成都平原经济区协同发展研究

2018-01-03郑喜云孙春林

中共四川省委党校学报 2017年3期

关键词：成都平原经济区成都

胡雯郑喜云孙春林

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

成都平原经济区协同发展研究

胡雯郑喜云孙春林

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

成都平原经济区；城市群；协同发展

在经济全球化与区域一体化发展格局加快形成的背景下，区域间协同发展已成为当今世界各国发展的共同特征。以区域中心城市为核心形成的区域经济圈，已成为全球经济最活跃、推进国家参与全球竞争以及区际分工的重要载体。[1]成都平原经济区作为四川省五大经济区中最为重要的发展引擎，在带动区域经济、辐射西部地区乃至“一带一路”国家级战略实施等方面都发挥着至关重要的作用，虽然已具有城市群一体化发展的雏形，但实现区内全面协同发展尚有诸多不足之处。在充分调研的基础上，笔者认为当前成都平原经济区协同发展主要存在成都城市首位度过高、城镇规模等级体系“断层”，区际间经济联系紧密度较低、产业分工与功能布局不合理，基础设施一体化程度偏低、资源“碎片化”问题突出，城市间行政割裂显著、合作共享机构机制缺位等问题。针对这些问题，文章提出针对性政策建议，以期对促进成都平原经济区协同发展有所裨益。

全球化、信息化和区域一体化正在重塑世界经济发展格局。城市化发展的空间尺度已突破单体城市范围，呈现以城市群一体化发展为重要载体的城市区域化发展态势。无论发达国家抑或发展中国家，城市在一定区域空间内呈现出相互间的联合与扩展，通过基础设施互联互通、产业错位竞争及差序体系构建、城市功能健全与分工协调整合，从传统的行政区利益分割模式转向“1+1>2”的协同发展模式，“抱团”实现整体利益最大化、提升整体经济能级并参与全球竞争。顺应这一趋势，中国在“十一五”期间兴起区域一体化发展规划及战略推进浪潮。截止“十二五”末期，东、中、西部地区兴起一批以城市群为重要载体的一体化发展区域，全国多增长极带动协调发展的新空间格局已具雏形。其中，长三角、珠三角、京津冀区域的经济总量已超越日本，对中国经济发展的引擎作用尤为突出。成渝城市群作为西部中心腹地重要的经济集聚发展区，发展基础较好且具有较大潜力，已初步形成成都、重庆“双核”联动的两大城市群一体化空间格局，并带动辐射西部地区经济整体向好发展，被誉为中国经济增长“第四极”。作为成渝经济区重要的城市群组团，成都平原经济区以成都为核心，涵盖成都、德阳、绵阳、眉山、资阳、遂宁、雅安、乐山8市、65个县(市、区)，一直以来受制于城镇体系断层、区内同质竞争及行政壁垒分割等问题，实现成都平原经济区内要素的流动、有效整合，在基础设施、产业布局、城乡体系及生态保护等方面的协同发展，对于提升经济区整体实力尤其是全球竞争力、增强对四川乃至西部地区经济牵引力均具有重要战略意义。

一、区域协同与城市群发展概述

“协同”意即协调合作，源于物理研究领域的“协同学”，揭示事物在无序的混沌状态与有序的协同状态间相互转化的普通规律。如若系统中的各子系统相互配合、达成一致，则产生“1+1>2”的整体效应，反之则反是；而在一定条件下，有序化可以通过系统内部的自组织得以实现，并通过各种信息控制及反馈得以强化。[2]协同效应因而在经济领域得以广泛应用。正如世界银行研究报告所述：经济增长的不平衡与各区域生活水平的趋同可以并行不悖，而最理想的实现途径就是经济一体化。[3]区域协同发展正是通过区域间的专业化分工及相互协作，使分散的局部优势转化为叠加的整体经济优势，从而有利于促进不同次级区域间实现一体化均衡发展和包容性增长。这种协同发展，在区域空间上呈现以大城市为核心向外扩散，并伴随快速交通体系所支撑的、在通勤腹地内就业的地方性集中发展的城市群体模式。[4]多核心的城市群一体化发展是其主要的空间表现形式。

