有关不动产权籍调查及成果审查问题的探讨

□ 宁波市不动产登记服务中心 李向荣

有关不动产权籍调查及成果审查问题的探讨

□ 宁波市不动产登记服务中心 李向荣

▲利用全站仪外业放样

一、 前言

不动产权籍调查作为不动产登记的基础，是不动产登记条例实施、簿册统一和信息平台建设的重要支撑，不动产权籍调查成果一经登记,具备法律效力。可见，不动产权籍调查及成果的审查工作在整个不动产登记过程中具有十分重要的地位。建立和实施不动产统一登记制度以来，国土资源部先后出台了《关于做好不动产权籍调查工作的通知》和《关于规范不动产权籍调查有关工作的通知》（以下称《通知》）等文件，为权籍调查工作提供了重要依据。但部分地方对权籍调查工作或多或少存在着把握不准的问题，如把握过紧，一些不动产登记工作则无法推进，严重影响工作成效和部门形象；如把握过松，则又怕存在登记风险，担当责任。为了更好地理解部相关文件，做好权籍调查及成果审查工作，本文以国土资源部相关文件为基础，结合工作实际，对如何做好不动产权籍调查及成果审查工作进行探讨。

二、文件中涉及不动产统一权籍调查及成果审查的几个要点

（一）权籍调查及成果审查的机构

2015年，国土资源部下发41号文件明确不动产权籍调查工作由现有土地、房屋等各类不动产权籍调查机构承担，不动产登记机构或授权机构应对不动产权籍调查结果进行审核把关。2017年，又下发1272号文件明确申请人委托第三方开展权籍调查的，应由申请人自行选择权籍调查单位，不动产登记机构应当按照有关规定及时提供相关资料，指导做好权属调查工作。《不动产登记暂行条例》第十八条要求不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当对不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致进行查验。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条要求不动产登记机构受理不动产登记申请后，应当对不动产界址、空间界限、面积等权籍调查是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确进行查验。

从以上文件可以看出，不动产权籍调查由第三方中介机构承担，并且最好由一家机构主导完成。不动产权籍调查成果的审查机构是不动产登记机构或授权机构。

（二）不动产权籍调查及成果的主要内容

不动产权籍调查是以宗地、宗海为单位，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定着物组成的不动产单元状况，包括宗地信息、宗海信息、房屋（建、构筑物）信息、森林和林木信息等。其成果主要为文字成果、表格成果、图件成果，包括不动产权籍调查授权委托书、权源资料、不动产权籍调查表、界址点坐标成果表、不动产测量报告、宗地图、宗海图、房产分户图等。这是不动产权籍调查及其成果的主要内容。但《通知》同时又明确要求，应根据申请调查或登记的不动产权利类型，遵循“权属清楚、界址清晰、面积准确”的原则，合理确定不动产权籍调查的内容。

不动产权籍调查的内容应根据登记类型，结合实际情况，遵循“权属清楚、界址清晰、面积准确”的原则合理确定，可以灵活运用已有成果，择取内容调查。

▲权籍调查野外数据采集

（三）不动产权籍调查的基本原则

1.规范调查，便民利民

主要体现在充分利用已有调查成果，不得违规增加申请人负担。《通知》明确要求，在前期行业管理中已经产生或部分产生并经行业行政主管部门或其授权机构审核确认且符合不动产登记要求的成果，应当继续沿用，不再重新组织权籍调查。

2.遵循“权属清楚、界址清晰、面积准确”的原则

可以理解为权籍调查的目的是为登记提供数据支撑，其根本要求是做到权属清楚、界址清晰、面积准确。

3.坚持创新，灵活运用

不动产统一登记是一项新生事物，不动产权籍调查工作也需在实践中不断探索和完善，条件不成熟时，应灵活运用。《通知》中举例提到，如宗地信息不完整房屋无法落宗的，可通过预编宗地号，先行办理不动产登记业务后完善权籍信息,这就是灵活、创新、便民的体现。

