对央企投资管理办法（国资委34、35号令）的几点理解

李悦琴 任瑞强 翟媛

摘 要：2017年年初，国务院国资委发布了《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）。两个办法贯彻以管资本为主加强国有资产监管的要求，构建权责对等、运行规范、信息对称、风险控制有力的投资监督管理体系，促进中央企业加强投资管理，规范投资行为，强化风险管控，提高国有资本效率，防止国有资产流失，实现国有资本保值增值。

关键词：央企；投资管理；国有资本

2017年年初，国务院国资委发布了《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）。建立完善以管资本为主的国有资产监管体制，推动中央企业规范投资管理，优化国有资本布局和结构，更好地落实国有资本保值增值责任。从依法履行出资人职责定位、实现以管企业为主向以管资本为主转变的要求出发颁布施行的。

一、两个《办法》的修订背景及重点内容

1、修订背景

对于中央企业投资，既要让企业敢于投资，提高国有资本效率，又要杜绝企业乱投资，避免国有资产流失。所以，中央企业保证稳增长、促投资、不断激发企业活力的发展建设过程时，同时需要建立、完善监管工具和监管体系。

首先，在法律层面来看，根据《企业国有资产法》和《公司法》，需要有相应的管理办法来界定出资人与企业权责边界；其次，在之前的投资管理办法中（即国资委16号令），突出的是要报备主页，审核非主业，并且主要侧重固定资产投资。为提高中央企业在全球中的竞争力，需要对中央企业投资内容、方式方法等进行一些调整。要增强活力和加强监管，协调好稳增长和促投资之间的矛盾，从以管企业为主向以管资本为主转变。在国资委新的投资管理办法中，34号令以股权投资为出发点，为今后中央企业境内股权投资提供了明确的依据。

此外，随着中央企业的投资规模越来越大，投资范围越来越广，相应的在投资过程中存在的风险也就越来越高。近几年，中央企业失败的投资案例也屡见不鲜，每个失败都有不同原因、不同情况，如何在根本上降低风险，在投资初期就能避免潜在的风险，成了每个中央企业投资工作中的重点之一。顾目前十分需要对中央企业的投资活动进行进一步的规范，在巩固原有投资管理办法的基础之上进行修订，形成现有新的管理办法。

2、修订思路和重点

为了提高国有资本效率，防止国有资产流失，实现国有资本保值增值，《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）对中央企业投资监管的重点是相似的。两个办法的重点基本都是从“管投向、管程序、管风险、管回报，”四个方面入手，从而达到“管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”的目的。

2.1 管投向

“管投向”即管投资项目的大致方向，正确的投资方向是非常必要的。做好方向性第一步要做好中央企业的发展战略规划，在战略的高度明确发展方向、规划目标，国资委将通过制定中央企业5年发展规划纲要，审核中央企业3年滚动发展规划，并一企一策、分户核定企业的非主业投资比例，在发展规划中，要加强战略性新兴产业的发展，要推动中央企业投资进一步向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、重大专项任务集中，向前沿性、战略性产业集中，向产业链高端集中。

中央企业要编制年度投资计划，国资委从投资方向、投资规模、投资结构、投资能力等方面，对企业年度投资计划进行备案管理，监督企业年度投资不偏离企业发展目标，即通过管理好中央企业年度投资计划的方式来更好地管理资金的投向。

同时，中央企业要建立投资项目负面清单制度，为中央企业投资行为划定红线，即中央企业负面清单中所列的项目就是中央企业投资命令禁止投资的项目。

2.2管程序

两个《办法》对规范中央企业投资程序进一步提出了要求。一是要通过制度来规范程序，中央企业要从决策程序、管理流程、风险管控、责任追究等数个方面制定具体的投资管理制度明确程序。二是要完善信息系统加强过程管控，中央企业所有投资项目都要登记在册，从而实现对中央企业投资活动的动态监测和管理，在中央企业投资活动的过程中加强监管。三是要强化责任追究制度，要将责任落实到主体，从而保障中央企业投资活动规范进行。

2.3管风险

投资是企业生产经营最重要的活动之一，也是风险最大、最复杂、最难决策的事项之一。国资委将中央企业的投资监管划分为事前、事中、事后三个阶段。其中，事前管理是要制定完善的投资管理制度，编制年度投资计划报国资委备案；事中管理是强调国资委对項目实施过程的管理，要对项目进行跟踪分析和再决策；事后管理是规定国资委和中央企业都要进行投资项目的后评价，做好重大投资项目的专项审计工作。通过对中央企业的事前、事中、事后三个阶段的投资监管，可以大大降低中央企业投资风险，从而有效保证中央企业生产经营活动有序进行。

2.4管回报

投资项目最终目的之一是要有回报，为有效防止国有资本流失，设置一定的收益回报要求是必须的。在中央企业投资管理办法中，一是要设定投资收益底线，是中央企业投资的最低要求；二是设立再决策与止损退出机制，从而有效保障中央企业投资的资金安全；三是要开展后评价和审计工作，从而形成一个投资管理长效监管机制。

二、两个《办法》的特点

1、依法监管

相对于之前的管理办法，《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）均制定了更为严格的监管措施，进一步加强监管，强调依法监督，注重厘清国资委与中央企业的权责边界。《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）准确把握依法履行出资人职责定位，按照法律法规和政策规定，对由国资委履行的投资监管职责进行了进一步的要求；对于依法应由中央企业自主作出投资决策的事项，即中央企业董事会权限范围内管理的投资项目，中央企业就是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，中央企业可以按照企业的发展战略和规划进行自主决策、自担责任，国资委加强监管。

2、全方位监管

进一步加强了投资监管体系建设。通过建立健全投资管理制度、优化投资管理信息系统、实施投资项目负面清单、强化投资监管联动等，实现对企业投资活动全方位监管。

3、全过程监管

新的管理办法中，特别注重投资项目的事前、事中、事后管理。强调了事前加强规范、事中注重监控和再决策、事后强化问责、后评价和审计，实现对投资全过程监管。

4、创新监管

探索创新监管是这两个办法的主要特点之一。在新的中央企业投资管理办法中，要求试行投资项目负面清单管理。明确了出资人投资监管底线，划定了中央企业投资行为的红线。原则上对于负面清单中的内容一律不得投资，并且中央企业的投资项目负面清单的内容要保持相对稳定，并根据国家的要求和企业的实际情况和需要适时进行动态调整。

对于境外的投资管理，为提高境外投资监管的针对性，在保证监管理念、监管方式与境内办法基本一致的前提下，更加强调战略规划引领、坚持聚焦主业，更加强调境外风险防控、保障境外资产安全。

这两个办法对中央企业的投资管理工作提出了更高、更严谨的要求，也为中央企业投资管理工作提供了依据和保障。

作者简介：

李悦琴：1990.02，女，山东，工程师，本科，经营与投资管理

任瑞强：1983.07，男，山东，工程师，硕士，经营与投资管理

翟媛：1995.01，女，天津，无，本科，合同管理