目前国内的研究大多集中于长三角经济区及京津冀经济圈协同发展。邹军(2015)以长三角城市群为例分析了其在新型城镇化和经济新常态下走向空间协同发展是必然趋势，并强调了城市群协同发展方式的空间格局重构路径。[5]祝尔娟(2016)根据创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念构建了相关的五大指数：发展指数、协同指数、生态文明指数、人口发展指数、企业发展指数，通过这个指标体系对京津冀阶段性的协同发展状态进行了综合测度与分析，提出京津冀地区应该加快产业转型升级，发挥地区优势，弥补发展短板。[6]更多的研究侧重于产业协同及协同创新[7-13]，也有不少学者从政府协同的角度关注跨区域治理问题。[14-17]

区域协同与城市群的发展是紧密联系的。黄征学(2014)对国内外相关城市群内涵进行归纳概括，将城市群定义为：是以一个或几个有竞争力的大城市为中心，依托交通、通讯等基础设施条件，形成经济社会联系紧密且空间结构、职能结构和规模结构合理的城市“综合体”，一般具有集聚性、网络性、集群性、开放性与共生性五大特征。[18]综合来看，区域协同发展基本上是以大中小城市组成的城市群为发展载体，城市群内的资金流、物流、人流、信息流可以在无制度阻碍的环境下充分自由流动，与各城市内在的比较优势相结合，使区域整体在城镇规划、产业布局、公共服务共享、体制机制构建等方面实现人口规模适中、产业结构合理、资源全民共享、制度保障健全的协调发展局面。

区域经济协同发展表现为共生性、有序性、高效性以及动态性四个特征：共生性是基础，有序性是条件，高效性是目的，动态性是常态。[19]朱俊成(2010)以武汉城市圈为例，基于共生理论构建多中心空间结构模型，分析了区域内多中心共生的结构、机制和模式，提出促进区域多中心协同共生可以带动整个城市圈的持续快速发展。[20]李琳(2014)基于哈肯模型对促使中国29个省经济协同发展的驱动因素进行分阶段实证分析，表明中国区域经济整体协同发展已经进入新阶段，并对区域经济协同发展的内涵和特征进行了总结，对区域经济协同发展的三个驱动因素区域比较优势、区域经济联系、区域产业分工进行了深入的解析。[19]总的来看，区域协同发展程度既有内在的长期制约因素，也受外在环境与发展机遇的影响。

总之，区域实现协同发展能为进一步缩小区域差距、城乡差距，进而为全面建设小康社会以及顺利向发达经济体迈进奠定基础。区域协同最终要达到在经济区或者城市群之间与内部可以平等互惠、合作共赢、共生共荣的状态。

二、成都平原经济区协同发展的现状及困境分析

成都平原经济区内面积8.7万平方公里，约占四川全省的17.9%，一直以来是全省经济发展最快、人口最为稠密、产业最为集中的核心区域。2016年，成都平原经济区实现经济总量2.1万亿元，占到全省的63.5%，是四川省区域经济发展的核心引擎。2016年，四川省政府正式印发了《成都平原经济区“十三五”发展规划》，提出将成都平原经济区建设成为全面创新改革试验的先导区、现代高端产业的集聚区、西部内陆开放的前沿区、统筹城乡改革发展的示范区、区域协同发展的样板区以及全面小康社会的先行区的目标。自此，成都平原经济区协同发展被置于重要的发展战略地位。但总体而言，成都平原经济区内协同度尚十分欠缺，面临诸多问题并制约着整个经济区共荣发展。

1.成都城市首位度过高，城镇规模等级体系“断层”

