基于信息管理的审计整改报告机制研究

摘 要：预算信息的合理流动是预算治理的基础，他涉及的主体多，协同难度大，向人大常委会报告预算执行信息是预算治理的重要环节。当前审计机关向人大常委会报告预算执行信息的次数少、内容少，且互动性不足、机制不完善。需要研究改进审计查出问题整改情况报告机制，保障预算执行信息有效反馈。该机制应当以预算监督法规为依据，以预算信息公开为基点，以提高协同监督能力为目标，借鉴国内外有效做法，要求在每年的最后一次人大常委会会议上，由政府负责人向本级人大常委会报告审计整改情况，报告内容应当与审计工作报告所披露的问题相呼应。人大常委会听取和审议整改情况报告，应当与专题调研、专题询问等相结合，必要时可以开展满意度测评、质询等。

关键词：预算；整改；信息；监督；机制

中图分类号：F239.221 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）12-0049-13

作者简介：雷俊生，广西财经学院副研究员、博士 （广西 南宁 530003）

信息不仅能传递、分享，更应当反馈。信息分享、反馈是协同监督的基礎。预算表现为资金流，体现的是业务信息。向本级人大常委会报告审计查出问题的整改情况（以下简称“审计整改”），既是政府的法定职责，也有利于人民代表大会常务委员会（以下简称“人大常委会”）①全面了解预算执行信息，精准开展预算监督，及时矫正预算执行中的违法行为。党的十八大报告指出，要加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。十八届三中全会进一步提出，要加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。坚持用制度管权管事管人，……必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。可见，构建预算的协同监督机制十分必要。人大常委会和审计机关都有预算监督职能，并有各自监督的目标、方式和重点，存在强烈的协同需求和广阔的协同空间。但目前，它俩的协同主要停留在一年一次的审计机关代表政府向人大常委会报告预算执行情况，信息沟通次数小，内容少，方式单一。随着屡审屡犯②、屡改屡犯的公开，进一步唤起了预算监督主体和社会各界对审计整改的关注。党中央发布了中央的审计整改情况向全国人大常委会报告机制的意见，许多省区正在探索制定与完善类似规定，亟需理论关照。

一、问题发现：屡审屡犯呼唤协同监督

信息反馈是控制主体发出信息后，又把信息的作用情况收集回来，以便调整和发出新的信息。它是哲学上的因果关系论在治理中的体现。预算中的信息反馈是指人大审批预算、发出预算执行的信息后，人大常委会收集预算执行的信息并做出相应矫正，以减少信息偏差。听取和审议预算执行情况报告，是人大常委会构建信息循环系统、实施精准监督的重要手段。30多年来，各地审计机关每上半年均对本地区上一年度的预算执行情况进行审计，并受本级政府委托向本级人大常委会报告。审视近四年中央预算执行和其他财政收支审计工作报告根据审计法，审计署每年受国务院委托，向全国人大常委会作中央本级预算执行情况审计的工作报告。本文的审计工作报告来自审计署网站。，所披露的问题种类根据审计法及近四年的审计工作报告实践，可以发现审计工作报告所披露的问题主要包括四个方面：财政决算、预算管理、重点资金、重大违法违纪问题等。还可从已整改的问题金额占应整改问题金额的比重看，发现整改不彻底的情况普遍存在。（见表1）。

表1显示，近四年连续出现的问题有：决算草案内容不完善、财政资金分配不规范、转移支付改革不到位、保障性安居工程管理不到位、矿产资源开发利用保护执法不严、存在滥用职权等腐败行为……。四年中出现三年的问题有：“三公”经费和会议费管理使用不严格、重大投资项目推进慢、个别专项资金基础工作薄弱、扶贫资金监管不到位等。四年中出现两年的问题有：预算批复不规范、重大项目审批管理改革不到位、地方政府债务举借和使用不规范等。这些反复出现的问题暴露了预算制度的漏洞和预算监督的不力，协同监督存在赤字，单纯沿用旧的做法——审计机关开展预算执行审计、人大常委会听取审计工作报告，难以突破屡审屡犯的瓶颈。