三、不动产权籍调查及成果审查存在的主要问题

（一）权籍调查机构问题突出

1.调查机构主体模糊

权属调查主要是遵循规定的法律程序，根据有关政策，利用行政手段，调查核实土地权利状况，确定界址点和权属界线的行政性工作。权属调查工作主要是定性的。在不动产统一登记以前，不动产权籍调查涉及到的地籍测量和权属调查普遍由国土资源局下属测量单位和国土资源所人员一并参加完成。不动产统一登记以后，地籍测量继续由测量单位来完成没有异议，但权属调查由谁来做却存在争议，因此造成有些地方，提供的权籍调查成果签字不完整。如权籍调查审核表权中权属调查记事栏和地籍调查结果审核意见内容空缺。

2.具备全面从事权籍调查业务能力的调查机构较少，从业人员的业务水平急需提高

以宁波主城区为例，房产测绘市场在2005年就已经走向市场化，经过多年的发展，已初步形成了一套比较完善的成果审查、质量监管机制，房产测绘技术水平有了一定提高。但由于原来地籍测量及权属调查基本由国土资源局下属测量单位和国土所完成，原来从事房产测绘的单位很少参与地籍测量和权属调查。反之也然，原来从事地籍测量和权属调查的单位缺乏房产测绘的实际作业经验。因此，不动产统一登记以后，急需具有能够全面从事权籍调查业务能力的调查机构。

3.调查机构与审查机构法律边界问题不清

一方面，部分地方房产测绘成果审查管理职能未移交到不动产登记机构，而是由原部门完成成果审查，登记机构被动式的采用房产测绘成果。这与不动产登记暂行条例要求登记机构应当查验的要求不符，一旦成果出现问题，责任不清，具有法律风险。另一方面，《测绘法》明确规定，测绘单位应当对完成的测绘成果质量负责。《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》同时规定，登记机构要对面积是否准确进行查验。测绘单位对质量负责、登记机构要对面积是否准确查验，当测绘成果质量出现问题造成登记错误时，调查机构与审查机构到底承担多少责任，边界不清，给作业人员造成很大的困惑和压力。

4.对调查机构的监管缺少必要的手段

《测绘法》规定，县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当加强对测绘成果质量的监督管理。县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当对测绘单位实行信用管理。法律赋予对调查机构的监管职能是以测绘地理信息主管部门为主，再者，测绘地理信息主管部门下属单位也存在一些调查机构，且未完成改制。因此，在现行体制下，不动产登记机构对调查机构的监管处在力不从心的地步。

（二）技术标准、操作细则制定滞后

不动产统一登记以后，关于权籍调查工作的有关文件主要以两个《通知》为主。这两个文件给权籍调查工作指引了方向，对切实保障不动产登记平稳高效运行，起到了很好的作用。但不动产统一登记以后，新问题新情况层出不穷，原来的《地籍调查规程》《房产测量规范》不足以满足现行工作要求，也容易造成要素重复测绘，如房产测量中的丘图和地籍测量中的宗地图，多要素重复，因此急需一套适合区域性实际操作的技术标准和操作细则。

（三）成果审查综合性人员不足

一是不动产统一登记以后，由于权籍调查很多事项还处于探索研究阶段，一些调查机构难以准确把握权籍调查尺度，因此，成果审查人员实际上承担了大量的权籍调查组织、指导工作，有时需通过内外业分析，确定权籍调查的内容，需要花费大量精力；二是随着房地产市场的兴旺发展，新建、征收项目量增长较快，权籍调查成果审查工作又经常需要内外业结合，加上各方主体责任边界还不太明朗，工作人员比较慎重，投入精力较多；第三，目前审查人员基本上是以前原房产、土地部门整合而成，存在单方面业务能力较强，但缺少既懂房产又懂土地的综合性人才。因此，为了能更好地适应不动产登记的要求，急需培养一批既有实际经验、又有理论水平的综合型人才。