城市首位度代表了区域城镇体系中的生产要素在最大城市的集中程度。比较成都平原经济区各地市“十一五”期末及“十二五”时期的发展数据可见，成都市历年的地区生产总值及增长速度均远超过其他各市(如图1)，且经济总量长期在全省占据1/3强。2016年，成都市GDP过1.2万亿元，占到全省总量的37.2%，呈现与其他各市绝对差额持续扩大的趋势。区内优势要素资源也相应表现为加速向成都集聚，2016年，成都市常住人口城镇化率达70.6%，高于四川省平均水平49.21%，而区内其他各市常住人口城镇化率均未达50%(如图2)；2010—2016年间，成都市常住人口规模在全省占比均超1/6，7年间增长约为60万，数倍于其他各市，德阳、资阳的常住人口则分别减少10万左右(如图3)，显然，成都平原经济区内呈现出成都首位度过高、“一城独大”的显著特征。2016年，区内经济排位第2的绵阳GDP仅为成都的15%，且仅绵阳一座城市于2012年迈入百万人口城市行列，整个经济区内次级城市发育程度十分不足，城镇规模等级体系出现明显“断层”。成都对区内优势要素形成持续的“虹吸”效应，并在实践中表现出城市极化效应远大于其扩散效应的现象；次级城市不能有效疏解核心城市的功能并辐射带动周边中小城市及小城镇发展，经济区内部区域间发展极不均衡。这既不利于中心城市成都持续提升其城市能级及参与全球竞争，也不利于周围其他城市跟进发展和健康发展。同时，既有发展格局内在极强的“路径粘性”也制约着区域向协同发展迈进。

图1 2010-2016年成都平原经济区各市地区生产总值单位：亿元数据来源：《四川统计年鉴》(2011-2016)；2016年各市国民经济和社会发展统计公报。

图2 成都平原经济区各市常住人口城镇化率单位：%数据来源：《四川统计年鉴》(2011-2016)；2016年各市国民经济和社会发展统计公报。

图3 2010-2016年成都平原经济区各市年末常住人口单位：万人数据来源：《四川统计年鉴》(2011-2016)；2016年各市国民经济和社会发展统计公报。

2.区际间经济联系紧密度较低，产业分工与功能布局不合理

影响区际经济联系紧密度的因素诸多，可从区域各城市间的地理距离、交通设施完善程度、资金投资方向与规模、劳动力流动量、货物贸易量、产业发展所处阶段、地方企业创新活力、市场分割程度、政府政策偏向等方面来综合考虑。成都平原经济区内地形地貌特征复杂，有山地、丘陵、平原、河谷等，成都19个区县平原地区较多，约占全市土地面积的40.1%，而德阳、绵阳、雅安、乐山多山地，遂宁、眉山、资阳多丘陵，各城市要素禀赋分异势必导致其产业选择及交通运输等基础条件的区际分化。根据钱纳里标准模型的产业结构、就业结构、空间结构等指标(如表1)对成都平原经济及其各城市经济发展阶段予以判断，成都平原经济区已整体进入工业化后期阶段，也具备推进区域协同发展的基本条件，但区内各城市发展阶段参差不齐，成都已处于工业化后期向后工业化过渡阶段，德阳、绵阳、遂宁、乐山正处于工业化中期阶段，而眉山、雅安、资阳则还处于由工业化初期向工业化中期过渡阶段。(如表2)区际间分异及发展阶段落差，极大制约了要素在彼此间的快速对流，造成区际间经济联系紧密度偏低。其次，成都平原经济区内部产业结构同质化现象突出。如成都、资阳、乐山、雅安均把汽车产业作为重点产业之一，但各城市间并未形成产业链上的合理分工，产业间关联度很低，雅安的汽车零部件产品省外销售比重远大于省内，乐山、成都、绵阳在新能源汽车研发及生产等方面鲜有合作，易于造成产业低水平、低效率同构，甚而为抢夺市场恶性竞争。此外，政策的偏向将进一步促进要素的市场流动向成都集聚，如天府新区、自贸区、简阳第二国际机场等新区建设、改革示范区和重大基础设施建设在成都的落地，必然会促进成都向西部经济、科技、文创、对外交往中心和综合交通枢纽地位大步迈进；德阳作为全国重型装备制造业基地之一、绵阳作为国家重要科技城，与成都一同纳入国家全面创新改革试验区，共同打造“协同创新共同体”先行先试，虽然乐山、眉山、资阳、遂宁、雅安等各市正积极打造高新技术产业园、发展工业园区、引进外资，但其与成都等先行城市间的产业分工专业化及产业联系、技术信息等要素交流、城市能级与功能布局等，仍将在相当长时期表现为突出的中心“极化”态势，“先行”对“后发”的引领带动作用仍将显著不足。