二、原因分析：预算监督协同不力

（一）在预算监督职能上，审计机关和人大常委会存在互补需要。

笔者检索《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）和《中华人民共和国审计法》（以下简称“审计法”）等法规，对审计机关与人大常委会的预算监督职能进行比较，发现其在预算信息管理方面存在互补（见表2）。

表2显示，人大常委会和审计机关在预算监督上既有目标上的交叉性，又有手段的互补性，主要表现为：虽然两者皆有预算监督职能，但人大常委会掌握的预算信息具有决策性根据宪法和监督法的规定，人大常委会拥有重大事项决定权，对预算安排、调整的审批和监督属于重大事项，因而人大常委会掌握的预算信息质和量直接影响到人大常委会决策权的行使。、全面性、宏观性；与之相对，审计机关掌握的预算信息具有事后性、具体性、微观性，两者所掌握的预算信息具有互补趋向和协同需求；也只有两机关实现有效协作，才能形成完整的预算监督全过程因此许多国家将审计机关归属于立法机关，审计机关在立法机关的领导下开展工作，并向立法机关报告预算执行情况。美国著名议员威廉·普罗克斯迈尔甚至指出：“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥作用不可或缺。没有审计总署和它所拥有的审计权与调查权，国会在监督和监察方面几乎无能为力。” Richard E.Brown.n.GAO—Untapped Sources of Congressional Power.The University of Tennessee Press，1970，p.22-48.。实践中，一些审计机关在审计项目计划阶段，就征求人大常委会的意见；在预算执行审计完毕后，代表政府向人大常委会报告预算执行情况；还有些审计机关在预算执行审计中，及时向人大常委会提供目标预算信息，从而促进了预算执行信息的流动。人大常委会在审批预算调整及决算前，常常听取审计机关的意见，以增强预算监督的精准性。endprint

（二）在预算监督实践中，审计机关与人大常委会的互动性不强

从信息运行角度看，预算监督是一个由人大常委会、政府及其财政部门、预算单位、审计机关等主体发出预算信息所构成的前后相继的完整信息链。在该链条中，就预算信息而言，人大常委会在权威性和决策性方面占有优势，而审计机关掌握的预算信息具有事后性和具体性；因而在预算信息的管理方面，人大常委会占主导地位，但需要审计机关的协助。然而我国的审计机关隶属于政府，其预算信息的提供须征得政府同意，但政府却属于人大监督的主要对象，因而审计机关所提供的预算信息与人大常委会所需要的预算信息存在一定距离。许多地方的人大常委会与审计机关的协同监督停留在一年一度的审计工作报告阶段；即使在报告阶段，多数情况下是审计机关提供什么预算信息，人大常委会就听取什么信息；人大常委会想要什么预算信息，更多地依赖自身人员和技术。两者之间互动不多，信息资源共享不足，容易导致人大常委会的预算监督没有深度、审计机关的预算监督缺乏高度。

（三）在预算信息传递中，目标博弈阻隔信息传递

在整个预算监督过程中，审计机关、人大常委会与整改责任单位所掌握的预算执行信息存在严重不对称。在这种信息不对称的环境中，各主体基于自身的特定目的，进行着一连串的博弈。作为信源的整改责任单位可能选择性地输出预算执行信息一般情况下，预算执行信息属于预算单位应公开的信息，包括预算执行不规范与整改的信息。实践中，这些单位会从本部门利益或自身利益出发，有选择地公开预算信息，压缩甚至不输出审计整改信息。，经审计鉴证后的预算执行信息被依法截流在预算协同监督中，审计机关虽然能为人大常委会提供一些信息支持，但这种支持需要征得政府的同意或批准，这在一定程度上制约了预算执行信息传递的全面性、真实性和有效性。，有监督权的人大常委会陷入无知之幕和预算整改的“黑箱”[美]N.维纳：《控制论（第2版）》，郝季仁译，科学出版社2009年版，序言。……，从而导致预算监督中信息流小、甚至断流，迫使人大常委会的预算监督停留于隔靴搔痒、甚至是隔岸观火。

