行主体分类不能简单地模仿企业以主体数量进行“二八分类”的做法，而是应当从银行外汇业务总量角度出发，通过分类实现关注少数业务规模大、影响程度高的系统重要性主体，以避免现行货物贸易倒金字塔型分类管理模式下A类企业占绝对多数时思想及行为进步动力不足的现象。因此，我们预想的银行主体监管是按照纺锤型进行评级分类，即呈现优质银行与异常银行为少数，正常银行为多数的“两头小，中间大”的分类构架，根据风险评估结果，将银行分为三大类：A级优秀类、B级正常类和C级风险类，并实施差别化管理措施，原则上对优秀类主体提供最大化便利，对正常类主体继续执行现有政策，对风险类主体行为予以适当限制并严格管理，真正体现“区别对待、奖优惩劣”。

（三）新常态下银行主体分类管理措施

在纺锤形三类分级的基础上，围绕当前银行外汇管理框架的五大支柱，坚持“约束与激励相结合”，外汇总局与分局之间可按照“总对总、分对分”的原则，同时兼顾与人民银行的政策协调，根据政策规定的权限划分和管辖区域，通过银行市场准入资格核准、业务规模指标核定、日常业务考核、核查检查频率、窗口指导力度等，根据风险评估分类结果，对不同级别银行实施差别化管理，做到奖优惩劣，增强银行执行外汇政策法规的自觉性，提高外汇监管效能。目前各地外汇局对银行主体的分类管理主要针对的是银行合规性管理，而且现在的分类管理措施基本上已经能够满足督促银行不断提高和改进合规性的要求，所需要加强的就是将银行分类结果的扩展运用到整个本外币的管理，甚至与外部管理联动起来。一是建立金融机构信用评级制度，将外汇局的银行分类信息与金融机构的信用评级联系起来，配套设立金融信息披露制度，将外汇局与人民银行的工作有机结合起来，提高中央银行的整体工作效率。对外汇主体分类中的A类优秀行，在金融机构信用评级中可适当给予加分或提高信用等级，而对于外汇主体分类的C类风险行，在金融机构信用评级中给予扣分或降低信用等级的处理。外汇主体分类中的分支行等级与其上级行的信用评级也需有联动机制，分支行评级中的差评的直接影响总行的信用评价。在人民银行的管理措施中，可对不同信用评级的银行，采取不同的管理措施，如缴纳不同比例的存款准备金，在存款保险制度实施后按不同的保险费率缴纳存款保险等。二是实现银行外汇主体分类结果在其他外部监管部门的应用。目前很多银行倾向于向综合经营方式转变，业务可能涉及证券、保险、信托等不同内容，涉及银监会、保监会、证监会等多个监管部门，此外国家税务机关、工商管理等部门对银行也有不同的监管内容，将外汇主体分类的结果扩展运用到外部监管部门，将更加突出外汇监管的效果，对银行有更大的威慑作用。对于外汇主体分类的C类风险行，可考虑强化管制，采取限制金融机构的经营业务范围，控制金融产品价格，加强对金融机构检查，加大对违法行为处罚力度等措施。三是加强银行外汇主体分类结果在应急管理中的应用。在国际收支出现或者可能出现严重失衡，国民经济出现或者可能出现严重危机时，考虑自下而上的实施资本管制措施，先对评级较差的C类银行，限定资本流动的规模，征收外汇交易税、短期银行贷款税。

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[2]陈志远.“我国外汇主体监管问题与对策研究——以甘肃省为例”[D].兰州大学.

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[5]刘雪梅.“中国商业银行风险防范及预警指标体系的探讨”[D].安徽大学.

[6]国家外汇管理局福建省分局.“新形势下完善银行外汇监管研究”.

[7]国家外汇管理局福建省分局.“当前外汇主体监管面临的主要问题及政策建议”.

[8]国家外汇管理局山东省分局.“以风险评估推进银行外汇主体监管的探索与实践”.

贺坤（1977-），女，汉族，山东日照人，硕士研究生学历，经济师，研究方向：宏观经济金融。