3.基础设施一体化程度偏低，资源“碎片化”问题突出

基础设施既包括为经济发展建设的硬性的交通运输、邮电通讯、水电气供应设施等，也包括为居民生活提供服务与保障的科教文卫等相关公共服务。在基础设施建设和公共服务配套方面，成都平原经济区内各市区际间差距较大、一体化程度整体偏低、独立割裂式的资源“碎片化”问题较为突出。(如表3)截止2015年期末，成都市普通高等学校达56所，超过全省高校的一半，德阳6所，绵阳10所，乐山3所，眉山、雅安各2所，遂宁、资阳各仅1所。科教水平仅是一个地区未来核心竞争力的代表性资源。总体而言，成都较其他各市而言，在基础设施与公共服务水平等方面占有绝对优势，并将进一步吸引外地人口涌入成都中心城市，既对成都市公共资源造成巨大压力，也加速其他各城市人才流失，极易加剧各城市间的不平衡发展，导致恶性循环。受发展差异及行政分割影响，各城市间跨区域项目建设及制度统筹推进困难。成都重点瞄准的是参与全球化竞争，建设成为国际性中心城市，而其他城市则更多考虑如果与成都产生对接，少部分城市甚至处于经济起步阶段，各城市的经济发展目标、基础设施诉求、政策制度需求等均具有显著不同。区际间断头路是实践中最易于突显的表象，而政策对接则受制于更深层的制度因素，如四川已实现全省养老保险统筹，但医疗保险则基于各城市财力自求平衡，长期在缴费标准、等级划分、报销比例等方面差异较大，实现协同的难度极大。