（四）在信息传递频度上，整改信息反馈缺乏制度保障

審计查出预算执行中的问题，只是预算治理中的一个环节，预算治理的目标是保障预算执行、促进审计整改，以实现预算的合法、公平与高效。认识论告诉我们，由同一个主体去发现问题、落实整改和督促整改，容易陷入自我认同和行动的惰性中。宪法授予了人大常委会对预算的监督权，但在配套的监督法中，却没有配置有效的问责手段。审计法规定了政府应当每年向本级人大常委会报告预算执行和其他财政收支情况，但只规定了每年一次，并且对审计整改报告的内容没有具体要求，从而给整改信息过滤留下了制度间隙，一些审计机关所提供的整改信息较少，另一些审计机关将所报告的整改信息局限于审计工作报告所披露的突出问题，而且突出问题认定主要依赖审计机关的判断。粗疏的反馈机制导致了空泛的审计整改反馈，进而导致了人大常委会预算监督的盲目和泛化；再加上问责手段的松软，进一步削弱了人大常委会的预算监督权。

三、现实扫描：预算监督的协同机制

预算监督的协同不力，纵容了屡审屡犯，需要从行政权中国审计机关作为政府的组成部门，在本级行政首长领导下对预算单位管理、使用预算资金的情况进行监督，向本级行政首长报告审计结果；经本级政府审查同意，受政府委托，向本级人大常委会作审计工作报告，所以中国的审计权实质上属于行政权，审计监督属于行政权内部的权力制约。2015年以前，审计整改措施多由审计机关或政府出台，其实质属于行政权内部的自查自纠机制，如《上海市人民政府印发关于进一步加强审计整改工作意见的通知》（沪府发〔2009〕61号）、《关于进一步加强审计整改工作的实施意见》（铜政办〔2013〕66号）等。之外，引入更高层级权力——立法权来主导督促整改。该方法既立足于当前的监督体系，也符合党中央的监督资源整合要求。但这种预算治理协同，需要审计机关与人大常委会之间加强信息沟通，改进原来的审计整改报告机制，对审计整改信息的报告时间、方式、内容等做出安排，使预算监督从预算的执行信息流拓展到整改信息反馈流，并为这种有序流动提供制度保障。

（一）研究述评

2017年6月8日，笔者在中国学术期刊网的核心期刊中检索2012年1月-2016年底，没有发现主题为“审计整改”并“人大”的研究成果；而检索主题为“审计整改”并“报告”的研究成果，只发现3条记录初春虹、叶陈刚、夏春芳：《我国涉外审计可持续发展探讨——基于2010年-2013年审计署绩效报告》 载《现代管理科学》2016年第10期；杜彦卿：《关于进一步做好财政社保工作的调研报告》载《经济研究参考》2013年第40期；林斌、刘瑾：《市场化进程、财政状况与审计绩效》载《审计与经济研究》2014年第3期。，并且这三项成果与向人大常委会报告审计整改情况没有关系。但检索主题为“审计整改”的研究成果，却发现了43条记录，再分析这些研究成果，多为一些新闻稿件，理论研究不多。

在全部期刊中，检索主题为“审计整改”并“人大”的研究成果，发现了85条记录，多为报道，所载期刊多为人大的机关杂志，如《人大监督“剑指”审计整改》《人大监督“剑指”审计整改》，《浙江人大》 2016年第2期（刊首语）。，乐慧的《唱响审计整改监督奏鸣曲——市人大常委会会议审议并提问审计整改报告》胡新桥、 刘志月 、何正鑫的《湖北省人大常委会首次同步听取部门审计整改报告》乐慧：《唱响审计整改监督奏鸣曲——市人大常委会会议并提问审计整改报告》，《上海人大》2016年第2期。等。再检索主题仅为“审计整改”的研究成果，则发现了555条记录，其中2016年206条、2015年171条、2014年80条、2013年62条、2012年36条。