四、工作建议

（一）理顺体制，明确责任

主要是需理清房产行政主管部门、测绘地理信息主管部门、不动产登记机构及调查机构之间的职责关系。对房产测绘成果还在房产行政主管部门审查的地方，应坚决把这部分职能划转到不动产登记机构，因为条例明确不动产登记机构要对权属“是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确”进行查验，如确实暂时难以划转，则建议签订文件，如签订委托审查合同，明确承担的法律责任；与测绘地理信息主管部门加强沟通，建立联合监管机制；进一步明确与调查机构的法律责任边界，如进一步明确调查机构需对质量负责，登记机构对权籍调查程序规范性、完整性、有效性、格式是否符合规定、宗地及房屋之间的内在联系以及空间要素位置是否交叉矛盾进行审查。

（二）强化权属调查地位和从业人员条件

权属调查是权籍调查的核心。应在全面查清不动产单元权属状况，做好指界工作的基础上开展不动产测量等相关调查工作。不动产统一登记以前，权属调查工作基本上由行政人员组织参与完成，测量单位尤其是原先从事房产测绘的单位很少参与，这方面能力相对欠缺。一方面权属调查处在核心地位，另一方面调查机构又缺少相应技能。因此，笔者建议两点：一是加强对调查机构人员进行权属调查培训，要求权属调查人员须持权属调查证上岗；二是建立市场准入机制，从事权籍调查的单位须具备一定量持有上岗证的权属调查人员。

（三）尽快制定地方性的权籍调查技术规程和实施方案

随着不动产统一登记的不断深入，各地在实际工作的基础上不断总结，相继制定了地方性的权籍调查技术方案，解决了很多实际问题。由于权籍调查在整个不动产登记中有基础性的数据支撑作用，加上历史遗留问题较多，要想一次性解决所有问题，难度较大。因此建议各地应尽量制定符合本地特点且操作性强的实施方案，尽量明确一些技术细节；分步实施，先明确实际操作过程中碰到的急需解决的问题，先试行，待今后工作中逐步摸索完善。如对于成套普通商品住宅，可以侧重房屋建筑面积，对权属界线可以忽略，而对于别墅等有庭院的房屋，则需重视地籍测量、权属调查等等；如明确原登记档案中部分权籍调查内容缺失，如无固定坐标或指界表，则在办理续抵押时可以先落宗，暂不开展权籍调查，待以后统一完善补充。

（四）创新成果审查机制

权籍调查结果是不动产登记的一个基础数据来源，也是定纷止争的一个重要参考依据。成果审查，是不动产登记机构的一大难点，尤其是在房价飞涨的今天，稍有不慎，则会引起群体事件，造成社会矛盾，因此，工作人员需慎重审慎对待，同时应不断加强业务水平和管理能力，不断创新，完善机制。以宁波为例，根据几年的房产测绘管理经验，通过采用房产预实测分离制度、由调查机构、协会、登记机构组建专家技术小组、制定调查机构诚信制度、重大疑难案例会审制度等等，在保证成果质量方面起到了较好的作用。温州则通过招投标的形式，将成果审查外包给几家调查机构，由他们派驻人员进行交叉审查。这些都是可以借鉴的经验。

五、结语

总之，权籍调查是不动产登记的前提和基础，权籍调查的效率直接关系到不动产登记的效率，直接影响到行业的形象，各级领导必须十分重视。同时，构建不动产权籍调查体系是一项相对长期的任务，涉及多个部门、多项国家和行业标准，在现行的管理体制下不可能一蹴而就。因此，不动产登记工作人员应加强学习，在实践中不断摸索总结，遵循“权属清楚、界址清晰、面积准确”的原则，遵循调查工作便民利民的原则，坚持流程创新、提升效率的原则，做好权籍调查工作。