表1 工业化不同阶段的标志值

注：A代表第一产业，I代表第二产业，S代表第三产业。

资料来源：陈佳贵、黄群慧、钟宏武、王延中等：《中国工业化进程报告》。中国社会科学出版社2007版。

表2 2016年成都平原经济区各市工业化发展阶段划分

注：由于2017年四川统计年鉴尚未出版，因此表中就业结构暂采取2015年数据。

数据来源：《四川统计年鉴》(2016)；2016年各市国民经济和社会发展统计公报。

表3 2015年成都平原经济区各地市主要基础设施及公共服务指标

注：眉山、资阳、遂宁、雅安为2014年的公路总里程

4.城市间行政割裂显著，合作共享机构机制缺位

在我国现行的政治行政科层和经济分税制的实情下，各城市间的行政壁垒长期存在，往往竞争大于合作，甚至为维护各自市场利益不惜分割市场。[21]成都平原经济区内各城市间早已就产业发展、基础设施建设、环境保护与治理等主题签订了系列合作协议，如2010年《成都经济区区域合作框架协议》达成，成都、眉山两市还就工业经济区域合作签订了框架协议并设置临时例会机制；2013年成都、德阳签署《成都德阳同城化发展框架协议》、《成德共建工业集中发展区协议》；另外，先后签订了《大峨眉区旅游产业跨越发展的战略合作协议》、《国家生态文化旅游融合发展试验区旅游合作联盟框架协议》、《建设以成都为中心的世界旅游目的地10市州区域旅游合作协议》等旅游合作协议；同时，建立了成雅、成德、成眉等跨区域合作工业集中发展区。但目前签订的合作协议更多停留在框架合作层面，缺少实质性的推进机构及有效工作机制，流于书面而落地较少，更缺乏跨区域的有效协调机构及机制，进而也缺乏全域性的发展规划引领和联合治理协作；已建立的合作工业园区也因条块分割等问题推进缓慢、困难重重。此外，各城市间的规划及城市内各专项规划间的不对接，既阻碍城市间形成网状的基础设施及公共服务体系，也制约区内产业梯度有序转移，并且城市内部各部门间也难以协调一致形成合力。

三、成都平原经济区协同发展的促进策略

1. 构建强有力的跨区域协同机构及机制

强有力的组织协调机构是区域协同发展的重要保障。推进成都平原经济协同发展应首先在组织协调机构及机制上实现突破。可借鉴长三角、京津冀、珠三角区域的协调推进机制，由省级领导牵头组成领导小组，或由经济区8城市市委书记和市长组成联席领导小组，构建超越各单体城市层级的综合领导协调机构，负责提出协同合作的工作计划、预期目标，并负责重大事项决策和协调。协调领导小组应建立日常工作机制，定期或不定期召集综合协调会议或专项协调会议，确保协调机制常态化。同时，为保证协同政策措施在各城市的落地及绩效，应在传统的纵向考核机制基础上，建立区域间横向合作的绩效考核体系，以年度工作进度考核与专项工作绩效考核相结合，强化对跨区域平台建设和项目合作工作的进度评估、绩效激励与督促。在此基础上，应按照政府引导、市场主导的基本原则，通过产业联盟、创新平台、飞地园区、联合新区、重大基础设施共建共享等多种形式，形成多层级、多主体的创新型区域协同模式。

2. 以“全域规划”引领区域协同发展

全域性的规划引领和“多规衔接”是实现区域内各城市间合理定位、有序布局的行动纲领。2016年四川省出台《成都平原经济区“十三五”发展规划》，就“十三五”期间成都平原经济区的发展目标、发展定位及发展重点提出了战略框架，是推进成都平原协同发展的总体行动指南。但落实到经济社会发展实践中，还须系列规划实施细则及专项规划予以支撑，并以此实现区域层面及城市之间的空间发展关系、产业发展选择、基础设施网络、公共服务对接、生态联合治理等诸方面协调一致。当前，迫切需要在符合成都平原经济区“十三五”规划总体框架的基础上，出台具有实操性的《成都平原经济区协同发展规划》，并可借鉴珠三角城镇群协调发展的经验，以地方立法形式将规划以《实施条例》予以确立并赋予法律强制力，将分属于不同职能部门的城市群发展、土地利用、产业和基础设施布局等问题统领到一个规划当中，建立制度化的分级空间治理体系，既确保上级政府对生态敏感地区及战略性资源地区保留足够调控能力，又充分赋予地方政府以发展自主权，同时最大限度地给予市场以自由。在此框架下，分别制定“产业协同”、“综合交通一体化”、“生态环保联防联治”等专项规划，实现总体规划与专项规划“多规”协调衔接，从而以规划引领重塑区域协同治理。