从以上检索情况看，审计整改受到了审计机关、人大常委会及社会各界的广泛关注，近5年的报道急剧增长。但研究成果不多，经典成果缺乏，也没有发现以审计整改为主题的专著；再分析现有研究成果，其作者主要来自实务界。即使将审计整改情况专题报告给人大常委会，这一做法受到了人大常委会和社会各界的广泛关注后，学术界也没能及时提供有效的理论支撑。endprint

（二）制度审视

在设计审计整改报告机制时，有必要研究、借鉴他国的相关法律及其执行。检索世界主要国家审计机关与立法机关的协作法规（见表3），可以发现审计机关和立法机关在预算执行监督的协作上具有以下特点：

一是监督内容：各国审计机关均有义务向立法机关报告工作，报告的事项均包括政府机构收支情况和绩效；只不过各国的具体规定有差异，如美国规定主计长有义务向国会报告联邦部门或政府机构的违法开支和违法签订合同的情况，而俄罗斯则强调审计院应当向联邦国民议会和国家杜马报告被审计单位对国家造成的损失。

二是协作方式：虽然各国审计体制不同，但审计机关与立法机关皆有预算监督职能，并有监督协作的规定，其协作方式皆包括审计机关直接向立法机关报告预算执行的审计情况（包括审计整改情况），审计机关的建议多列入审计工作报告中。即使是涉及国家秘密的审计结果，也要向立法机关的特定主体提交。

三是协作程度：由于各国的审计体制不同，其协作程度也存在差异，采用司法型审计体制的意大利审计法院，审计机关的独立性很高，协作方式相对简单，主要采用向立法机关报告的方式。而采用立法型审计体制的俄罗斯，审计院与立法机关的信息传递比较直接，协作全面，受行政机关及其他主体的影响小，如俄罗斯联邦议会和国家杜马从审计工作计划的制定到审计结果的提交，给审计院规定了一系列协作方式，如指令审计、定期提出建议、提交报告等；美国还特别规定了主计长应国会的要求进行调查。

从以上分析可以看出，以审计权制约预算执行权，并向立法机关报告经审计鉴证后的预算执行信息，已为各国所认同，并以法律固化。

（三）中国实践

审计整改事关依法理财，体现国家治理水平，既是党委、政府关心的，也是社会关切的重大事项。2015年8月，党中央通过《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》中共全国人大常委会党组《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》由中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过，并由中共中央办公厅转发实施。本文关于该文件的内容来自 全国人大常委会预算工作委员会：《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》答记者问，（2015-12-26）http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/26/c_1117588466.htm。（适用于中央本级），河北2015年7月24日，河北省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《河北省人民代表大会常务委员会关于加强对审计查出的突出问题整改监督的决定》，并于公布之日起施行。、山东2016年4月，山东省人大常委会审议通过了《关于改进审计工作情况及审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制有关意见》，并由省委办公厅转发，要求其各地参照执行。山东省审计厅：《山东改进审计情况向人大常委会报告机制 力避审计查出问题“屡审屡犯”》 ，（2016-4-21） www.audit.gov.cn/n4/n19/c82929/content.html。、云南等省先后出台了类似文件，实现了人大常委会对审计整改由非经常性监督向经常性监督转变；多数地方仍在探索中。从已出台的制度和采取的措施看，总体情况是从人大常委会与审计机关的协作方式、内容、平台等方面进行规定。

1.制度规定。与以上代表性国家的协作制度相比，我国也以制度形式对审计机关与人大常委会间的预算监督协作做了规定我国审计法第四条：……国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。，但又有自身特色：一是协作内容局限于预算执行的监督，我国审计机关主要报告预算执行情况，附带报告审计整改情况，很少参与人大立法、提出立法建议。二是协作方式局限于一年一次的审计工作报告，没有规定立法机关指令审计、委托审计进行调查和要求审计提出立法建议等。三是协作方式拓展到审计工作报告后的监督，即规定了人大常委会可以对审计工作报告作决议，决议内容包括审计发现问题的纠正情况及处理结果。

2.报告方式。我国审计机关向人大常委会报告审计整改情况的方式有三种：一是每年7-9月，审计机关受政府委托向本级人大常委会作审计工作报告，报告内容包括上一年度审计工作报告披露问题（即前两年预算执行中出现的问题）的整改情况；人大常委会听取和审议审计工作报告包括了听取和审议审计整改情况。但从以前的审计工作报告情况看，审后不整改、整改不彻底、改后再犯的情况时有发生，其中一个重要原因是对审计整改的监督存在赤字，人大常委会对听取和审议审计整改情况报告没有规定。二是审计机关和财政部门联合行文，将当年人大常委会对财政决算报告和审计工作报告的审议意见落实情况报本级政府，再由本级政府行文报本级人大常委会，报告的内容包含有审计工作报告披露问题的整改情况；三是由审计机关单独行文将审计整改情况报本级政府，再由本级政府行文向本级人大常委会作专题报告。第一种报告方式属于“一揽子”审计工作报告，报告内容虽然包括审计整改情况，但报告的整改信息有限。第二、三种报告方式不再受篇幅限制，传递的整改信息比较全面，但他们仍是审计机关以政府名义向人大常委会报告，且限于书面形式，人大常委会委员与审计机关、整改责任单位之间缺乏面对面的信息交流，整改信息的反馈呈现单向、间接。

3.协作平台。收集全面可靠的信息是监督的前提。处于预算监督顶端的人大常委会，如果没有及时收到准确的预算执行信息，则对预算执行的监督无从谈起。目前，一些人大常委会正在探索构建预算协同监督平台，对接政府的金财工程、金税工程和金审工程等，通过接入该在线联网系统，人大常委会能详细查看到国库及财政专户的资金收付记录，准确获知预算执行信息，包括收集审计整改信息；智能化地筛查可疑信息，要求预算责任单位反馈预算信息，要求财政部门、审计机关汇总反馈审计整改信息。通过信息平台的对接和互联，构建起在人大常委会主导下的预算协同监督平台，为打通预算中的信息孤島、实现整改信息的及时传输提供了通道。endprint

四、立法路径：完善预算执行信息反馈机制

有效的协同需要合理的制度安排。笔者在考察各地的审计整改报告机制时发现，由于预算执行过程中，预算单位、财政部门、审计机关和人大常委会之间存在严重的信息不对称，各主体拥有的信息与自己的权责不匹配，为某些主体实施投机、博弈提供了土壤，导致了监督成本增加，监管疏漏。博弈论告诉我们，破解“囚徒困境”的有效方法是进行反复博弈。事实上，组织的持续、预算的分期和监督的常态，已经给这种投机性博弈提供了破解之法。为保障监督有效，需要通过立法手段，改进预算执行信息（含整改信息）传递机制，确保审计整改信息能及时、全面地传递给预算监督主体，特别是人大常委会。

（一）明确审计整改报告方式

审计工作报告披露预算执行中的问题，只是人大常委会与审计机关协同监督的一个环节；在此之后，整改责任单位全面、及时整改，避免类似问题再次出现，才是预算监督的目的。以往的审计工作报告，传递的审计整改信息很少，报告的是上一年度审计工作报告所披露问题的整改，即前年预算执行中存在问题的整改，整改信息明显滞后。为此，首先需要增强信息传递的及时性，即在一年一次报告（审计工作报告）的基础上，增加一次报告——审计整改报告（见图1），要求政府在审计工作报告后的一定期限内，专项报告当年审计工作报告所披露问题的整改情况。通过再建一个信息通道、专项反馈整改信息，来增大预算执行信息流；通过直接、双向沟通面对面的沟通，信息传递不再局限于语言，而且包含了许多非语言信息。来突破书面篇幅的限制，减少信息编码环节，帮助人大常委会及时获取来自整改责任单位的第一手信息。