3. 构建网络化新型城镇协同体系

完善以成都为核心的合理城镇空间体系，构建多中心、网络化的新型城乡空间结构，是成都平原经济区城镇协同体系的发展方向。根据现有规划，传统的成德绵乐城镇密集发展轴线应得到进一步拓展，城际快铁等快速交通干线的贯通及以科技创新为突破口的城际间协同一体，将加快成德绵同城化发展进程，而成雅遂、成资城市次轴线及绵雅眉资遂城市环线的开拓，将加速成都与眉山、资阳等周边城市的同城化进程。在强化成都超大城市核心引领带动能力之外，培育兴起绵阳、德阳、乐山等多个百万人口城市和遂宁、资阳、眉山、雅安等大城市为次级城市节点，合理疏解中心城市功能并辐射一批中小城市及特色镇、特色村落。这是一个城乡统筹发展的过程，应坚持城乡全域规划，统筹城乡空间和功能布局，构建涵盖一、二、三次产业的现代产业体系，尤其是注重三次产业的融合化发展，促进城乡要素相通、经济相融，同时，推动基础设施向农村的延伸覆盖，促进公共服务的城乡均等。最终，要打破成都“一城独大”的单中心圈层发展模式，形成“一核多点”、梯次合理、城乡一体的城镇体系结构。

4. 构建专业化分工与错位竞争的差序产业体系

成都平原经济区区位条件好，经济基础雄厚，产业门类齐全，市场前景广阔，具有发展产业集群的竞争优势。但要实现区内产业协同，须在全面产业转型升级的基础上，构建合理的区域专业化分工与差序产业体系，通过规划和政策引导，以及建立有效激励机制，促使各城市充分发挥自身优势差异化产业选择，实现错位竞争；同时，强化产业生产链上的合理分工，深化经济区内部产业协作，促进区内产业发展及转移承接的组团化与集群式发展，构建城际间产业链纵向和横向紧密连接的网状产业分工体系，打破目前各城市间产业低质趋同的现状。如成都可依托高新技术产业基础和天府新区高端要素集聚平台，培育战略性新兴产业和高技术产业集群，并提升金融、物流等现代服务业功能，为区内产业发展提供综合服务平台，形成具有全球比较优势的核心竞争力；新能源、新材料、高端装备等制造环节则主要布局在德阳、绵阳等次级节点城市，并与成都共同形成科技创新和全面改革的中心区域；汽车产业在成都、绵阳、资阳应围绕技术攻关及新能源汽车研发、零部件生产、整车制造等核心环节，在城市内的企业间以及城市间形成产业内分工体系，实现创新平台共享、要素流动互通及产业内贸易互融；此外，乐山可依托乐山大佛、峨眉山等高品质旅游资源打造国际性精品旅游目的地，并带动整个大峨眉环线地区的旅游产品串接连线和提升发展；资阳作为连接成都、重庆双核中心城市及川南城市群的重要节点，应加快建设成为西部内陆开放前沿区；遂宁则与川东北区域、重庆等地具有交通上的便利性与历史人文的相通性，应建设发达的交通网络体系，发展物流枢纽作用，并带动本地绿色产业发展；雅安作为“西藏门户”，毗邻川西北和攀西地区，具有发展川藏物流枢纽节点的优势条件，同时也是川藏文化走廊并具旅游业发展潜力。

5. 构建互联互通的基础设施无缝驳接系统

区内交通基础设施互联互通的发展是加速要素流动、促进区域协同的首先基础条件。鉴于高速公路建设对耕地占用、生态破坏等缺点，成都平原经济区内的城际间快速通达交通系统应加快高速铁路和城际轨道交通建设，而高速公路主要集中于构建以成都及区域性中心城市为核心的大都市区内通勤圈，尤其是大都市区1小时高速公路通勤圈。目前，成都平原经济区已初步形成以成都为中心呈放射状辐射连接周边城市，以及环线高速串接放射道路并形成交叉网状的稠密立体路网系统，加之贯通成德绵乐核心发展轴及连接成渝的高速铁路逐渐完善，双机场带动的空港经济、岷江航电带动的内河航运正在迅速实施之中，经济区一小时交通圈已然形成并在继续完善。此外，还须形成一体化的物流体系、信息化网络、能源保障系统及生态环境保护系统，才可能构成完整有力的基础支撑体系，促进和迎合成都平原经济区经济快速增长与区域协同一体的发展趋势。

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