（二）理性选择报告机制的制定主体

机制的制定主体，直接关系到机制的效力和执行，从而影响到审计整改的信息反馈。经调查，目前各地审计整改报告机制的制定主体大致分为：

1.由人大常委会出台审计整改报告制度，规定整改责任单位以书面方式定期向人大常委会报告，直到整改完毕。否则，人大常委会将运用其重大事项决定权、监督权和任免权，促使整改责任单位整改。该方法的好处是人大常委会有较大的自主权，能较好地发挥人大监督的刚性作用。采用该方式的省区有湖北省、河北省、青海省、江苏省、内蒙古自治区等。据调查，2011年8月，湖北省人大常委会出台《关于加强审计查出问题整改工作的决定》；2015年7月，河北省人大常务委员会通过《河北省人民代表大会常务委员会关于加强对审计查出的突出问题整改监督的决定》；2015年11月，青海省人大常委会通过《青海省人大常委会关于实施审计查出问题整改情况报告制度的决定》；2014年8月，江苏省人大财经委制定了《预算执行审计查出问题整改情况跟踪监督办法》；2016年7月，内蒙古自治区人大常委会修改完善了审计查出问题整改情况向自治区人大常委会报告制度。

2.由同级党委出台审计整改报告制度，要求整改责任单位向人大常委会专题报告整改情况。该方式引入了党委监督，有利于进一步增强政府及整改责任单位的整改动力。采用该方式的地方有云南省、山东省等。2016年1月，云南省委办公厅下发《中共云南省人大常委会党组关于审计查出问题整改情况向省人大常委会报告机制的意见》；2016年4月，山东省人大常委会审议通过了《关于改进审计工作情况及审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制有关意见》，并由省委办公厅转发。

3.不出台审计整改报告制度，由人大常委会要求整改责任单位报告审计整改情况。该方式的优势是灵活且有针对性，但规范性不足。采用该方式的省区有黑龙江、江西、四川、宁夏等。据报道，2011年1月5日，宁夏回族自治区审计厅厅长受自治区政府委托，在自治区十届人大常委会第二十二次会议上作了《关于2009年度自治区本级预算执行和其他财政财务收支审计结果落实情况的报告》；2013年12月11日，黑龙江省政府向省人大常委會报告2012年度审计查出问题整改情况；2015年1月22日，江西省审计厅厅长在江西十二届人大常委会第十六次会议上作了《关于2013年度省级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》；2015年，四川省人大常委会分组审议审计工作报告和审计处理结果报告，通知省级被审计单位负责人到会接受常委会组成人员的询问。

可见，不同主体出台的审计整改报告制度，各有优势；但从各地的立法趋势看，越来越多的地方由同级党委出台审计整改报告制度，以增强审计整改报告的执行力。不过无论由哪种主体制定审计整改报告制度，均需要人大常委会积极推动，预算监督方能有更大的作为。杨肃昌、肖泽忠：《试论中国国家审计“双轨制”体制改革》，《审计与经济研究》2004年第1期。

（三）分类确定整改报告的报告主体

报告主体直接体现了政府及整改责任单位的重视程度、人大常委会的监督力度。实践中，审计整改报告的报告主体上主要有：

一是由政府负责人代表政府向人大常委会报告审计整改。该做法的依据是监督法第二章——人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告，审计整改报告属于一种专项工作报告，应由政府向本级人大常委会报告。同时审计法第四条第2款，也要求政府向本级人大常委会报告审计整改情况，即由政府负责人报告该审计整改情况。该做法既体现了政府对审计整改的重视，能促进整改责任单位及时整改，更有利于形成依法理财的法治氛围目前一些地方已采用该做法，如2016年5月25日，浙江省委常委、常务副省长代表省政府向浙江省人大常委会报告2015年审计工作报告披露问题的整改情况。。

二是由政府委托审计机关主要负责人向人大常委会作审计整改工作报告。其法律依据有新预算法第五十八条《预算法》第五十八条第2款：特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。和审计法第四条，实践中经常出现由审计机关主要负责人代表政府向人大常委会报告预算执行情况（含审计整改情况）。该做法的优点是审计机关了解审计查出问题的具体情况和整改情况《中华人民共和国国家审计准则》第五章第五节，用9个条文专门规定了审计整改检查。，便于全面回应人大常委会委员们的关切。endprint

三是根据审计整改报告的内容不同，确定不同的报告主体。如审计整改总体情况，由政府负责人或者政府委托的审计机关主要负责人向人大常委会报告；而具体的整改信息，则由整改责任单位的主要负责人补充。因为整改责任单位是审计整改信息的生成者和发出者，由它直接与人大常委会委员们沟通，有利于缩短信息传递的路径，减少信息传递中的损耗，方便人大常委会及时、全面了解预算执行中的困难、缘由、整改情况及将采取的措施。

由政府负责人、审计机关主要负责人和整改责任单位主要负责人向人大常委会报告审计整改情况，皆有一定的合理性。但考察监督法第十三条监督法第十三条：专项工作报告由人民政府负责人……向本级人民代表大会常务委员会报告，人民政府也可以委托有关部门负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。和审计法第四条，由政府负责人向人大常委会报告审计整改情况，是政府的法定义务，不应被委托、例外等措施所瓦解。实践中，由政府负责人向人大常委会报告审计整改情况，能有效避免由审计机关主要负责人报告整改情况所可能发生的责任不清问题毕竟审计查出问题的责任归属是审计工作报告所披露的被审计单位，这些单位才是整改责任的承担者，审计机关承担促整改的责任，两者的责任性质不同。。同时，将整改责任单位主要负责人作为审计整改报告的另一主体，有利于促使整改责任单位切实履行整改责任。

（四）合理确定整改报告的报告时间

在报告时间方面，各地因人大会议和人大常委会会议的召开时间、预算审查时间等存在差异，对审计整改报告的时间设置要求不同。据报道，全国人大常委会通常每年6月份听取和审议审计工作报告，12月份听取审计整改报告，两者时间间隔6个月。根据新预算法的规定，国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月，向本级人大常委会报告预算执行情况，实践中，省级人大常委会一般在7月份听取审计工作报告；参考中央的“6个月”，结合地方人大常委会的开会时间，一些地方将审计整改报告时间延后至次年3月山东省规定，省政府在每年7月份向省人大常委会提出本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，第二年3月份向省人大常委会提出审计查出问题整改情况的报告。《山东“晒”审计查出问题整改情况 责任追究1030人》，（2015-3-31）http：// sd.people.com.cn/n/2015/0331/c172941-24332734.html。，即人大常委会听取和审议审计工作报告和审计整改报告的时间相距8个月；另一些地方则有所提前，通常提前至当年的第11月河北省省政府在省人大常委会作出关于审计工作报告的决议或者提出审议意见的4个月内，向省人大常委会提出审计整改的专題报告；特殊情况需推迟报告的，应当征得省人大常委会或者主任会议同意。《河北：对审计问题整改不力将被追责》 ，（2015-7-23） http：//he.people.com.cn/n/2015/0723/c192235-25687369.html。。考虑到每年1月为各地人大开会时间，12月为各地人大财政经济委员会审查下一年度预算的时间，规定每年年底前由政府报告审计整改情况，有利于人大常委会精准审查来年预算。为了更直观展示审计整改报告时间，以人大常委会审议审计工作报告为时间起点，用数轴图示审计整改报告的报告时间（见图2）。

（五）创新审计整改的监督方式

根据监督法、新预算法等规定，人大常委会的监督方式主要有听取和审议专项工作报告、审查预算、审批决算、法律法规实施情况检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。其中前四种为经常性监督，后三种是针对特殊情况实施的非经常性监督。以往人大常委会对审计整改情况很少运用询问、质询和调查等非经常性监督手段，更没有因审计整改不力而提出撤职案，在一定程度上削弱了人大常委会的预算监督能力，纵容了屡审屡犯，亟待改革。

1.应当开展审计整改跟踪调查。没有调查就没有发言权。监督法第10条规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，可以对有关工作进行视察或专题调查。在听取审计整改报告前，人大常委会应当开展调研，并将调研报告提交人大常委会会议，供常委会委员们审议时参考。

2.加强审计整改信息的直接沟通。为了进一步提高审议质量、督促审计整改，人大常委会在听取专项报告、开展专题调研时，应当加强与审计机关、整改责任单位的双向交流，以实现信息的同步反馈。一方面，开展专题询问。专题询问是人大行使询问权的一种方式，与普通询问相比，它的集中度更高、影响面更广。因此，在构建审计整改情况报告机制时，应当对专题询问的内容、方式和程序做出规定。 另一方面，适时开展质询。与专题询问相比，质询更加严厉、且能提高信息传递效率。针对预算执行中的屡审屡犯、改后还犯，在审计整改报告机制中探索设置适度质询条款，逐步增强人大促整改的力度。

3.适当开展审计整改满意度测评。满意度测评是人大常委会对报告主体所报告的审计整改情况所给予的评价。它有利于人大拓展履职平台，提升报告主体的责任感；也有利于强化人大代表的主体性，增强人大常委会的监督力。许多人大常委会开展过满意度测评，有些地方还出台了满意度测评的专门规定或在专项工作报告制度中设置满意度测评条款如《安徽省人大常委会听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》、《深圳市人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告满意度测评工作规则》、《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告办法》等。。针对屡审屡犯情况，审计整改报告机制中应当设置满意度测评，在专题询问和质询后，实施满意度测评，并当场宣布测评结果；出席会议的人大常委会组成人员半数以上不满意的，责成政府以及被审计单位继续整改，并在规定期限内再次报告，郭兵：《河北省人大常委会出台加强对审计查出的突出问题整改监督的决定》，（2015-10-12） www.yzdb.cn/html/2015101251400.html。必要时还可对审计整改情况作出决议，并将整改责任和审议意见的落实情况纳入人大常委会对政府及组成部门“一把手”的评议之中，从而给审计整改报告机制装上一些“牙齿”。endprint

此外，在報告内容方面，要求审计整改报告应当与审计工作报告所披露的问题相一致，能全部回应审计工作报告所披露的问题和人大常委会的审议意见，包括已整改的情况、未整改或未完全整改的问题、原因、继续整改的措施和时限等。同时，设置审计整改审议情况的跟踪条款，要求人大常委会对审议意见的连续跟踪、督促，掌握整改信息，对“选择性整改”和暂时性整改的单位，责成政府督促纠正。

四、结 语

预算的协同监督需要完整的信息沟通，有效的监督手段和合理的责任配置。改进审计整改报告机制应当能满足以上监督需求。以信息管理为依据研究审计整改报告机制，有利于引导人大常委会在改进该机制时积极作为。在现有制度的基础上，通过增加审计整改专项报告，来增加信息通道；通过明确整改报告的内容，来增大信息容量；通过构建和完善预决算监督平台，来及时收集审计整改信息；通过改进报告听取方式，来主动获取整改信息；通过创新审计整改监督方式，设置专题询问、满意度测评等，来保障预算信息量，实现由独自监督向协同治理转变，由被动听取信息向主动获取信息转变。总之，这种问题导向式的机制完善，有利于形成完整的预算信息流，落实整改责任，促进依法理财。当然在具体规则设计中，还要兼顾监督目标与逐步落实、信息公开与保密、独立监督与协同监督的关系。

（责任编辑：晓 亮）

Abstract：The reasonable flow of budget information is the foundation of budget governance， but it involves many subjects and is difficult to coordinate. Reporting budget implementation to the standing committees of the people's congresses is an important part of budget governance. The present co-operation of Audit Office and People's Congress is small amount， less content， lack of interaction and feedback system. It is necessary to improve the reporting mechanism of correction problems disclosed by audit reports， so as to ensure effective feedback of audit rectification information. The mechanism should be based on the budget supervision rules， the public budget information， and effective methods from home and abroad， so as to improve the ability of cooperative supervision. It stipulates the government leaders report the audit correction information in the last meeting of the Standing Committee of People's Congress during the same year of audit reports. The report contents can respond the problems disclosed by audit reports. The Standing Committee of People's Congress should combine hearing and deliberating correction report with thematic investigation， special inquiry and other supervision approaches. Satisfaction evaluation and interpellation should be carried out after hearing and deliberating？if necessary.

Key words：Budget； Correction； Information； Supervision； Mechanismendprint